Заключение на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).... (не действует)

Заключение Комитета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 июня 2004 г. N 15/11
на законопроект N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменении и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев представленный проект федеральною закона, Комитет по безопасности отмечает, что концепция данной законодательной инициативы Правительства Российской Федерации соответствует проводимой в государстве административной реформы в части, касающейся разграничения правового регулирования и финансового обеспечения полномочий органов власти разных уровней. Это касается 213 законодательных актов, регулирующих сегодня вопросы обороны, безопасности, образования и других сфер, которые должны быть приведены в соответствие с новыми разграничениями полномочий.

Кроме того, основной целью данного законопроекта является ориентация мер социальной поддержки на индивидуальные потребности граждан, усиление адресной помощи инвалидам и ветеранам. Необходимость в замене натуральных льют диктуется реалиями нынешней ситуации в бюджетах всех уровней, которая заметно отличается от того времени, когда эти льготы законодательным порядком вводились для поддержки малоимущих и социально незащищенных граждан. Сегодня появилась реальная возможность обеспечить льготников денежными средствами, с тем, чтобы позволить каждому конкретному человеку получить то, что ему необходимо в полном объеме.

Вместе с тем, Комитет по безопасности обращает внимание депутатов Государственной Думы на степень ответственности принятия будущего законодательного решения, то есть насколько полно могут быть реализованы принципиальные положения законопроекта с учетом финансово-экономических, организационных и иных возможностей государства, а также состояния развития общественных отношений?

Практика приостановления исполнения финансово необеспеченных обязательств государства законом о федеральном бюджете продолжается из года в год. На сегодняшний день обязательства консолидированного бюджета составляют порядка 7 трлн. рублей, в то время как объем возможностей всей бюджетной системы страны оценивается примерно в 5 трлн. рублей. При этом решение о замене льют компенсациями таким категориям как ветераны труда, труженики тыла и пенсионеры, будет приниматься региональными властями. Это означает, что большинство льгот может сохраниться только в наиболее успешных субъектах Российской Федерации.

Социальная острота вопроса усугубляется накалом информационного фона вокруг данного законопроекта. Особенно это касается сомнений в отношении мер Правительства Российской Федерации, направленных на ограничение роста цен и тарифов в связи с заменой натуральных льгот бюджетникам на денежные выплаты. Следует отметить, что предстоящие реформы в социальной сфере (здравоохранение, образование) реформа ЖКХ, создание ОАО "РЖД" создадут дополнительную нагрузку на бюджет, и вопрос о компенсациях в этих областях, сегодня пока не решен.

В связи с этим замечанием Комитет по безопасности считает целесообразным создать "пакет социальных гарантий", в котором необходимо будет зафиксировать состав, основания, размер, и периодичность компенсационных выплат.

Ежегодно, при подготовке проекта федерального бюджета, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации будет обязано рассчитывать данный "пакет социальных гарантий" исходя из соответствующих тарифов на услуги, инфляции и других показателей.

Такая "прозрачная" система способствовала бы недопущению снижения уровня социальной защищенности и снятию, возникшей в связи с отменой льгот напряженности в обществе.

Постепенный рост денежного довольствия (доходов) военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов позволит снижать удельный вес расходов, входящих в "пакет социальных гарантий", в объеме общих расходов указанных лиц, что в определенный период приведет к возможности отмены компенсационных выплат. На данный момент, например оплата проезда в транспорте, для низкооплачиваемой категории военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов составит от 15 до 25 процентов расходов по отношению к их денежному довольствию.

Президент Российской Федерации в своем очередном послании Федеральному Собранию заявил о необходимости внесения существенных корректив в предлагаемую реформу, смягчающих ее социальные последствия. Это, в первую очередь, касается компенсаций, которые должны не только вовремя индексироваться, но и выплачиваться. Этот процесс должен носить характер "постепенной монетизации" социальных льгот, особенно в отношении таких уважаемых категорий российских граждан, как герои России, СССР и Соцтруда, участники и инвалиды войны, ветераны боевых действий, блокадники, труженики тыла, ветераны и инвалиды труда, репрессированные, чернобыльцы, члены погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий.

