Заключение на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).... (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ
на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект), Счетная палата Российской Федерации отмечает, что реформирование ныне действующей системы льгот, гарантий и компенсаций необходимо и актуально. Предлагаемый Правительством Российской Федерации перевод части льгот в денежную форму позволит обеспечить их предоставление всем имеющим на них право. Кроме того, предлагаемые изменения позволят более точно учесть, спланировать и проконтролировать расходы бюджетных средств. Но предлагаемое изменение законодательства содержит ряд принципиальных, крайне значимых недостатков.

1. Финансово-экономическое обоснование законопроекта явно недостаточно. Необходим подробный и точный анализ затрат средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на обеспечение законодательно установленных льгот, гарантий и компенсаций для отдельных категорий граждан в настоящее время и в случае предлагаемого изменения законодательства (по всем категориям граждан, видам льгот, гарантий и компенсаций, уровням бюджетной системы Российской Федерации). В пояснительной записке к законопроекту нет соответствующих данных об обеспечении социальных гарантий таким категориям граждан, как сотрудники органов внутренних дел, работники прокуратуры, судьи, лица, работающие и проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и т.д. Кроме того, в приложении 1 к пояснительной записке присутствуют ошибки, например, отсутствие данных о "ежемесячной денежной выплате для инвалидов, не имеющих степени ограничения к трудовой деятельности, за исключением детей-инвалидов, - 500 рублей", предусмотренной пунктом 25 статьи 67 законопроекта.

Анализ представленных Правительством Российской Федерации данных о необходимых затратах на обеспечение законодательно установленных льгот, гарантий и компенсаций для отдельных категорий граждан с учетом предлагаемого изменения законодательства содержится в аналитической записке Счетной палаты Российской Федерации "Финансовая оценка изменений показателей федерального бюджета в связи с предлагаемой Правительством Российской Федерации заменой социальных льгот, предусмотренных соответствующими законодательными актами Российской Федерации, денежными компенсациями" (прилагается).

2. В значительной части законопроект предусматривает взамен законодательного установления мер социальной поддержки и социальных гарантий для различных категорий граждан фактическое делегирование полномочий по их установлению Правительству Российской Федерации и даже отдельным министрам (например, статьи 1, 2, 3, 11, 14, 21, 23, 24, 27, 29, 35, 37, 53, 105, 119, 139 законопроекта). В связи с неопределенностью размеров выплат, а также возможностью сужения круга лиц, имеющих право на их получение (за счет введения дополнительных условий при установлении порядка предоставления соответствующих мер социальной поддержки и социальных гарантий) оценить объем необходимых расходов федерального бюджета невозможно.

Предлагаемое делегирование полномочий органам исполнительной власти и отдельным министрам по установлению мер социальной поддержки и социальных гарантий представляется не вполне корректным с точки зрения конституционного принципа разделения властей, а также части 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственные социальные пособия устанавливаются законом.

Кроме того, необходимо отметить, что законопроектом предусмотрено принятие значительного числа нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. Если какие-либо из них не будут подготовлены и приняты своевременно, с начала 2005 года может сложиться ситуация, когда действующие в настоящее время нормы законов, устанавливающие льготы, компенсации и иные меры социальной защиты, утратят силу, а заменяющие их механизмы социальной поддержки еще не будут сформированы. О вероятности такой ситуации свидетельствует опыт нормативно-правового обеспечения исполнения федеральных законов о федеральном бюджете последних лет, когда целый ряд предусмотренных законом нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации не был принят или был принят в конце финансового года.

3. Предусмотренное законопроектом делегирование органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по определению прав различных категорий граждан Российской Федерации на социальную поддержку (статьи 6, 33, 37, 46, 56 законопроекта) также не соответствует Конституции Российской Федерации. В соответствии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина (в том числе социальных) относится к исключительному ведению Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится только защита прав и свобод человека и гражданина (пункт "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации). Так как финансовые возможности разных субъектов Российской Федерации различны, предлагаемое делегирование им полномочий по определению прав отдельных категорий граждан может привести к тому, что права жертв политических репрессий, ветеранов труда, работников тыла в разных регионах будут существенно отличаться, хотя они являются гражданами одного государства.

То же относится к делегированию прав по установлению гарантий и компенсаций для лиц, работающих в районах Крайнего Севера, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и работодателям - в зависимости от источника финансирования организации, в которой работает человек (статья 27 законопроекта). Предлагаемый отказ от государственного регулирования и защиты прав лиц, проживающих в неблагоприятных климатических условиях, не соответствует Конституции Российской Федерации, а также может привести к уменьшению объема ранее действовавших гарантий и компенсаций и резкому расслоению населения небольших городов и поселков по уровню доходов и социальной защищенности.

Также необходимо отметить, что ослабление законодательно установленных мер социальной защиты неоднократно признавалось не соответствующим Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации (постановления от 23 мая 1995 г. N 6-П, от 1 декабря 1997 г. N 18-П, от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 23 апреля 2004 г. N 9-П и др.).

4. Для обеспечения стабильности государственной социальной поддержки целесообразно во всех случаях, когда федеральными законами устанавливаются периодичные или разовые денежные выплаты различным категориям граждан Российской Федерации, также на уровне федерального закона определять и механизмы индексации размеров этих выплат. В законопроекте же в части случаев индексация размеров выплат не предусмотрена, что представляется не вполне корректным и нелогичным (учитывая то, что в иных случаях индексация размеров выплат предусмотрена). Например, в предлагаемой законопроектом редакции Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" вновь вводимые денежные выплаты подлежат индексации, а денежные компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью, на приобретение продовольственных товаров, оздоровление, питание детей - нет.

Имеющиеся отсылки к порядку индексации размера базовой части трудовой пенсии, определенному Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", также представляются не оптимальным вариантом решения вопроса. В соответствии со статьей 17 названного Федерального закона коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством Российской Федерации. Более логичным и корректным является определение правил индексации размеров законодательно установленных денежных выплат непосредственно в законе о пенсиях (с тем, чтобы увеличение размеров денежных выплат не отставало от темпов инфляции).

5. Необходимо определить порядок взыскания дебиторской и погашения кредиторской задолженности бюджетов разного уровня бюджетной системы по переданным расходным обязательствам и доходным источникам после осуществления передачи бюджетных полномочий и доходных источников с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой.

