Заключение на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму от 28 июня 2004 г. N вн3.8-16/802
на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменении в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) (внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму рассмотрел проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений и Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отмечает следующее.

Законопроектом предполагается решение следующих задач:

- приведение федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие с федеральными законами от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- приведение положений федерального законодательства в части, устанавливающей расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствие с требованиями федеральных законов от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, а также проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений";

- обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации путем отмены (реструктуризации) расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования;

- преобразование ряда натуральных социальных льгот в денежную форму;

- признание норм, ежегодно приостанавливаемых приложениями к закону о федеральном бюджете (т.е. фактически непредоставляемых льгот), утратившими силу;

- прочие изменения, направленные на приведение в соответствие терминологии законодательства, устанавливающего расходные обязательства, с требованиями нового законодательства в области разграничения полномочий между органами государственной власти.

Рассматривая данный законопроект, Комитет считает необходимым отметить, что основной целью предлагаемой реформы является четкое разграничение полномочий по предоставлению различных общественных благ между федеральным, региональным и местным уровнем государственной власти (включая полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансированию и администрированию предоставления государственных услуг).

Данный подход представляется оправданным, так как в результате вступления закона в силу произойдет отказ от так называемых нефинансируемых расходных мандатов, т.е. обязательств региональных и местных властей, установленных федеральным законодательством и не обеспеченных соответствующим бюджетным финансированием. Предлагаемая реформа приводит к повышению эффективности системы бюджетного федерализма в России в виду того, что существование большого количества нефинансируемых мандатов влечет резкое снижение степени бюджетной автономии региональных и местных властей.

В условиях, когда основная часть бюджетных расходов региональных и местных бюджетов прямо или косвенно устанавливается решениями федеральных властей (прежде всего, это касается финансирования заработной платы работников бюджетной сферы, льгот по оплате транспортных, жилищно-коммунальных услуг различным категориям граждан, иных социальных льгот) без выделения из федерального бюджета целевого финансирования в объеме установленных обязательств, региональные и местные власти ограничены в возможности принятия ответственных решений в области социальной защиты населения, результатом чего стала резкая дифференциация объема и качества предоставляемых государством социальных услуг в различных субъектах Российской Федерации. Само существование нефинансируемых мандатов приводит к общему снижению ответственности региональных и местных властей, так как де-факто ответственность за невыполнение возложенных на региональные и муниципальные власти обязательств лежит на федеральных властях, не обеспечивших финансирование в полном объеме.

В настоящее время расходные обязательства консолидированного бюджета оцениваются в 6,5 - 7 трлн. рублей, тогда как объем возможностей всей бюджетной системы страны составляет 4,5 трлн. рублей. Разница между этими показателями - финансово необеспеченные обязательства государства, исполнение которых ежегодно приостанавливалось законом о федеральном бюджете.

Подобная практика должна быть прекращена и по Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 9-П, согласно которому закон о федеральном бюджете не может отменять каких-либо финансовых обязательств, установленных другими федеральными законами.

В силу того, что общий объем установленных федеральным законодательством расходных обязательств региональных и местных бюджетов намного превышает возможности бюджетной системы, избирательный подход к выделению федеральных финансовых ресурсов регионам на финансирование отдельных обязательств приводит к искажению стимулов для региональных и местных властей по реструктуризации и повышению эффективности бюджетного сектора и, тем самым способствует сохранению неэффективной сети бюджетных учреждений и их штатов, что является основанием для требования дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета.

Предлагаемый порядок, вместе с принятыми в 2003 году законами N 95-ФЗ и 131-ФЗ, а также рассматривающимися в настоящее время проектами федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы, предполагает установление сфер ответственности каждого уровня государственной власти и местного самоуправления с четкой регламентацией доходных источников бюджета каждого уровня, а также правил распределения межбюджетных трансфертов, включая требования об обязательном финансировании обязательств, возлагаемых на нижестоящие уровни бюджетов, как необходимом условии их исполнения.

В этих целях наряду с отменой ряда расходных обязательств федерального, региональных и местных бюджетов оставшиеся бюджетные обязательства региональных и местных властей, ответственность за финансирование которых в настоящее время не определена либо определена нечетко, предлагается разделить на две категории:

1) обязательства региональных и местных бюджетов, полномочия по нормативно-правовому регулированию и финансированию которых будут принадлежать федеральным властям. Финансирование таких обязательств предполагается осуществлять за счет субвенций из федерального бюджета, а исполнение этих обязательств после проведения реформы планируется сделать обязательным только в рамках получаемого финансирования. Для этих целей предлагается использовать механизм, аналогичный применяемому в настоящее время механизму финансирования государственных пособий гражданам, имеющим детей (через субвенции федерального фонда компенсаций и создаваемых региональных фондов компенсаций);

2) обязательства в различных областях, полномочия по установлению или отмене которых будут переданы на уровень субъектов Федерации. Предполагается, что решения о принятии на себя обязательств, которые в настоящее время установлены федеральным законодательствам, будут приниматься органами власти субъектов Российской Федерации.