Комитет по безопасности, рекомендуя указанный законопроект к принятию в первом чтении предлагает депутатскому корпусу, всем субъектам права законодательной инициативы рассматривать его концепцию как возможность повышения благосостояния, а не как вынужденную меру Правительства Российской Федерации по сокращению бюджетных расходов.

При подготовке данного проекта федерального закона ко второму чтению следует учесть следующие замечания по вопросам, отнесенным к ведению Комитета по безопасности, законодательное решение которых поможет существенно повысить эффективность выполнения государством своих социальных обязательств и в то же время освободиться от наиболее обременительных и сомнительных из них.

1. Любое уменьшение объема социальных гарантий военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, не соответствует базовому принципу законодательного регулирования вопросов социальной защиты в Российской Федерации. Данное положение подтверждается Конституционным Судом Российской Федерации, который в своем определении от 4 июля 2002 года N 184-О отмечает, что особый правовой статус военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, специфический характер их деятельности, сопряженной с опасностью для жизни и здоровья, специальные требования и условия прохождения военной и правоохранительной службы предполагают предоставление данной категории лиц (а в определенных случаях - и членам их семей) повышенных социальных гарантий.

Это касается и предлагаемой в законопроекте отмены статусных и социально значимых прав и льгот, предоставляемых государством в настоящее время Героям России, СССР, Героям труда, полным кавалерам орденов Славы и трудовой Славы в знак благодарности "за особые заслуги перед народом и государством". Некорректное введение взамен за эти заслуги обычной денежной выплаты, являющейся по сути своей простой добавкой к пенсии, социально ничего не значащей, разрушает статус Героев в обществе и может привести к самым негативным последствиям.

Кроме того, данный проект федерального закона исключает (заменяет на компенсации):

право бесплатного проезда на всех видах общественного транспорта для военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и наркоконтроля, уголовно-исполнительной системы, а также прокурорских работников и судебных приставов;

право военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и лиц, уволенных с военной (правоохранительной службы) с правом на пенсию, на безвозмездное получение земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов и садово-огородного хозяйства, на освобождение от уплаты земельного налога и налогов на имущество физических лиц, что в настоящее время предусматривается соответствующими законодательными актами;

социальную гарантию военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов, связанную с правом получения по месту жительства в первоочередном порядке мест в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах;

возможность для органов исполнительной власти и органов местного самоуправления устанавливать дополнительные социальные гарантии для военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в форме продажи на льготных условиях жилья в собственность за 50% его стоимости, а также дополнительных выплат за счет средств бюджетов соответствующих уровней;

норму об условиях оплаты стоимости путевок в санаторно-курортные учреждения для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членов их семей;

право членов семей военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов на бесплатную медицинскую помощь в военно-медицинских учреждениях;

норму выплаты на обзаведение имуществом военнослужащим и сотрудникам, поступившим на военную (правоохранительную) службу;

право прокурорских работников на бесплатное форменное обмундирование и др.

В решениях Конституционного Суда Российской Федерации неоднократно указывалось на необходимость соблюдения баланса конституционно защищаемых ценностей, в том числе применительно к вопросам обеспечения деятельности судей, которые не только в силу их высокого статуса, но и для обеспечения гарантий независимости должны за счет государства иметь "надлежащее материальное содержание".

2. Многие положения представленного законопроекта отождествляют понятия "льготы" и "социальные гарантии". Это касается Законов Российской Федерации "О статусе военнослужащего" и "О милиции", Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, "О прокуратуре Российской Федерации" и некоторых других законодательных актов, в которых установлены размеры льгот и компенсаций, выраженные в конкретном процентном отношении к размерам стоимости жилья, налогов, оплаты коммунальных услуг, окладов денежного содержания.

Кроме того, в рассматриваемом проекте федерального закона не определены понятие и состав "социальной гарантии", не установлен минимальный фиксированный ее размер, отсутствует методика расчетов компенсационных выплат. Вместо этого законопроект изобилует типичной формулировкой "в размере и порядке, определяемом Правительством Российской Федерации".

