Заключение на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитетом по делам Федерации и региональной политике (назначен соисполнителем решением Совета Государственной Думы, протокол N 29 от 1 июня 2004 года) рассмотрен проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации.

Рассматриваемый законопроект предполагает внести изменения в 155 законодательных актов Российской Федерации и признать утратившим силу 41 законодательный акт Российской Федерации.

Законопроект направлен на приведение положений федерального законодательства, в части устанавливающей расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствии с требованиями федеральных законов от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, а также проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений". На этом основании указанный законопроект предлагается рассматривать в едином пакете с поправками к Бюджетному и Налоговому кодексам Российской Федерации, формирующими доходную базу для осуществления органами государственной власти и местного самоуправления соответствующих полномочий.

Содержание законопроекта в основном соответствует положениям Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", основными из которых являются:

- установленный пунктом 2 статьи 26.3 вышеназванного закона исчерпывающий (закрытый) перечень из 41 полномочия (вопросов, сфер регулирования) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных статьей 72 Конституции Российской Федерации;

- недопустимость определения федеральными законами объема расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию их полномочий, а также недопустимость установления федеральными законами других, за исключением включенных в закрытый перечень, полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку это влечет возможность предъявления к федеральному бюджету не учтенных при разграничении доходных источников субвенций;

- возможность наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями федеральных органов государственной власти только при условии предоставления субвенций из федерального бюджета;

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух или более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.

Поддерживая в целом концепцию рассматриваемого законопроекта, Комитет вместе с тем считает, что в нем есть некоторые правовые неточности, погрешности юридико-технического характера, которые возможно устранить при подготовке законопроекта к процедуре второго чтения.

Некоторые предлагаемые изменения и дополнения в ряд действующих законодательных актов напрямую не связаны с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а носят самостоятельный, сущностный характер, выходя за рамки норм, обозначенных в названии законов. В частности, значительная часть положений рассматриваемого законопроекта вносит изменения и в законодательные акты Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации. В качестве примеров можно привести предлагаемые изменения норм законов: "О внешней разведке", "О статусе военнослужащих", "О службе в таможенных органах Российской Федерации", "О космической деятельности", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О государственном регулировании в области добычи и использовании угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности", Воздушный кодекс Российской Федерации", "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", "О лекарственных средствах", и т.д. (всего можно перечислить более 20 законодательных актов).

Статья 155 рассматриваемого законопроекта предполагает внесение изменений в Федеральный закон от 26 апреля 2004 года N 31-ФЗ "О внесении изменений в статью 5 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и в статью 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

Однако, пункт 57 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов (подготовлены ГГПУ Президента Российской Федерации, Правовыми Управлениями Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, Минюстом России - издание 2003 год) устанавливает: "Изменения всегда вносятся только в основной законодательный акт. Вносить изменения в основной законодательный акт путем внесения изменений в изменяющий его законодательный акт недопустимо".

Статья 158 законопроекта предполагает признать утратившими силу 41 законодательный акт Российской Федерации. Представляется, что это обстоятельство необходимо указать в названии представленного законопроекта: "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу нормативных правовых актов Российской Федерации...".

Кроме того, при дальнейшей работе над законопроектом Комитет считает необходимым обратить внимание на следующие обстоятельства:

1. Представляется неоправданным внесение изменений в закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" по вопросу отнесения установления и финансового обеспечения мер социальной поддержки граждан, пострадавших от политических репрессий к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Обоснование: законопроектом предусматривается, в частности, возвращение реабилитированным лицам конфискованного, изъятого и вышедшего иным путем из их владения в связи с репрессиями имущества, либо возмещение его стоимости, либо выплату денежной компенсации в порядке и размерах, устанавливаемые законами субъектов Российской Федерации.

Возложение этих обязанностей на субъект Российской Федерации неоправданно с политической, юридической (реабилитация осуществляется на федеральном уровне) и моральной точек зрения, в связи с тем, что эти репрессии осуществлялись на государственном уровне и нести бремя расходов за возмещение причиненного в связи с репрессиями материального вреда должно нести государство.

Реализация данного предложения потребует внесения изменения в базовый закон.

2. Статья 23 действующего Федерального закона "О ветеранах" предусматривала, что на ветеранов государственной и ветеранов военной службы, при достижении ими пенсионного возраста, распространяются льготы, установленные законом для ветеранов труда. Признание утратившей силу вышеназванной статьи лишает эти категории ветеранов мер социальной поддержки.

В связи с этим предлагается сохранить данную статью в действующем законе, изменив редакцию и определить источники финансирования мер социальной поддержки для указанных категорий.