6. Целесообразно устранить неясности в законопроекте, откорректировав такие формулировки, как "осуществляется ежемесячная денежная выплата в размере 300 рублей, включая предоставление билета на проезд в транспорте пригородного сообщения", "размер ежемесячной денежной выплаты, включающей предоставление билета на проезд в транспорте пригородного сообщения, составляет 500 рублей" (пункт 9 статьи 3, пункты 9-14 и 16 статьи 46, пункт 25 статьи 67 законопроекта). С ростом цен на транспортные расходы стоимость такого билета может полностью поглотить сумму денежной выплаты. Считаем необходимым четко развести денежную и "натуральную" помощь, сформулировав соответствующие нормы таким, например, образом: "осуществляется ежемесячная денежная выплата в размере 300 рублей, а также предоставляется возможность приобретения билетов на проезд в транспорте пригородного сообщения на льготных условиях". При этом порядок приобретения билетов на льготных условиях целесообразно определить законодательно.

7. Законопроектом не установлены порядок финансовой помощи из федерального бюджета на возмещение расходов организаций жилищно-коммунального хозяйства на содержание, ремонт жилья и оплату коммунальных услуг в части, не покрываемой за счет вносимой гражданами платы за жилье и коммунальные услуги, и порядок возмещения расходов на предоставление отдельным категориям граждан льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Без принятия новой редакции Жилищного кодекса Российской Федерации и разработки механизма по замене льгот на жилищно-коммунальные услуги для различных категорий получателей признание утратившим силу Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" преждевременно. Также преждевременным представляется признание утратившим силу Градостроительного кодекса Российской Федерации. Более целесообразным представляется предусмотреть соответствующие нормы в составе пакета законопроектов по реформе жилищного строительства, принятых Государственной Думой в первом чтении 10 июня 2004 года.

8. По изменениям Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (статья 132 законопроекта):

8.1. Порядок определения размера субсидий и критерии их предоставления, а также порядок учета оказания государственной социальной помощи в виде субсидий и отчетности об их предоставлении целесообразно установить непосредственно в Федеральном законе "О государственной социальной помощи" в предлагаемой редакции.

8.2. В предлагаемом порядке оказания государственной социальной помощи очень много неопределенности и возможна слишком большая свобода работников государственных организаций, которые будут принимать решения об оказании финансовой помощи гражданам (при недостаточной прозрачности деятельности по оказанию государственной социальной помощи). Поэтому представляется необходимым проведение антикоррупционной экспертизы предлагаемых изменений Федерального закона "О государственной социальной помощи".

9. Более целесообразным представляется ряд предлагаемых норм включить не в "отраслевые" законы, а в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В первую очередь, это относится к предложениям по изменению статьи 14 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (статья 3 законопроекта) и по дополнению Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" статьей 28.2 (статья 67 законопроекта). При этом необходимо привести предлагаемые механизмы в соответствие с действующими и оставляемыми без изменения нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации.

10. По поправкам к проекту федерального закона N 364850-3 "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", представленным Министерством финансов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации 24 апреля 2004 года (в пояснительной записке к законопроекту указано, что "представленный законопроект должен рассматриваться в едином пакете с поправками к Бюджетному и Налоговому кодексам Российской Федерации, формирующими доходную базу для осуществления органами государственной власти и местного самоуправления соответствующих полномочий"):

10.1. В связи с проводимым приведением законодательства Российской Федерации в соответствие с финансовыми возможностями государства необходимо исключить из Бюджетного кодекса Российской Федерации пункт 4 статьи 83, которым предусматривается отмена или приостановление действия законов и отдельных их статей в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

10.2. В пункте 7 статьи 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации в новой редакции (предлагаемый пункт 21.2 законопроекта) целесообразно исключить слова "и финансовые" в соответствии с разграничением полномочий между органами исполнительной власти, осуществленным в рамках административной реформы (см. Указ Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"). Также целесообразно соответствующим образом изменить предложения по статье 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

10.3. В пункте 3 статьи 167 Бюджетного кодекса Российской Федерации в новой редакции (предлагаемый пункт 21.2 законопроекта) предлагается исключить последний абзац в соответствии с разграничением полномочий между органами исполнительной власти в рамках административной реформы.

10.4. В статье 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации в новой редакции (предлагаемый пункт 21.2 законопроекта) предлагается слова "государственные и территориальные государственные внебюджетные фонды" заменить словами "органы управления государственных внебюджетных фондов, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов", так как в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный внебюджетный фонд является формой образования и расходования денежных средств, образуемой вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, и выступать в роли участника бюджетного процесса не может.

11. По поправкам к проекту федерального закона N 364858-3 "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", представленным Министерством финансов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации 24 апреля 2004 года:

11.1. Поправками предлагается изменить статус транспортного налога с регионального на местный и вывести его из источников формирования территориальных дорожных фондов с 1 января 2006 года. При этом проектом федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается признать утратившим силу Закон Российской Федерации от 18 октября 1991 г. N 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации". Статьей 156 законопроекта определено, что закон вступит в силу с 1 января 2005 года Считаем целесообразным привести в соответствие между собой указанные нормы проектов федеральных законов.

11.2 Предусматривается внесение изменений в действующую в настоящее время главу Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующую уплату налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности. При этом вступление в силу проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в части единого налога на вмененный доход предусматривается с 1 января 2005 года, а используемые в тексте законопроекта юридические термины и понятия установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который вступает в силу с 1 января 2006 года.

11.3. Также считаем необходимым учесть принципиальные замечания и предложения, содержащиеся в заключении Счетной палаты Российской Федерации на проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", направленном в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 15 марта 2004 г. N 01-303/1301 и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 15 марта 2004 г. N 01-302/1301.

12. Учитывая масштабность предлагаемых изменений законодательства представляется целесообразным провести при этом обобщение, укрупнение законодательных актов с совпадающими или смежными предметами регулирования, а также пересмотреть в целом акты, принятые ранее 1994 года, вместо внесения в них отдельных изменений и дополнений.

13. Целесообразно провести юридико-техническую доработку законопроекта, в том числе все предлагаемые изменения произвести в форме новой редакции соответствующих статей законов, их пунктов, подпунктов или частей, а также исключить случаи изменения нумерации статей и пунктов в статьях изменяемых законов (для предотвращения путаницы в правоприменении при рассмотрении ситуаций в разных периодах времени).

Председатель Счетной палаты Российской Федерации

С.В. Степашин

Аналитическая записка
"Финансовая оценка изменений показателей федерального бюджета в связи с предлагаемой Правительством Российской Федерации заменой социальных льгот, предусмотренных соответствующими законодательными актами Российской Федерации, денежными компенсациями"

В соответствии с постановлением Государственной Думы от 4 июня 2004 года N 64-IV ГД Счетной палатой Российской Федерацией проведено экспертно-аналитическое мероприятие по анализу состояния финансирования льгот, представляемых гражданам Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством, в сравнении с изменениями, предложенными Правительством Российской Федерации в проекте федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления".

