Заключение на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока по
проекту федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесен Правительством Российской Федерации. Законопроект предусматривает внесение изменений в ст.ст. 1-5, 10, 11, 33-36 и признание утратившими силу ст.ст. 6-9, 12-32 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон от 19.02.1993 г.), внесение изменений в ст.ст. 313, 316-317, 323, 325-326 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), регламентирующие труд лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также признание утратившим силу Федеральною закона от 19 июня 1996 года N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации".

Исходя из названия законопроекта, его целью является приведение законодательных актов в соответствие с принятыми федеральными законами: от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которые определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения. В то же время вносимые в Закон от 19.02.1993 г. и ТК РФ изменения вместо разграничения полномочий, расходных обязательств и доходных источников между уровнями органов государственной власти, органов местного самоуправления и работодателями направлены на прямое исключение социальных обязательств государства перед гражданами, проживающими в экстремальных природно-климатических условиях Севера страны.

В этой части концепция внесенного законопроекта не соответствует позиции президиума Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 28 апреля 2004 года в г. Салехарде, на заседании которого было заявлено о необходимости сохранения действующих социальных гарантий и компенсаций для северян. Кроме того, 27 апреля 2004 года состоялось заседание Генерального совета Всероссийской политической партии "Единая Россия", на котором было принято решение о приоритетном направлении работы партии в социально-экономическом возрождении районов Севера и Дальнего Востока.

Предлагаемые Правительством Российской Федерации изменения приведут к ухудшению социального положения и ущемлению прав граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, они прогиворечат ст.ст. 2, 7, 19, 38, 43, 55 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 2, 3, 6 ТК РФ, Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 года N 198. Правовое регулирование предоставляемых гарантий и компенсаций будет осуществляться в зависимости от уровня их финансирования: федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, локальными актами работодателей. Государством гарантируется предоставление гарантий и компенсаций только для работников организаций, учащихся учебных заведений, финансируемых из средств федерального бюджета, граждан, относящихся к малочисленным народам Севера, неработающих пенсионеров, что ставит в фактическое неравенство граждан, проживающих в одинаковых экстремальных природно-климатических условиях Севера (ст.ст. 3, 4, 34, 35 Закона от 19.02.1993 г.; ст.ст. 323, 325,326 ТК РФ).

Комитет просит учесть следующие замечания конкретно по изменениям, вносимым по отдельным статьям Закона от 19.02.1993 г. и ТК РФ:

1. Предлагаемые редакции ст.ст. 2, 3 Закона от 19.02.1993 г., ст. 313 ТК РФ, предусматривающие правовое регулирование гарантий и компенсаций законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, работодателем, а также установление перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей Правительством Российской Федерации, не соответствуют подп."б", "ж", "к", "м" пункта 1 ст. 72, п.2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, т.к. вопросы социальной защиты относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предмету которого издаются федеральные законы.

2. Ст.ст. 10, 11 Закона от 19.02.1993 г.; ст.ст. 316, 317 ТК РФ - установление размера и порядка выплаты районного коэффициента и процентной надбавки к заработной плате поставлено в зависимость от уровня финансирования его выплаты, что лишает его статуса государственной гарантии и приведет к действию на одной территории разных размеров районного коэффициента для граждан, работающих и проживающих на одной территории в одинаковых природно-климатических условиях Севера, что противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав граждан, ст.ст. 2, 3 ТК РФ, запрещающим дискриминацию в сфере труда.

3. Исключение ст.ст. 6, 7, 13-15, 21, 22, 32 из Закона от 19.02.1993 г. лишает лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях по договорам гражданско-правового характера и др. договорам, малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными промыслами, установленных социальных гарантий и компенсаций, т.к. трудовое законодательство на них не распространяется, а иного правового регулирования порядка и условий их предоставления не имеется.

4. Исключение ст.ст. 16, 24 из Закона от 19.02.1993 г. ущемляет права лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и имеющих право на получение установленных размеров пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам в размере полного заработка в условиях отсутствия федерального закона об обязательном социальном страховании в указанных случаях.