При условии соответствующего распределения доходов по уровням бюджетной системы данные нововведения приведут к большей эффективности межбюджетных отношений, повышению бюджетной автономии и повышению ответственности региональных и местных властей, созданию стимулов для реструктуризации общественного сектора и росту результативности предоставления государственных услуг. При этом в рамках изменения бюджетного законодательства Правительство Российской Федерации предлагает ввести в действие резервный механизм обеспечения выполнения региональными и местными властями своих бюджетных обязательств - институт временной финансовой администрации для субъектов федерации и муниципальных образований.

Отдельно следует рассмотреть особый аспект законопроекта, который заключается в намерении компенсировать отмену предоставляемых в настоящее время льгот денежными выплатами некоторым категориям граждан (тем, которые подпадают под действие федеральных законов "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы", закона Российской Федерации "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы"). Предлагаемая система имеет существенные преимущества перед существующей системой социальной поддержки в форме натуральных льгот, предоставление которых, во-первых, производится лишь гражданам, фактически потребляющим тот или иной вид льготируемых товаров или услуг, и, во-вторых, в большинстве случаев не финансируется в полном объеме, что приводит к снижению качества товаров и услуг не только для льготируемых категорий населения, но и для всех их потребителей.

По мнению Комитета, такой подход в целом оправдан, но имеет существенные недостатки. Проблема заключается в том, что эффективность социальной поддержки, осуществляемой по категориальному принципу, заведомо ниже эффективности применения адресного принципа социальной поддержки, предоставляемой в зависимости от фактических потребностей конкретного лица льготной категории.

Обращает на себя внимание тот факт, что предложенный законопроектом размер денежных выплат, заменяющих натуральные льготы, не снабжен наглядными расчетами, что порождает сомнения в адекватности их размера по отношению к льготам, которые они компенсируют.

Комитет поддерживает мнение Счетной палаты Российской Федерации (заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона N 58338-4 рассмотрено на заседании Коллегии Счетной палаты РФ 21 июня 2004 года (протокол N 22 (392) о необходимости более обоснованного финансово-экономического обоснования законопроекта и подробного анализа затрат средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на обеспечение законодательно установленных льгот, гарантий и компенсаций для отдельных категорий граждан в настоящее время и в случае предлагаемого изменения законодательства (по категориям граждан, видам льгот, гарантий и компенсаций, уровням бюджетной системы Российской Федерации).

Требуют тщательного анализа возможные макроэкономические последствия введения денежных компенсаций взамен предоставления натуральных льгот. Можно предположить, что часть средств, направляемых на выплаты компенсаций будет израсходована получателями на цели, отличные от оплаты товаров и услуг, отказ от льготного предоставления которых предполагается компенсировать указанными выплатами (например, лица, получающие компенсации, будут осуществлять более значительные расходы на потребление продуктов питания вместо приобретения лекарственных средств, оплату услуг общественного транспорта и т.п.), что может привести к росту цен на отдельные товары (этот эффект наиболее вероятен в отдаленных от крупных городов населенных пунктах).

Комитет отмечает, что предлагаемый законопроект содержит положения, изменяющие существующую систему регулирования производства и обращения определенных видов продукции (например, лекарственных средств). В частности, законопроект вводит перераспределение функций между федеральными органами исполнительной власти. Ряд этих изменений может привести к созданию дополнительных административных барьеров, что противоречит целям дебюрократизации экономики.

При определении полномочий федеральных органов исполнительной власти законопроект вступает в противоречие с Федеральным законом N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Учитывая требования Федерального закона "О техническом регулировании", согласно которому обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) должны быть установлены техническим регламентом, представляется неправомерным закрепление за федеральным органом исполнительной власти полномочий по утверждению правил организации производства и контроля качества, правил государственной регистрации определенных видов продукции, требований к маркировке и оформлению продукции.

Кроме того, необходимо отметить, что в связи с отменой закона Российской Федерации "О стандартизации" и принятием Федерального закона "О техническом регулировании" в российском законодательстве отсутствует понятие "государственный стандарт". Таким образом, не имеют смысла понятия "государственный стандарт качества" и "государственный информационный стандарт". Понятие "аккредитация", содержащееся в законопроекте, противоречит определению, данному в Федеральном законе "О техническом регулировании"; понятия "сертификация", "лицензирование", "технический регламент", "стандарт" полностью повторяют соответствующие понятия законов "О техническом регулировании" и "О лицензировании отдельных видов деятельности" и не требуют отражения в законопроекте.