Аналитическая записка подготовлена на основании информации, полученной из министерств и ведомств, а также расчетных данных, предоставленных органами исполнительной власти 30 субъектов Российской Федерации, а также администрациями 33 закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО) Российской Федерации и г.Байконур.

1. Общие положения

Проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект), как отмечается в пояснительной записке Правительства Российской Федерации, разработан в целях регулирования полномочий органов власти всех уровней и распределения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. В том числе законопроектом предлагается замена значительной части льгот, установленных федеральным законодательством для различных категорий льготников, денежными выплатами.

Действующая нормативная база, регламентирующая предоставление социальных льгот, является громоздкой и не лучшим образом систематизированной. Она состоит из более чем 80 законов и иных нормативных правовых актов. Только в 1992-1996 годах было принято 57 соответствующих законов. В период с 1997 по июнь 2003 года было принято лишь 19 социальных законов, тогда как изменений в ранее принятые законы насчитывалось 225 против 31 в 1992-1996 годах.

В период резкого снижения уровня жизни населения законы, вводящие новые социальные льготы, принимались в массовом порядке. К примеру, в это время льготниками стали сотрудники таможенных органов, работники налоговой инспекции, судьи, медицинские работники и т.д. Также путем принятия отдельных законов был значительно расширен список льгот, предназначенных уже существующим льготным категориям инвалидов, ветеранов, военнослужащих. Часто законы принимались без отмены предыдущих, что усложняло администрирование предоставления льгот и порождало ненужное дублирование. Накопилось большое количество приостановленных к финансированию льгот.

Одновременно преобладание материальных льгот приводило к тому что, отдельные категории граждан пользовались льготами даже при отсутствии необходимости, и одновременно с этим иные льготные категории граждан не могли воспользоваться своими правами. Как свидетельствуют данные, представленные субъектами Российской Федерации, учет затрат на предоставление транспортных льгот не осуществлялся, хотя указанные льготы предоставлялись.

Введение денежных выплат позволит упростить и сократить расходы по обслуживанию ветеранов льготами (например, только в Нижегородской области для обслуживания граждан, пострадавших от радиации, Управлением федерального казначейства области заключено 1010 контрактов с организациями, предоставляющими льготы).

Развитие системы социальных льгот в дальнейшем позволит трансформировать ее в более структурированную и сокращенную форму, понятную всем льготникам.

Потенциальный объем социальных льгот в 2004 году составит 2,8 трлн. рублей. По предварительным расчетам Правительства Российской Федерации для перевода льгот в денежную форму потребуется 171,2 млрд. рублей или в 4 раза больше, чем финансируется в действующих условиях. Законопроектом предлагается сократить установленные, но не финансируемые в последние годы расходные обязательства бюджетной системы Российской Федерации на общую сумму 1689,7 млрд. рублей. По экспертным оценкам уровень расходов на социальную политику в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет около 500 млрд. рублей. Объем социальных обязательств государства высок и в реальном выражении: по данным Госкомстата России удельный вес социальных выплат в объеме денежных доходов населения составлял в 2002 году 14,9 процентов.

Система предоставления льгот осуществлялась в основном по четырем признакам: малоимущим слоям населения, профессиональным группам, лицам, имеющим заслуги перед Отечеством и территориальному признаку.

Например, действующий закон "О ветеранах" устанавливает 40 категорий и подкатегорий ветеранов, среди которых с учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда можно выделить шесть категорий: ветераны Великой Отечественной войны (20 видов льгот), инвалиды Великой Отечественной войны (29 льгот), члены семей, погибших (умерших) инвалидов и ветеранов (15 льгот), ветераны военной службы (12 льгот), ветераны труда (7 льгот), ветераны боевых действий (18 видов льгот).

В Российской Федерации численность ветеранов, состоящих на учете в органах социальной защиты населения, на 1 января 2003 года составила 24370,0 тыс. человек, что составляет 16,6%, от общей численности населения Российской Федерации, или 64,2% от количества пенсионеров. Счетной палатой Российской Федерации в результате контрольного мероприятия установлено, что расчетная потребность в финансовых ресурсах на реализацию Федерального закона "О ветеранах", исходя из полной численности ветеранов, имеющих право на льготы и компенсации, составила в условиях 2003 года 189,2 млрд. рублей, в том числе по федеральным полномочиям - 64,8 млрд. рублей, по региональным - 124,4 млрд. рублей. Фактическое финансирование за 2003 год составило 7,4 млрд. рублей по федеральным и 46,6 млрд. рублей по региональным полномочиям. В связи с недостатком финансирования имели место диспропорции по финансированию отдельных льгот. Так, продолжительность очередей на получение бесплатного автотранспорта колеблется от 2,5 лет до 10 лет по различным субъектам Российской Федерации. До настоящего времени не решены проблемы с установкой квартирного телефона отдельным ветеранам Великой Отечественной войны, особенно из числа проживающих в сельской местности. Также установлены неравенство в оказываемых льготах по санаторно-курортному обслуживанию и компенсации за него (7% стоимости путевки). В работе по оплате льгот по услугам связи имела место просроченная кредиторская задолженность федерального бюджета за предоставленные услуги операторов связи в объеме 4,3 млрд. рублей.

К недостаткам в реализации законов следует отнести большое количество "спящих мандатов". Так, нормы Федерального закона "О ветеранах", содержащиеся в статьях 14-21 в части получения от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков, организацию подсобного или фермерского хозяйства, являются фактически недействующими.

Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" регулируется поддержка жизнедеятельности 10,5 млн. граждан Российской Федерации, имеющих инвалидность. Установленные этим законом социальные обязательства перед указанной категорией граждан не полностью выполнялись государством. Так, с момента принятия указанного Федерального закона в 1995 году до настоящего времени федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду так и не удалось принять из-за отсутствия достаточных средств. По оценке Счетной палаты Российской Федерации его стоимость составляет от 20 до 30 млрд. рублей, что зависит от количества и стоимости услуг, включаемых в перечень.

Изменения, вносимые законопроектом в федеральные законы социальной направленности в части социальных выплат вовлекают в процесс реформирования предоставляемых льгот средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также средства государственных внебюджетных фондов.

Отечественная система социальных льгот отличается большим количеством реципиентов по профессиональной принадлежности. Так, среди получателей множества социальных льгот существуют такие категории, как сотрудники таможенных органов, судебные приставы, сотрудники органов внутренних дел, работники прокуратуры и т.д. При этом вышеуказанные категории помимо оправданных льгот в области страхования и медицинского обслуживания имеют льготы по получению жилья, санаторно-курортных услуг, транспортные льготы и различные права на внеочередное получение услуг.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что реформирование системы льгот является целесообразным и своевременным.