5. Исключение раздела "Регулирование жилищных условий" из текста Закона от 19.02.1993 г. противоречит ст.ст. 2, 7, 40, 55 Конституции Российской Федерации, Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, предусматривающей государственную поддержку миграции из районов Севера в благоприятные для проживания регионы страны, а значит, и соответствующее правовое регулирование этого процесса на федеральном уровне.

6. Исключение ст. 20 из текста Закона от 19.02.1993 г. противоречит ст.ст. 43, 55 Конституции Российской Федерации, Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", т.к. лица, обучающиеся в учебных заведениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, лишаются установленных компенсаций.

7. Исключение ст. 23 из текста Закона от 19.02.1993 г., устанавливающей применение районного коэффициента к размерам компенсаций, установленных для семей, имеющих детей и проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, не соответствует ст.ст. 38, 55 Конституции Российской Федерации, гарантирующих защиту государством семьи.

8. Исключение ст.ст. 28-31 из текста Закона от 19.02.1993 г. приведет к ухудшению пенсионного обеспечения северян, т.к. ряд норм отсутствует в действующем пенсионном законодательстве и не имеет иного правового регулирования. Так, в Федеральном законе от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отсутствует предусмотренная ст. 29 Закона от 19.02.1993 г. и действующая норма, предусматривающая уменьшение возраста на 5 лет для лиц, проработавших в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях соответственно 15 и 20 календарных лет и имеющих право на пенсию в связи с особыми условиями труда.

9. Предлагаемая редакция ст. 34 Закона от 19.02.1993 г., регулирующая условия и порядок предоставления компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионеров к месту отдыха и обратно, увеличивает период ее предоставления (с 2-х до 3-х лет) и относит установление порядка ее предоставления к полномочиям Правительства Российской Федерации.

Комитет считает, что условия и порядок предоставления северянам социальных гарантий и компенсаций требуют корректировки с учетом изменившихся условий хозяйствования, но с уточнением источников финансирования и участия бюджетов всех уровней, внебюджетных фондов и работодателей при выделении ассигновании по их реализации, что сделает Закон от 19.02.1993 г. действительно работающим без ущемления прав северян. Реформирование системы социальных гарантий не может быть полноценно осуществлено без определения общей концепции развития Севера России с утверждением перечня районов, отнесенных к зонам различной степени дискомфортности, в соответствии с которым и будут определяться региональные коэффициенты дискомфортности, круг социальных гарантий и размеры компенсаций, что позволит определить сумму средств, направляемых на реальное финансовое обеспечение гарантий и компенсаций, предоставляемых в зависимости от степени дискомфортности, а также без реализации административной реформы, устанавливающей новый механизм межбюджетных отношений, который предусмотрит распределение социальных обязательств между уровнями государственной власти с одновременным финансовым обеспечением, необходимым для их выполнения. Для разработки критериев и методических подходов по районированию территории Российской Федерации приказом Минэкономразвития России от 8 сентября 2003 года N 286 была создана межведомственная рабочая группа. Параллельно в Государственной Думе создана рабочая группа из депутатов Государственной Думы и представителей научных учреждений по обоснованию районирования Севера по совокупности природно-климатических, географических, социально-экономических и медико-биологических факторов, оказывающих неблагоприятное воздействие на здоровье и жизнь человека, а также подготовке проектов федеральных законов о социально-экономическом развитии Севера России.

Принимая во внимание изложенное, а также подготовку пакета законопроектов по социально-экономическому развитию Севера рабочей группой Комитета, образованной в рамках Комиссии Генерального совета Всероссийской политической партией "Единая Россия", с учетом поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного Совета, состоявшегося 28 апреля 2004 года в г. Салехарде, Комитет рекомендует Государственной Думе принять законопроект в первом чтении при условии исключения из его текста вышеуказанных изменений в законодательные акты, регулирующие предоставление государственных гарантий и компенсаций для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Председатель Комитета

В.Н. Пивненко