3. Объем расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с передачей на их уровень полномочий по обеспечению мер социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла и необоснованно репрессированных граждан по расчетам специалистов составит примерно 140-150 млрд. рублей. Такая расходная нагрузка окажется явно не под силу для большинства субъектов и приведет к тому, что данные категории граждан могут лишиться льгот вообще. Во избежание этого представляется целесообразным предусмотреть оказание субъектам необходимой финансовой помощи. Такая мера должна действовать в переходный период в течение 1-2 лет, до появления законодательства субъектов Российской Федерации по этим проблемам.

4. Аналогичная ситуация обстоит и с мерами социальной поддержки лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. До принятия регионального законодательства и нормативных актов местного самоуправления, обеспечивающих гарантии и компенсации перечисленным категориям граждан, так же необходим соответствующий переходный период.

5. Одним из узких мест законопроекта является неучтенная кредиторская задолженность, которая образовалась в субъектах Российской Федерации по оплате некоторых ныне существующих социальных льгот по различным федеральным законам. По информации Счетной палаты Российской Федерации эта задолженность составила на 1 января 2004 года 15,2 млрд. рублей. При передаче соответствующих полномочий на уровень субъектов Правительству Российской Федерации необходимо провести работу по анализу кредиторской задолженности, предусмотреть механизм реструктуризации и порядок ее погашения.

6. По мнению Комитета неправомерным является предусматриваемая законопроектом передача Правительству Российской Федерации и даже отдельным министерствам полномочий на установление мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан. Например, для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и т.д. (аналогичную норму предлагается внести в более чем 15 федеральных законов). Предлагаемое делегирование полномочий органам исполнительной власти и отдельным министерствам по установлению мер социальной поддержки и социальных гарантий представляется не вполне корректным с точки зрения конституционного принципа разделения властей, а также части 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственные социальные пособия устанавливаются законом.

7. В связи с предстоящим рассмотрением Государственной Думой внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта, Комитет полагал бы целесообразным вернуться к рассмотрению предложений в части законодательного урегулирования межбюджетных отношений и сохранить в действующем законодательстве нормативно-правовой механизм на основе минимальных государственных социальных стандартов.

8. В условиях значительного увеличения расходных полномочий субъектов Российской Федерации для достижения сбалансированности их бюджетов представляется необходимым при формировании 21 раздела ("Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы") федерального бюджета на 2005 год, увеличить дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов до 30 млрд. рублей, а также увеличить Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) на 50 млрд. рублей.

Изменить методику распределения средств ФФПР, упростив процедуру ее расчета с тем, чтобы она стала более прозрачной и объективной. Представляется также необходимым изменить подходы к выделению дополнительных 20% средств высокодотационным регионам, так как это ставит в неравные условия по оказанию помощи те регионы, которые такую помощь получают, но являются более экономически развитыми по отношению к высокодотационным.

В целях повышения эффективности распределения и использования средств ФРР считать целесообразным объединение всех программ фонда в единую программу "Сокращение различий в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации". Расчеты объемов выделяемых из него средств осуществлять по методике, которая используется для этой программы.

Так как оказание финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям через ФАИП также решает аналогичные задачи представляется целесообразным средства, выделяемые под объекты региональной и муниципальной собственности в ФАИП (13 млрд рублей), включая программную и непрограммную части, перераспределить в ФРР.

В целях стимулирования деятельности субъектов Российской Федерации по увеличению собственных доходов установить, что бюджетная обеспеченность субъектов-реципиентов с учетом получаемых ими всех безвозмездных перечислений (ФФПР, Фонд компенсаций, ФРР и т.д.) не должна превышать бюджетную обеспеченность субъектов-доноров.

Также необходимо учесть, что оказание целевой финансовой помощи субъектам Российской Федерации должно осуществляться в течение переходного периода до принятия ими соответствующего регионального законодательства.

Просить Правительство Российской Федерации до рассмотрения данного законопроекта во втором чтении представить в Государственную Думу информацию по прогнозу консолидированных бюджетов регионов на 2005 год в разрезе каждого субъекта Российской Федерации.

9. Сохранить в проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" норматив отчислений от налога на прибыль организаций в региональные бюджеты в размере 19 процентов.

Исходя из вышеизложенною, с учетом возможности дальнейшей доработки законопроекта, Комитет по делам Федерации и региональной политике поддерживает внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Настоящее заключение утверждено на заседании Комитета по делам Федерации и региональной политике 24 июня 2004 года.

Председатель Комитета

В.И. Гришин