Заключение на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ)... (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по делам ветеранов от 24 июня 2004 г. N пр10/п.1
по проекту федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет рассмотрел проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части внесения изменений в федеральные законы, относящиеся к компетенции Комитета.

Оценивая законопроект с позиций соблюдения Конституции Российской Федерации, Комитет отмечает следующее.

Проблема реформирования существующей системы льгот, гарантий и компенсаций действительно актуальна и ее необходимо решить посредством перевода части натуральных льгот в денежную форму.

Исходя из наименования законопроекта, предметом его правового регулирования должно являться приведение законодательных актов Российской Федерации в соответствие с федеральными законами "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вместе с тем законопроектом вносятся нормы, понижающие уровень правового регулирования вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом "ж" (координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение) части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации (с уровня федерального закона до уровня акта Правительства Российской Федерации), в то время как конституционный механизм реализации предметов совместного ведения предполагает издание по предметам совместного ведения федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В законопроекте имеются определенные противоречия со статьей 7 Конституции Российской Федерации в части замены терминологии понятия "Меры социальной защиты" на понятие "Меры социальной поддержки". По мнению Комитета, понятие "Меры социальной защиты" шире, определеннее и они закреплены в тексте Конституции РФ.

Наличие в указанном законопроекте множества отсылочных норм к полномочиям Правительства Российской Федерации может привести к тому, что при реализации ветеранами прав на денежные компенсации от них потребуют большое количество различных справок (справка о доходах, о составе семьи, с места жительства и т.д.).

Представленное финансово-экономическое обоснование и Приложение 1 к законопроекту содержит ряд принципиальных недостатков и неточностей.

В указанных материалах отсутствует:

а) обоснование самого принципа разделения льгот на те, что планируется заменить денежной компенсацией (ежемесячной денежной выплатой), и те, что по-прежнему будут предоставляться в натуральной форме;

б) методика расчета суммы ежемесячной денежной выплаты, призванной компенсировать определенный набор льгот, варьирующийся для каждой категории льготников;

в) методика расчета каждой из составляющих этой суммы, соответствующих каждой из льгот, которые планируется этой суммой компенсировать.

Некорректно приведены данные по численности ветеранов Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий. Так, например, количество ветеранов боевых действий определено 147.289 человек, в то время как по данным Министерства обороны РФ и других силовых ведомств только на 1 января 2002 года количество ветеранов, принимавших участие в боевых действиях в Чеченской Республике составляло 397 тыс. человек, и инвалидов боевых действий - 60 тыс. человек.

Необходимо отметить, что предлагаемый в законопроекте размер денежной компенсации не обеспечивает равноценной замены отменяемых прав и льгот. К примеру, в настоящее время Герои Советского Союза, Герои России пользуются льготами, стоимость которых составляет 189 тыс. рублей в год. Тогда как размер денежной компенсации в законопроекте определен 42 тыс. рублей в год, что составляет 22% от ныне предоставленных льгот. Такое же соотношение между стоимостью действующих льгот и предлагаемым размером денежной компенсации существует и по другим категориям граждан.

Положение законопроекта в части выплаты денежной компенсации гражданам понижает уровень правового регулирования с федерального закона до нормативно-правового акта Правительства Российской Федерации, что, по нашему мнению, не соответствует части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Постатейные замечания

Статья 9. Внести в Постановление Верховного Совета Российской от 27 декабря 1991 года N 2123-1 "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска".

Законопроектом для ветеранов из подразделений особого риска не гарантирована ежемесячная денежная компенсация за причиненный вред здоровью гражданам из подразделений особого риска, которая предусмотрена пунктом 15 новой статьи 14 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

Вносимые изменения в статью 24 указанного Закона понижают уровень медицинского обслуживания граждан из подразделений особого риска. В настоящее время они подлежат бесплатному обязательному страхованию со специальной программой. Законопроектом не предусматривается бесплатное обязательное страхование, одновременно предлагается обязательное медицинское страхование в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. То есть лица, будут получать медицинскую помощь на общих основаниях.

Следовательно, законопроектом уменьшается признанный государством объем прав и льгот этим гражданам, что противоречит статьям 42 и 55 Конституции Российской Федерации.

Кроме этого, лицам, которым группа инвалидности была установлена бессрочно, не будет, согласно положениям Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", устанавливаться степень ограничения к трудовой деятельности. В результате эти лица не приобретут право на ежемесячную выплату.