С учетом Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" также представляется необходимым определиться с соотношением понятий "ветеран государственной службы" и "ветеран военной службы". Обращает на себя внимание исключение из Закона статьи 23. Поскольку государственная служба Российской Федерации включает в себя как государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, так и три вида федеральной государственной службы, полагаем, что ветераны федеральной государственной службы нуждаются в мерах социальной поддержки на федеральном уровне. В случае же установления в федеральных законах о различных видах федеральной государственной службы льгот и гарантий для таких пенсионеров, в данный Закон следовало бы включить отсылочную норму.

Конституционный Суд Российской Федерации с своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации.

3. Предложение Правительства Российской Федерации о переводе натуральных льгот в денежную форму путем включения компенсационных выплат военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов в ежемесячную надбавку за сложность, напряженность и специальный режим службы, требует тщательного изучения и осмысления некоторых позиций, а именно:

правомерно ли включение компенсационных выплат в состав денежного довольствия, подлежащего налогообложению;

насколько будут сопоставимы индексация денежного довольствия, включающая в себя компенсационные выплаты с ростом тарифов на транспортные, жилищно-коммунальные и др. услуги;

почему различие в должностных окладах и окладах по воинскому (специальному) званию (в зависимости от служебного положения) должны влиять на размер надбавки, а значит и на компенсационную сумму;

какие критерии будут использоваться командирами и начальниками при установлении размера надбавки, определяемой законопроектом в пределах от 70 до 120%;

чем мотивируется явное ущемление прав пенсионеров военной (правоохранительной) службы, если указанная надбавка не входит в базу для расчета пенсии;

что представляют собой компенсационные выплаты за частичные, временные ограничения прав лиц, допущенных к государственной тайне, предусмотренные статьей 24 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" (такие выплаты не являются ни "льготами" ни "социальными гарантиями", как предлагается законопроектом, поскольку термин "компенсационные выплаты" или "выплаты компенсационного характера" используется в российском законодательстве, и предусмотрены, например, Трудовым кодексом Российской Федерации (статьи 129, 133 144), Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 70), Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (ст. 64), Федеральным законом "Об использовании атомной энергии" (статья 9) и другими законами)?

4. Предлагаемые законопроектом изменения в пунктах 3 и 4 статьи 4 Закона РФ "О государственной тайне" приведут к тому, что Правительство Российской Федерации не будет определять размеры надбавок к должностному окладу, выплачиваемых лицам, допущенным к государственной тайне. Эта функция передается органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

До сих пор Правительство Российской Федерации своим постановлением от 14 октября 1994 года N 1161 "О порядке и условиях выплаты процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне") определяло размеры и порядок выплат процентных надбавок к должностному окладу лицам допущенным к государственной тайне. Данные выплаты в настоящее время осуществляются из соответствующих бюджетов, при том устанавливаемые Правительством Российской Федерации процентные надбавки зависят от степени секретности, которая, в свою очередь, определяется ценностью защищаемой информации для интересов обороны и безопасности государства.

Законопроект, разрушая единую систему защиты государственной тайны, делегирует право определения размеров указанных выплат органам государственной власти, субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, которые будут самостоятельно определять уровень процентных надбавок. Таким образом одни и те же сведения, составляющие государственную тайну, то есть находящиеся в распоряжении государства, имеющие для государства одинаковую ценность, будут защищаться по разному на различных объектах и территориях.

Такое положение недопустимо, оно противоречит содержанию государственной тайны как защищаемых государством сведений в области его военной, внешнеполитической, экономический, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации (пункт "м" статьи 71) вопросы обороны и безопасности находятся в ведении Российской Федерации, из чего следует, что организация защиты государственной тайны относится исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти, а субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления не могут обладать правоустанавливающими функциями в этой сфере.

В этой связи видится целесообразным исключить из статьи 36 законопроекта пункт второй.