2. Оценка предлагаемых Правительством Российской Федерации денежных
выплат за счет средств федерального бюджета для различных категорий
льготников

2.1. Одной из задач реформы системы социальной помощи является обеспечение предоставления льгот всем лицам, имеющим соответствующие права, а также налаживание персонифицированного учета льготников всех категорий.

До настоящего времени в стране отсутствует единый учет носителей льгот. Численность льготополучателей по данным Госкомстата России*(1) отличается от данных, представленных министерствами и от данных, полученных Счетной палатой Российской Федерации в ходе контрольных мероприятий. Например, численность Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, а также Героев Социалистического Труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы по данным Минфина России составляет 4240 человек, а по данным Госкомстата России - 6260 человек. Численность детей, имеющих право на получение государственного пособия, по данным Минтруда России*(2) составила на 1 января 2004 года 21258 тыс. человек, а по данным Минфина России - 18403,9 тыс. человек.

Счетная палата Российской Федерации в своем анализе пользовалась для расчетов федеральных полномочий численностью, представленной министерствами, а для региональных полномочий - данными субъектов Российской Федерации, а также результатами, полученными в ходе контрольных мероприятий. Так, по данным Минтруда России численность инвалидов войны составляет 995,6 тыс. человек, а по данным Минфина России - 966,8 тыс. человек. По результатам проверки Счетной палатой Российской Федерации финансирования Федерального закона "О ветеранах" численность участников Великой Отечественной войны составляет 340,5 тыс. человек*(3), а по данным Минфина России - 100,0 тыс. человек.

С учетом данных по численности по оценке Счетной палаты Российской Федерации для финансирования законопроекта для выплаты денежных компенсаций только из федерального бюджета потребуется 169,0 млрд. рублей, что меньше расчетов Правительства Российской Федерации на 2,2 млрд. рублей (приложение N 1). При этом в расчетах Правительства Российской Федерации и в расчетах Счетной палаты Российской Федерации не учтены выплаты для инвалидов, не имеющих степени ограничения к трудовой деятельности, за исключением "детей-инвалидов", которым предлагается выплачивать денежную компенсацию в размере 500 рублей, предусмотренную пунктом 25 статьи 65 законопроекта.

Также необходимо отметить, что в законопроекте не указаны льготы для членов семей умерших (погибших) Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы по медицинскому обслуживанию, санаторно-курортному лечению, проезду, оплате жилищно-коммунальных услуг.

В финансово-экономическом обосновании законопроекта не проведен расчет стоимости изменения системы управления мерами социальной поддержки.

Кроме того, не решена проблема с погашением кредиторской задолженности по предоставлению социальных льгот, которая на 1 января 2004 года составила 15,2 млрд. рублей.

По данным Минтруда России численность инвалидов по состоянию на 1 января 2004 года составляла 10,5 млн. человек. В расчетах Правительства Российской Федерации, приложенных к законопроекту, "инвалиды войны" численностью 966,8 тыс. человек выделены в отдельную категорию. Одновременно они входят в общую численность инвалидов в Российской Федерации. Таким образом, в приложении 1 к пояснительной записке денежные компенсации для "инвалидов войны" имеют перекрестное покрытие на основании двух федеральных законов.

По данным Минфина России численность лиц, пострадавших от радиационных воздействий, и членов их семей составила 1379,8 тыс. человек. За 2003 год расходы федерального бюджета на обеспечение льгот указанным категориям граждан исполнены в сумме 9878,1 млн. рублей, что составляет по 596 рублей в месяц на человека. Законопроектом предлагается установить денежные выплаты на уровне от 600 до 1700 рублей на человека.

Фактические расходы лицам, пострадавшим вследствие воздействия радиации, по субъектам Российской Федерации различны. Так, например, по г. Москве согласно представленных расчетных данных стоимость предоставляемых льгот для участников ликвидации аварии на ЧАЭС составляет 2630 рублей, а не "до 1700", как предлагается в законопроекте. Исходя из расчета денежной компенсации 1000 рублей в месяц (взятой как средняя) расходы федерального бюджета на выплату денежной компенсации по указанной категории лиц составят 16558,26 млн. рублей, при том, что Правительством Российской Федерации предлагается на эти цели направить в 2005 году средства федерального бюджета в объеме 8,1 млрд. рублей. В 2003 году фактические расходы по указанным льготам составили 9,9 млрд. рублей.

По законопроекту стоимость компенсационных выплат из федерального бюджета на финансирование льгот в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" должна составить 32,3 млрд. рублей, т.е. в 4 раза больше, чем было затрачено в 2003 году на реализацию федеральных полномочий. Кроме этого у всех категорий ветеранов, кроме ветеранов труда и тружеников тыла, остаются 4 льготы: при выходе на пенсию пользование поликлиниками, льготы по пенсионному обеспечению, ремонт протезно-ортопедических изделий, оплата жилья на льготных условиях. Потребность в средствах по этим льготам в финансово-экономическом обосновании законопроекта не просчитана.

Значительно, почти в 9 раз, увеличиваются расходы на реализацию Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Так, в 2003 году на него было затрачено 6,6 млрд. рублей по федеральным полномочиям и 7,6 млрд. рублей - целевым назначением субъектам Российской Федерации через Фонд компенсаций. Тогда как на денежные выплаты Правительство Российской Федерации в 2005 году предлагает направить 127,1 млрд. рублей.

Анализ покрытия предлагаемыми денежными выплатами натуральных льгот, предусмотренных действующим законодательством, проведен по информации, полученной от Департамента социальной защиты г. Москвы (как региона с максимальными затратами в данной области). Так, инвалиды Великой Отечественной войны 1 и 2 группы должны получить 2000 рублей в месяц, или 52,4% от размера льгот, инвалиды Великой Отечественной войны 3 группы - 2000 рублей, или 52,7%, участники Великой Отечественной войны - 1500 рублей, или 57,5%, ветераны боевых действий - 1100 рублей, или 74,2%, лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда" - 1100 рублей, или 50%, члены семей погибших (умерших) инвалидов войны - 600 рублей, или 43 процента.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, целесообразно устранить неясности в законопроекте, откорректировав такие формулировки как "осуществляется ежемесячная денежная выплата в размере 300 рублей, включая предоставление билета на проезд в транспорте пригородного сообщения", "размер ежемесячной денежной выплаты, включающей предоставление билета на проезд в транспорте пригородного сообщения, составляет 500 рублей" (пункт 9 статьи 3, пункты 9-14 и 16 статьи 46, пункт 25 статьи 67 законопроекта). Считаем необходимым четко развести денежную и "натуральную" помощь, сформулировав соответствующие нормы, например, таким образом: "осуществляется ежемесячная денежная выплата в размере 300 рублей, а также предоставляется возможность приобретения билетов на проезд в транспорте пригородного сообщения на льготных условиях". При этом порядок приобретения билетов на льготных условиях целесообразно определить законодательно. При этом следует иметь в виду, что стоимость указанной льготы в регионах будет сильно различаться. Также необходимо принять во внимание проезд граждан в пригородном автотранспорте.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" в предлагаемой редакции (статья 132 законопроекта) не определены размеры субсидий и критерии их предоставления, а также порядок учета оказания государственной социальной помощи в виде субсидий и отчетности об их предоставлении.