Рассматриваемый проект федерального закона предусматривает внесение изменений в 155 законодательных актов Российской Федерации и признание утратившими силу 41 законодательного акта Российской Федерации. Вместе с тем, вызывает сомнение целесообразность урегулирования в рассматриваемом законопроекте ряда специальных вопросов, требующих отдельного рассмотрения.

1. Статьей 77 законопроекта вносятся изменения в статью 7 Федерального закона от 22 января 1996 года N 13-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области". Действие подпунктов 2 и 5 части первой статьи 7 "Таможенный режим Особой экономической зоны" Федерального закона N 13-ФЗ в части льгот по уплате акцизов и налога на добавленную стоимость на подакцизные товары, ввозимые из других стран на территорию Особой экономической зоны, с 2000 года ежегодно приостанавливается законом о федеральном бюджете. Очевидно, что действующий правовой режим Особой экономической зоны требует существенного концептуального пересмотра, однако, вопросы его функционирования должны решаться в рамках самостоятельного законопроекта.

2. Ко второму чтению законопроекта следует более детально рассмотреть целесообразность предполагаемой статьей 57 отмены льгот по уплате акцизов и налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию и вывозимые с территории Особой экономической зоны Магаданской области (Федеральный закон от 31 мая 1999 года N 176-ФЗ "Об особой экономической зоне в Магаданской области").

3. Подпунктом 14 статьи 158 законопроекта предусматривается признание утратившим силу Федеральный закон от 14 июля 1995 года N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации". При этом в пояснительной записке к законопроекту отсутствуют обоснования необходимости его отмены.

Следует признать, что Федеральный закон N 88-ФЗ требует определенной корректировки в связи с происшедшими за последнее время изменениями в законодательстве. Тем не менее, данный закон является базовым нормативным правовым актом развития в Российской Федерации малого предпринимательства, в первую очередь, в регионах страны.

Поэтому вопрос об отмене данного закона необходимо рассматривать только при одновременном принятии иного федерального закона по вопросам развития малого предпринимательства в Российской Федерации.

4. Пунктом 27 статьи 158 законопроекта предлагается признать утратившими силу абзацы седьмой и десятый части третьей статьи 4 и статьи 8 Федерального закона от 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Данные изменения предполагают исключение из законопроекта положений о возможности прямых бюджетных ассигнований на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма, а также о государственной поддержке предпринимателей, занимающихся развитием внутреннего и въездного туризма. Кроме того, законопроектом отменяется норма о возможности предоставления льгот социального характера отдельным категориям российских туристов (дети, молодежь, и др.) в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Действительно, формулировки некоторых статей Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" требуют уточнения в соответствии с последними изменениями в законодательстве. Вместе с тем, отмена данных норм без разработки адекватных механизмов их замещающих может привести к подрыву всей системы внутреннего и социального туризма, прежде всего - в регионах.

5. Статьей 58 законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 18 июля 1995 года N 108-ФЗ "О рекламе". Комитет считает, что в абзаце 5 статьи 58 законопроекта слова "на основании заявления распространителя рекламы" следует исключить, поскольку предлагаемая редакция предусматривает согласование заявления рекламораспространителя на установку конструкции наружной рекламы с государственными органами (органом управления автомобильных или железных дорог, органом безопасности дорожного движения), а не согласование с указанными государственными органами разрешения органа местного самоуправления, как это предусмотрено в действующей редакции закона. Заявление не является правоустанавливающим административным актом и необходимость его согласования с государственными органами сомнительна.

Относительно внесения рассматриваемым законопроектом изменений и дополнений в Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 сентября 1992 года N 3521-1 "О введении в действие Закона Российской Федерации "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров", Федеральный закон от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", Федеральный закон от 8 декабря 2003 года N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", Федеральный закон от 29 октября 1998 года N 164-ФЗ "О финансовой аренде (лизинге)", Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и ряд других законов Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму существенных замечаний не имеет.

В целом Комитет особо отмечает низкий уровень информированности общественности о проводимой реформе, которая в ближайшем будущем непосредственно затронет интересы десятков миллионов россиян. Считаем необходимым предусмотреть комплекс мер по информированию населения о принимаемых властями решениях, о действиях по их практической реализации и разъяснению последствий для граждан, обеспечив необходимое финансирование за счет средств федерального бюджета.

С учетом вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и учесть замечания и предложения Комитета при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Председатель Комитета

В.Г. Драганов