5. Уделяя особое внимание вопросам правового регулирования деятельности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения социальных гарантий сотрудникам, военнослужащим и работникам, проходящим и проходившим службу в войсках гражданской обороны, государственной противопожарной службе, аварийно-спасательных службах и формированиях, Комитет по безопасности имеет следующие замечания и предложения:

В первую очередь это касается введения дополнительных норм, связанных с совершенствованием системы управления деятельностью федеральной противопожарной службы, осуществления государственного пожарного надзора, профилактикой и тушением пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, а также на особо важных объектах и в режимных организациях.

Предлагаемый проект необоснованно исключает такую важную, на наш взгляд, правовую норму как установление минимальной численности Государственной противопожарной службы. Существующую в части 5 статьи 10 федерального закона "О пожарной безопасности" норму, устанавливающую численность подразделений противопожарных служб, видится целесообразным сохранить, так как ее выполнение позволит содержать такое количество пожарных подразделений, которое обеспечит время прибытия их к месту пожара в городах в течение 7-15 минут, а в сельской местности 15-25 минут, что соответствует общепринятым мировым стандартам.

Также необходимо сохранить действующую норму о том, что "Сотрудники Государственной противопожарной службы подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации" в связи с необходимостью идентификации личного состава государственной противопожарной службы в случае гибели (данная норма введена в статью 7 Федерального закона "О пожарной безопасности" 7 ноября 2000 года Федеральным законом N 135-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации").

В законопроекте предлагается признать утратившей силу часть восьмую статьи 7 Федерального закона "О пожарной безопасности", которая предусматривает положение о том, что "граждане, проходящие службу в Государственной противопожарной службе МЧС России, не подлежат призыву на военную службу, снимаются с воинского учета и состоят на учете Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Лица призывного возраста, уволенные из Государственной противопожарной службы, подлежат призыву на военную службу в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Исключение указанной правовой нормы создаст определенные трудности при комплектовании боевых частей Государственной противопожарной службы.

В статье 101 законопроекта, касающейся изменений в Федеральном законе от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне", исключающих положения, содержащих избыточную детализацию полномочий органов, осуществляющих управление гражданской обороной, в том числе и федерального органа, уполномоченною на решение задач в области гражданской обороны, предлагаются поправки, которые на наш взгляд, отрицательно повлияют на осуществление мероприятий в области гражданской обороны.

Так, в пункте 1 статьи 101 предложена новая редакция преамбулы закона, в которой исключены нормы, распространяющие действие Федерального закона "О гражданской обороне" на организации независимо от их организационно-правовых норм и форм собственности. Данное положение противоречит статье 9 указанного федерального закона, кроме того, в Федеральном законе от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" и ряде других федеральных законах определены полномочия в различных сферах деятельности всех уровней управления, в том числе и организаций. Сохранение в преамбуле полномочий организаций позволит сохранить нормативное правовое регулирование в области гражданской обороны в значительном и все возрастающем секторе экономики, в котором задействована большая часть населения страны и ее производственного потенциала.

Кроме того, пункт 13 статьи 101 представленного законопроекта предлагает исключить из Федерального закона "О гражданской обороне" статьи 12, 13 и 14. Исключение указанных статей представляется нецелесообразным так, как они составляют основу одного из ключевых разделов федерального закона, определяющего систему органов управления в области гражданской обороны, порядок их создания и комплектования. Исключение статей 12, 13 и 14 может привести к дезорганизации выстроенной и оправдавшей себя вертикали системы управления в области гражданской обороны, системы взаимодействия с органами государственного и военного управления и оперативного реагирования по согласованным планам, исключению механизма решения задач в области гражданской обороны на территориальном, местном и объектовом уровнях, а также нарушить целостность закона.

* * *

В связи с вышеизложенным, Комитет Государственной Думы по безопасности предлагает ответственному комитету при подготовке заключения по данному законопроекту рекомендовать его Государственной Думе принять в первом чтении и учесть представленные к нему замечания при подготовке ко второму чтению.

Председатель комитета

В.А. Васильев