Предлагаемые изменения законодательства по оказанию государственной социальной помощи содержат много неопределенностей и дает большую свободу работникам государственных организаций, которые будут принимать решения об оказании финансовой помощи гражданам (при недостаточной прозрачности деятельности по оказанию государственной социальной помощи), что может послужить поводом для злоупотреблений.

2.2. В представленной к законопроекту пояснительной записке и в расчетах не учтены потребности населения России в льготном лекарственном обеспечении. Минздрав России не располагает полной информацией субъектов Российской Федерации о степени имеющейся у них потребности в обеспечении лекарственными средствами граждан в соответствии с установленными льготами.

Для компенсации стоимости лекарственного обеспечения на одного больного в зависимости от класса болезни и типа заболеваемости необходимы различные и порой значительные суммы денежных средств. Например, для больного сахарным диабетом 1 типа требуется от 4440 до 6240 рублей в год, или от 370 до 520 рублей в месяц, детям с таким же заболеванием - 1120 рублей в месяц. Больным сахарным диабетом 2 типа необходимы таблетированые сахароснижающие препараты (стоимостью от 240 до 300 рублей в месяц), которые принимаются ежедневно, и кроме того, на лечение сопутствующих заболеваний им также требуются другие лекарственные препараты. Затраты на медикаментозное лечение одного такого больного составили в 2003 году среднем в месяц например по г. Москве 2400 рублей

На 1 января 2003 года в России зарегистрировано 2,2 млн. больных сахарным диабетом. Согласно данным главного диабетологического центра РАМН общее количество больных, находящихся на инсулинотерапии, составляет 275 тыс. пациентов (сахарный диабет 1 типа) и 825 тыс. - инсулинозависимых больных (сахарный диабет 2 типа). Для полного обеспечения больных сахарным диабетом (инсулинозависимых типа 1 и типа 2) требуется около 120 млн. долларов США или 3,6 млрд. рублей в год. Для обеспечении потребности в сахароснижающих препаратах для больных сахарным диабетом (типа 2) требуется около 200 млн. долларов США или 6 млрд. рублей в год. Таким образом, для обеспечения общей потребности в лекарственных препаратах больных сахарным диабетом необходимо 9,6 млрд. рублей в год.

По данным Минздрава России общие расходы в 2003 году по обеспечению больных препаратами инсулина и таблетированными сахароснижающими препаратами за счет средств бюджетов всех уровней составили 4390,4 млн. рублей, в том числе централизованно за счет средств федерального бюджета закуплено инсулина во флаконах и в пенфиллах на сумму 414 млн. рублей и различные сахароснижающие препараты на сумму 158,2 млн. рублей.

Аналогичная ситуация и по другим социально значимым заболеваниям (туберкулез, онкологические заболевания, бронхиальная астма, СПИД и др.)

В 2003 году (по регионам, представившим свою информацию в Минздрав России) средняя фактически оплаченная стоимость лекарств, полученных по бесплатному рецепту, составила 107 рублей; средняя стоимость лекарств, полученных по льготному рецепту - 56 рублей. При этом стоимость бесплатного рецепта в регионах России колебалась от 57 рублей в Алтайском крае до 177 рублей в Сахалинской области; льготного рецепта - от 19 рублей в Алтайском крае до 115 руб. в Воронежской области.

Вопрос замены социальных льгот денежной компенсацией по лекарственному обеспечению отдельным категориям граждан касается значительной части населения России, но какой механизм материальной поддержки граждан, нуждающихся в лекарствах, будет применен на практике на настоящий момент неясно.

Кроме того, проблемой остается реальное обеспечение граждан необходимыми и доступными по цене лекарственными средствами.

2.3. Законопроект предусматривает взамен определения мер социальной поддержки и социальных гарантий для различных категорий граждан (статьи 1, 2, 3, 11, 14, 21, 23, 24, 27, 29, 35, 37, 53, 105, 119) фактическое делегирование полномочий по их установлению Правительству Российской Федерации и даже отдельным министрам. Например, определение минимальной величины пособия по безработице, установление порядка медицинского обслуживания Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы и членов их семей (в соответствии с действующим законодательством - бесплатно), компенсации расходов на оплату проезда к месту отдыха и обратно пенсионеров, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (в соответствии с действующим законодательством - бесплатно 1 раз в 2 года), компенсации проезда и провоза багажа малообеспеченных вынужденных переселенцев (в соответствии с действующим законодательством - бесплатно); установление размера пособия на проведение летнего оздоровительного отдыха детей военнослужащих, погибших (умерших), пропавших без вести, ставших инвалидами в связи с выполнением задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа (в соответствии с действующим законодательством - бесплатно).

В связи с неопределенностью размеров выплат оценить объем необходимых ресурсов федерального бюджета на эти цели не представляется возможным.

3. Оценка предложений Правительства Российской Федерации по отнесению к
полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации
представления льгот по некоторым категориям граждан

3.1. С 2005 года к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации предлагается отнести вопросы предоставления льгот самым многочисленным категориям - это ветераны труда (9,3 млн. человек), труженики тыла (9,5 млн. человек), граждане, имеющие детей, и получающие государственные пособия (17,6 млн. человек), жертвы политических репрессий (1,8 млн. человек) и др.

Основной проблемой при проведении финансовой экспертизы предлагаемых мер по социальной защите для указанных категорий является определение сумм компенсации, поскольку они могут быть определены субъектами Российской Федерации. При этом величина выделяемых средств должна соотносится с реальными ценами на услуги, в противном случае реформа может привести к снижению уровня жизни получателей.

При расчете расходных обязательств субъектов Российской Федерации, предполагаемые денежные компенсации, например по самым многочисленным категориям льготников - ветеранам труда и труженикам тыла, как показало экспортно-аналитическое мероприятие Счетной палаты, в регионах различны. Например, в Тверской области предполагаемая денежная компенсация ветеранам труда составляет 250 рублей в месяц, а труженикам тыла - 280 рублей в месяц, а в г. Москве предполагаются компенсации указанным категориям лиц соответственно 1040 рублей и 1141 рубль в месяц. В то же время в соответствии с частью 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации гарантии по социальной защите граждан действуют на всей территории страны. Поэтому параметры льгот различным категориям граждан должны быть установлены на федеральном уровне вне зависимости от уровня финансирования.