Учитывая специфику деятельности и действий граждан из подразделений собого риска, целесообразно положения законопроекта в части статьи 24 Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" исключить.

В связи с этим потребуются соответствующие поправки ко второму чтению.

Статья 22. Внести в Закон Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества".

Концепция вносимых изменений в целом поддерживается. В законопроект необходимо внести поправки технического характера.

Статья 23. Внести в Закон Российской Федерации от 15 января 1993 года N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы".

Учитывая особые заслуги Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы перед народом и государством и признавая их особый статус в обществе, Комитет считает, что ряд изменений, вносимых в данный законопроект, не обусловлены необходимостью приведения положений этого Закона в соответствии с вышеназванным законопроектом.

В связи с изложенным, предлагается статью 23 из законопроекта исключить.

Статья 46. Внести в Федеральный закон от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах".

Отмечается, что проектом закона существенно ущемлены права участников войны, имеющих группу инвалидности. Пунктом 2 статьи 15 ФЗ "О ветеранах" им предоставлены льготы инвалидов войны соответствующей группы без дополнительного медицинского освидетельствования. Проект составлен без учета этой нормы. Таким образом, указанная категория граждан лишается прав и льгот, установленных для инвалидов войны.

Также в законопроекте отсутствует норма о предоставлении льгот инвалидов войны военнослужащим и лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 2 ФЗ "О ветеранах" военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащих, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период, имеют статус участника Великой Отечественной войны; при наличии инвалидности по общему заболеванию - статуса инвалида войны. В законопроекте размер денежных выплат указанным лицам (600 рублей) необоснованно и значительно занижен.

Нормы Федерального закона "О ветеранах" являются нормами прямого действия, в том числе и пункт 3 статьи 11, который прямо указывает:

"Права и льготы, а также меры социальной защиты ветеранов и членов их семей, ранее установленные законодательством СССР и законодательством Российской Федерации не могут быть отменены без равноценной замены.

Предлагаем такие положения из статьи 46 законопроекта исключить. В законопроекте отсутствует значительный объем льгот, установленный для ветеранов и членов их семей (статьи 14-19, 21 ФЗ "О ветеранах").

Из текста вышеназванных статей ФЗ "О ветеранах" изъято право:

1) на льготное налогообложение;

2) на обеспечение транспортными средствами и их обслуживание для инвалидов войны;

3) на установку телефона;

4) на изготовление и ремонт зубных протезов.

Тем самым это снизит уровень социальной защиты и ухудшит материальное положение ветеранов и членов их семей.

Из текста статей 14, 15, 18, пункта 2 статьи 21 изъято право ветеранов и членов их семей на льготы по услугам связи: абонентная плата за телефон, услуги за радио и пользование коллективной антенной. В связи с тем, что Правительство Российской Федерации не утвердило нормативного правового акта (Федеральный закон "О связи"), Комитетом предлагается данную норму оставить в прежней редакции.

Изъято право ветеранов и членов их семей на бесплатное пользование при выходе на пенсию поликлиниками и бесплатное оказание медицинской помощи. Лишение этого права вызывает серьезную озабоченность в связи с недофинансированием учреждений здравоохранения на федеральном и региональном уровнях в рамках программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Из текста законопроекта не ясно, включено ли обеспечение лекарствами в эти программы.

Законопроектом предлагается в размер ежемесячной денежной выплаты включить стоимость билета на проезд и транспорте только пригородного сообщения, исключая проезд на городском и всех видах междугороднего транспорта. Кроме того, из законопроекта изъято право на бесплатный проезд лица, сопровождающего инвалида войны 1 группы на всех видах транспорта.

По мнению Комитета, нужен индивидуальный подход к каждой категории инвалидов войны и других категорий ветеранов в определении размера компенсации по стоимости проезда.

В отношении членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий размер денежной компенсации не пропорционален объему возмещения указанным лицам материального ущерба, возникшего в результате смерти (гибели) кормильца, и морального вреда вследствие утраты близкого человека.

Таким образом, проект не обеспечивает равноценной замены отменяемых льгот, что противоречит Конституции Российской Федерации и действующему Федеральному закону "О ветеранах".

Нельзя согласиться с предлагаемой в проекте закона индексацией денежной выплаты к пенсии в порядке, установленном для базовой части трудовой пенсии, так как реальный рост цен на тарифы и услуги транспорта, связи, на лекарства и санаторно-курортное лечение значительно опережает темпы индексации пенсий.