3.2. В связи с передачей ряда льгот на региональный уровень расходные обязательства субъектов Российской Федерации значительно возрастут. Например, из бюджетов субъектов Российской Федерации на выплату государственных пособий на детей с учетом образовавшейся кредиторской задолженности (5,7 млрд. рублей) в 2005 году ориентировочно потребуется 23,6 млрд. рублей при условии сохранения ранее установленных размеров пособия, которые в 2003 году составляли в среднем по 93,3 рубля на каждого ребенка в месяц. При этом следует иметь в виду, что выплата детских пособий уже ранее обеспечивалась субъектами Российской Федерации с финансовыми трудностями. В результате образовывалась кредиторская задолженность и в различных регионах страны в связи с этим возникала социальная напряженность (Республика Ингушетия, Воронежская, Ивановская, Ярославская области). Перевод выплат указанной категории лиц на федеральный уровень позволил сократить задолженность по детским пособиям прошлых лет. Так, на 1 января 2001 г. она составляла 23,5 млрд. рублей, на 1 января 2002 г. - 15,9 млрд. рублей, на 1 января 2003 г. - 10,3 млрд. рублей. На 1 января 2004 г. она сократилась до 5,7 млрд. рублей.

Расходы субъектов Российской Федерации в 2005 году возрастут на реализацию мер по социальной поддержке граждан и членов их семей, пострадавших от политических репрессий, на реализацию льгот которым в 2003 году из средств федерального бюджета было израсходовано 1798,4 млн. рублей, из расчета по 83,1 рубля в месяц. Кредиторская задолженность по предоставлению льгот гражданам, необоснованно репрессированным и членам их семей, на 1 января 2004 года составила 530,8 млн. рублей.

По данным отчетов субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2004 года кредиторская задолженность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по предоставлению федеральных льгот в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", по предоставлению льгот гражданам, подвергшимся радиационному воздействию и гражданам, необоснованно репрессированным и членам их семей, а также по выплате детских пособий составила 10946,0 млн. рублей.

3.3. В соответствии с существующим порядком гражданам, проживающим на территориях ЗАТО и г. Байконур, льготы возмещаются за счет дотаций и субвенций на текущие расходы, получаемых напрямую из федерального бюджета. Численность граждан, получающих льготы на указанных территориях, в расчете Минфина России не учтена. По данным, представленным ЗАТО и г. Байконур, затраты федерального бюджета и бюджетов ЗАТО и г. Байконур на предоставление различных льгот составят в 2005 году 2241,8 млн. рублей.

3.4. В связи с предполагаемым изменением расходных полномочий по установлению мер социальной поддержки между уровнями бюджетной системы Правительством Российской Федерации предлагается внести поправку в главу 25 "Налог на прибыль организаций" части второй Налогового кодекса Российской Федерации и установить с 1 января 2005 года налоговую ставку по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в федеральный бюджет, в размере 6,5%, вместо 5%, действующей в 2004 году. В результате этого доходы федерального бюджета увеличатся на 74,4 млрд. рублей и будут направлены в качестве одного из источников для проведения комплексной реформы по социальной защите населения.

Субъектам Российской Федерации собственных доходов на обеспечение переданных полномочий будет явно недостаточно. Поэтому в целях предупреждения возникновения социальной напряженности при предоставлении финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета необходимо учесть указанные расходы.

Предложение Правительства Российской Федерации о перераспределении с 1 января 2005 года поступлений налога на прибыль организаций в пользу федерального бюджета не обеспечено необходимыми расчетами и обоснованиями, позволяющими сделать вывод о суммах налога, передаваемого на федеральный уровень в разрезе каждого из 89 субъектов Российской Федерации и их равнозначности размеру компенсационных льгот гражданам, социальная поддержка которых с 2005 года будет осуществляться из федерального бюджета.

По усредненным данным, полученным из субъектов Российской Федерации из средств бюджетов субъектов Российской Федерации на выплату денежных компенсаций по переданным им полномочиям необходимо направить 90 млрд. рублей.

4. Анализ перевода льгот в денежную форму по военнослужащим и
приравненным к ним гражданам*(4)

4.1. В соответствии с Основами государственной политики Российской Федерации по военному строительству представляются справедливыми планируемые Правительством Российской Федерации мероприятия по поэтапному переводу в денежную форму натуральных льгот военнослужащим. Данная мера является социально обоснованной, так как при сложившемся многообразии льгот их предоставление в полном объеме всем военнослужащим невозможно ввиду ограниченности финансовых ресурсов.

В последние годы отмечается возрастание количества обращений военнослужащих в судебные органы с целью восстановления своих законных прав. Значительная часть исков явилась следствием применяемой в последние годы практики приостановления федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год действия отдельных статей и положений Федерального закона "О статусе военнослужащих", закрепляющих права военнослужащих на различные виды обеспечения, без определения какого-либо компенсационного механизма.

Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" признал такую практику несоответствующей Конституции Российской Федерации.

Как показала практика, данная правовая коллизия дала возможность многочисленных обращений военнослужащих в судебные органы с исками по поводу невыплаты им денежной компенсации взамен продовольственного пайка в размере его стоимости (в 2003 году Минобороны России было оплачено более 3,7 тыс. исполнительных листов на сумму 40,0 млн. рублей).

Помимо этого, в судебные органы поступило большое количество исковых заявлений от военных пенсионеров по вопросу правомерности начисления им пенсий, а именно: Минобороны России при исчислении пенсий в 2001-2004 годах учитывалась не месячная стоимость пайка (например, в 2004 году - 1564,93 рубля), а установленный федеральными законами о федеральном бюджете размер компенсации взамен продовольственного пайка (20 рублей в сутки, что составляет в месяц в среднем 608,33 рубля). По данным Минобороны России, для реализации требований о пересчете военных пенсий (исходя из месячной стоимости продовольственного пайка) в отношении всех пенсионеров Минобороны России (1,2 млн. человек) потребуется дополнительно 5,0 млрд. рублей в расчете на год.

Законопроектом предусматривается осуществлять выплату денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка в размере, установленном Правительством Российской Федерации. В связи с неясностью предлагаемых размеров выплат, а также предполагаемого ограничения контингента военнослужащих, имеющих право на получение продовольственного пайка в натуральном виде, оценить социальные последствия для военнослужащих принятия такого решения в период проведения экспертизы законопроекта не представилось возможным.