Необходимо отметить, что законопроектом меры социальной поддержки и их финансирование значительной категории ветеранов таких как труженики тыла и ветераны труда отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации, экономическое положение которых в большинстве случаев носит дотационный характер и зависит от наполняемости федерального бюджета. В связи с этим может быть нарушен принцип равенства граждан как единого правового пространства, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации.

В законопроекте сохранено определение таких категорий, как ветераны военной службы, государственной службы (статьи 5 и 6 Федерального закона "О ветеранах"). При этом в законопроекте изъята статья 23 ФЗ "О ветеранах", раскрывающая содержание мер социальной защиты этих категорий. Отсутствие такой нормы в законопроекте будет означать умаление прав указанных граждан на социальное обеспечение, что недопустимо, исходя из части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Выплата компенсации в уравненном заниженном размере, как это предлагается сделать, действительно несколько улучшит материальное положение ветеранов, проживающих в сельской местности, и как правило, не пользующихся многими видами услуг. В то же время существенно снизит уровень жизни ветеранов - жителей городов, где льготные услуги действительно востребованы и в них есть необходимость.

Предложенный уравнительный принцип противоречит адресному подходу к решению социальных проблем и Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утвержденную Правительством Российской Федерации (от 10 июня 2001 г. N 210-р).

В этой связи было бы целесообразным установить дифференцированный подход для решения этой проблемы. Комитет предлагает в статье 156 законопроекта отобразить право выбора граждан денежной компенсации или натуральных льгот, что соответствовало бы Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П о предоставлении гражданам в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям.

В законопроекте не определен четкий механизм реализации мер социальной поддержки на местах, что может негативно отразиться на уровне жизни ветеранов. Как показывает практика, после принятия федеральных законов Правительство Российской Федерации с большим опозданием принимает нормативно-правовые акты по их реализации. Такое положение может создаться в субъектах Российской Федерации и в органах местного самоуправления.

Переложение на субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления значительного объема социальных проблем (только количество ветеранов труда и тружеников тыла около 20 млн. человек) надолго парализует социальное обеспечение граждан. Отсутствие централизованной базы данных по государственной поддержке нуждающихся граждан на федеральном, региональном и местном уровнях создаст серьезные трудности в реализации закона с 1 января 2005 года.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным в преддверии 60-летия Победы в Великой Отечественной войне перенести срок вступления в силу статьи 46 данного законопроекта на год, а именно с 1 января 2006 года.

Статья 76. Внести в Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле"

Комитетом в целом поддерживается концепция вносимых изменений. Однако отмечает, что законопроект ущемляет права субъектов Российской Федерации и практически передает все вопросы в сфере похоронного дела органам местного самоуправления, что противоречит пункту 1 статьи 2 Федерального закона "О погребении и похоронном деле". Не имея необходимых материальных, финансовых и организационных ресурсов, это может вызвать значительные трудности в реализации закона.

Кроме того, Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации" предусмотрены особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Однако в законопроекте в части таких полномочий в области похоронного дела как самостоятельного вида деятельности в Российской Федерации никаких особенностей не установлено.

Выводы:

Комитет поддерживает намерение Правительства Российской Федерации заменить действующие льготы на их денежное выражение и обеспечить персонифицированный учет льготных категорий, что способствовало бы точному их использованию на индивидуальные потребности граждан.

В преддверии празднования 60-летия Победы в Великой Отечественной войне Комитет предлагает:

1. Предоставить указанным гражданам право выбора натуральных льгот или денежной компенсации, что соответствует статье 1 Конституции Российской Федерации.

2. Увеличить размер денежной компенсации по всем категориям ветеранов и членов их семей в объеме реально заменяемых льгот.

3. Предусмотреть в законопроекте порядок реализации механизма индексации размера денежной выплаты, так как предложенные порядок индексации в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" не гарантирует сохранения размера на сопоставимом уровне.

Решение Комитета:

Рассмотрев проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет решил:

Данный законопроект может быть поддержан при условии учета изложенных замечаний и предложений.

Настоящее заключение рассмотрено и принято на заседании Комитета Государственной думы по делам ветеранов 24 июня 2004 года, протокол N 10.

Председатель Комитета

Н. Д. Ковалев