4.2. Поправкой в пункт 1 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно с ними проживающими членами их семей гарантируется предоставление не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы служебных жилых помещений по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Предусмотренные законопроектом изменения редакции пункта 2 статьи 15 Закона предполагают, что обеспечение жильем военнослужащих, а также граждан, уволенных с военной службы, осуществляется за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. При этом обеспечение жильем граждан, уволенных с военной службы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года, осуществляется за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Принятие данной поправки повысит ответственность федеральных органов исполнительной власти за обеспечение жильем военнослужащих.

В настоящее время в очереди на получение жилья и улучшение жилищных условий насчитывается более 150 тысяч граждан, уволенных с военной службы. Кроме того, только в Минобороны России нуждается в улучшении жилищных условий (в соответствии с действующим законодательством) около 173 тыс. человек.

По состоянию на 1 января 2003 г. 120 тыс. военнослужащих, имеющих право на получение жилья, изъявили желание стать участниками федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты", из них лишь 5093 военнослужащих (4,1%) получили сертификаты на сумму 2,7 млрд. рублей в 2003 году.

Необходимо отметить также, что действующий механизм реализации программы имеет существенные недостатки. Вследствие снятия ограничений по стоимости квадратного метра жилья (не выше среднероссийской) наблюдается резкий рост "центростремительных" тенденций, при которых в 2004 году более 60 процентов сертификатов оформляется для приобретения квартир в г. Москве, Московской области, г.Санкт-Петербурге и Ленинградской области, где среднерегиональная стоимость квадратного метра жилья в два раза выше, чем в других регионах. Учитывая, что цены на жилье в этих регионах почти в 2 раза превышают среднероссийские, данная тенденция ведет к резкому увеличению расходов на реализацию программы и заведомому невыполнению ее показателей по обеспечению жильем военнослужащих.

В целом же следует отметить, что все изменения и дополнения, вносимые в статью 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" носят конструктивный характер, упрощают правовую норму, делают ее более прозрачной и логичной.

4.3. Законопроектом предусматривается внесение изменений в пункт 4 статьи 16 закона "О статусе военнослужащих" в части отмены льготной оплаты стоимости путевок в санаторно-курортные и лечебно-оздоровительные учреждения. Проектом предлагается норма закона, предусматривающая, что военнослужащим и членам их семей один раз в год выплачивается денежная компенсация к отпуску в порядке и размерах, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Анализ существующего и вновь вводимого механизма реализации льготы в области санаторно-курортного лечения показал, что, учитывая незначительную степень реализации существующей льготы на санаторно-курортное лечение и организованный отдых ввиду ограниченных возможностей Минобороны России по санаторно-курортному лечению военнослужащих (в настоящее время - 3,9 процента), введение ежегодной денежной компенсации к отпуску военнослужащим и членам их семей представляется социально и экономически (по отношению к субъектам льготы) оправданным и справедливым, так как после введения компенсации ее получат все военнослужащие и члены их семей на равных основаниях.

4.4. Одной из важнейших социальных гарантий военнослужащих является право на бесплатный проезд.

Проектом федерального закона (п. 13 статья 105) предусматривается отменить право военнослужащих на бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси).

При этом в законопроекте и материалах, представленных Правительством Российской Федерации, отсутствует информация о размерах и порядке компенсации военнослужащим отменяемой льготы. В финансово-экономическом обосновании к проекту федерального закона не отражена оценка ожидаемых затрат военнослужащих на проезд общественным транспортом и предполагаемых расходах федерального бюджета в связи с монетизацией права военнослужащих на проезд.

По информации Минобороны России, предполагаемую отмену права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на бесплатный проезд в общественном транспорте планируется компенсировать дифференцированным, в зависимости от категорий военнослужащих, повышением предельного размера выплачиваемой ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы с 70 до 120 процентов оклада по воинской должности.

При этом Правительству Российской Федерации будет предоставлено право повышать размер указанной надбавки отдельным категориям военнослужащих в зависимости от места проживания (дислокации) в целях недопущения снижения уровня материального положения военнослужащих в связи с переводом натуральных льгот в форму денежных выплат.

По оценкам Минобороны России, в случае принятия решения по повышению предельного размера надбавки ежемесячное денежное довольствие возрастет в среднем на 760 рублей.

Произведенные Счетной палатой Российской Федерации расчеты показывают, что для старших офицеров (майор - полковник) и высших (генералов) эта надбавка в денежном выражении (за вычетом подоходного налога) составит от 900 до 1800 рублей в месяц, для младших офицеров (лейтенант - капитан), прапорщиков, солдат и сержантов, проходящих военную службу по контракту, - от 480 до 870 рублей в месяц. В финансово-экономическом обосновании законопроекта отмечается, что в 2003 году расходы на возмещение льгот по проезду на общественном транспорте военнослужащих и федеральных государственных служащих, а также отдельных налоговых льгот, учтенные при разграничении доходов, составили 3,3 млрд. рублей. В то время как при переводе в денежную форму объем их финансирования оценивается в 31,5 млрд. рублей и средства на указанные цели Правительством Российской Федерации будут изысканы за счет оптимизации расходов федерального бюджета.

Окончательную оценку можно будет дать после предоставления проекта федерального бюджета на 2005 год.

5. Выводы

1. Существующая система предоставления льгот, гарантий и компенсаций требует реформирования. В значительной мере проводимая реформа направлена на обеспечение предоставления льгот всем лицам, имеющим соответствующие права. Перевод в денежную форму социальных гарантий и компенсаций позволит более точно планировать расходы бюджетов всех уровней.

2. Представленное Правительством Российской Федерации финансово-экономическое обоснование законопроекта содержит ряд разночтений и нерешенных вопросов:

2.1. В основу расчетов положена численность категорий граждан, пользующихся льготами, которая не соответствует данным отраслевых министерств, и не подтверждается контрольными мероприятиями Счетной палаты Российской Федерации.

2.2. В расчетах учтены не все категории льготников (например, инвалиды, не имеющие степени ограничения к трудовой деятельности, за исключением "детей-инвалидов", которым предлагается выплачивать денежную компенсацию в размере 500 рублей, члены семей умерших (погибших) Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы).

2.3. Денежные компенсации для инвалидов Великой Отечественной войны имеют перекрестное покрытие на основании двух федеральных законов.

2.4. В расходах федерального бюджета и местных бюджетов не учтены объемы средств денежных выплат для льготных категорий граждан, проживающих на территориях ЗАТО и г. Байконур.

2.5. В связи с неопределенностью размеров и периодичности устанавливаемых Правительством Российской Федерации и отдельными министрами выплат оценить объем необходимых ресурсов федерального бюджета на весь законопроект, а также ожидаемые расходы субъектов Российской Федерации по всем льготным категориям не представляется возможным.

3. Предлагаемое законопроектом установление субъектами Российской Федерации видов и объемов социальной поддержки для жертв политических репрессий, ветеранов труда, тружеников тыла и граждан, имеющих детей порождает ряд проблем:

3.1. В связи с тем, что субъекты Российской Федерации имеют разные возможности по предоставлению социальной поддержки льготным категориям граждан, в стране может произойти разное обеспечение лиц, имеющих равный статус, в разных регионах страны.

3.2. По приблизительным оценочным данным объем средств на реализацию полномочий субъектов Российской Федерации составит 90 млрд. рублей. При этом отсутствуют гарантированные возможности обеспечения финансовыми ресурсами субъектов Российской Федерации соответствующих льгот.

3.3. Предложение Правительства Российской Федерации о перераспределении с 1 января 2005 года поступлений налога на прибыль организаций в пользу федерального бюджета (1,5%) не позволяет сделать вывод о суммах налога, передаваемого на федеральный уровень в разрезе каждого из 89 субъектов Российской Федерации и их равнозначности размеру компенсационных льгот гражданам, социальная поддержка которых с 2005 года будет осуществляться из федерального бюджета.

3.4. В субъектах Российской Федерации образовалась кредиторская задолженность по различным федеральным законам, которая составила на 1 января 2004 года 15,2 млрд. рублей.

4. Механизмы реализации предлагаемых изменений в системе социальной поддержки требуют развития и уточнения:

4.1. Не четко определен механизм перевода финансирования денежных выплат через систему персонифицированного индивидуального учета.

4.2. Необходимо учитывать, что в случае прямого направления указанных компенсаций Пенсионному фонду сокращаются расходы консолидированных бюджетов Российской Федерации.

4.3. В законопроекте не определен механизм предоставления санаторно-курортного лечения, оказания медицинской помощи, включая обеспечение лекарственными средствами, осуществляемый в соответствии с Федеральным законом "О государственной социальной помощи" в предлагаемой редакции.

5. Устранение указанных недостатков законопроекта позволит повысить эффективность функционирования системы социальной поддержки граждан Российской Федерации.

На основании проведенного анализа Счетная палата Российской Федерации считает необходимым:

1. Установить параметры льгот различным категориям граждан федеральными законами вне зависимости от уровня финансирования.

2. Провести уточнение объема расходов федерального бюджета на 2005 год на основе инвентаризации всех категорий получателей льгот по видам льгот.

3. Рекомендовать Правительству Российской Федерации подготовить и представить ко второму чтению законопроекта подробные расчеты и обоснования, а также информацию о планируемых размерах денежных компенсаций (пособий) взамен отменяемых льгот и расходах федерального бюджета на указанные цели.

4. Уточнить расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению принятых ими льгот с учетом, передаваемых на региональный уровень расходов ЗАТО, увязав их с доходами регионов.

5. Провести работу по анализу кредиторской задолженности, образовавшейся в субъектах Российской Федерации в прошлые годы и разработать механизм ее погашения.

6. Разработать специальную государственную программу, реализация которой позволит обеспечить снижение цен на лекарственные средства и, соответственно, повышение доступности их для населения.

7. Обеспечить единый персонифицированный учет льготников всех категорий.

8. Доработать предложенный законопроект с учетом изложенных замечаний и предложений.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации

В.П. Горегляд

______________________________

*(1) Форма N 26-ЖКХ

*(2) Форма 1-пособие

*(3) Акт Счетной палаты Российской Федерации, пописанный Министром труда и социального развитии Российской Федерации от 26.03.2004.

*(4) Указанный анализ приведен на примере льгот, предоставляемых военнослужащим.

Справка
расчетов по формированию льгот, предусмотренных действующим
законодательством, в сравнении с 2005 годом с учетом изменений в
законодательстве (замена льгот на денежную компенсацию)

(млн. рублей)

N п/п	Наименование закона	2003 год - кассовое исполнение			2005 год
						по данным Счетной палаты РФ
		всего	федераль- ный бюджет	региональ- ные бюджеты	всего по данным Правите- льства РФ	федераль- ный бюджет	региона- льные бюджеты
1	ФЗ от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ"	14861	6630	8231*	127092,8	110850,8
2	ФЗ от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах"	54909	8309	46600*	32300	37984	32018,3 - (труж-ки тыла). 28084,3 - (ветераны труда)
3	Закон РФ от 18 июня 1992 года N 3061-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и Семипалатинск. и "Маяк"	9877,3	7878,5	1998,8*	8100	16558,3	-
4	Закон РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов"	1100,5**			3465,8	3465,8	-
5	Закон РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы"	55,7	-	55,7*	178,1	178,1	-
6	Закон РФ от 18 октября 1991 года N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий"	1798,4		1798,4*	-		6057,7
7	Государственные пособия гражданам, имеющим детей					-	23800,5
8	Всего	82601,9	22817,5	58683,9	171136,7	169037	89960,8

Примечание: при исполнении указанных федеральных законов имеется непогашенная кредиторская задолженность на общую сумму 15,2 млрд. рублей, по ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" - 4,6 млрд. рублей, ФЗ "О ветеранах" - 4,3 млрд. рублей, по Закону РФ "О реабилитации жертв политически репрессий" - 0,5 млрд. рублей, по государственным пособиям гражданам, имеющим детей - 5,7 млрд. рублей, по льготам гражданам, подвергшимся радиационному воздействию - 0,1 млрд. рублей.

______________________________

* "Средства выделяются из фонда компенсаций"

** В 2003 году норма о финансировании была приостановлена, данные приведены из бюджета 2004 года.

Аналитическая записка
об эффективности использования средств, выделенных из федерального бюджета в 2003 году на реализацию льгот для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, членов семей погибших военнослужащих в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах"

В соответствии с решением Коллегии Счетной палаты от 4 июня 2004 года (протокол N 19 (389), пункт 27) подготовлены материалы "О проведении анализа эффективности средств, выделенных из федерального бюджета в 2003 году на реализацию льгот для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, членов семей погибших военнослужащих в соответствии с ФЗ "О ветеранах" от 12 января 1995 года N 5.

Действующим законом "О ветеранах" установлено 40 категорий и подкатегорий ветеранов, среди которых с учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда можно выделить шесть категорий: ветераны Великой Отечественной войны (20 видов льгот), инвалиды Великой Отечественной войны (29 льгот), члены семей, погибших (умерших) инвалидов и ветеранов (15 льгот), ветераны военной службы (12 льгот), ветераны труда (7 льгот), ветераны боевых действий (18 видов льгот).

В Российской Федерации численность ветеранов, состоящих на учете в органах социальной защиты населения, имеет тенденцию к снижению. Так, если по состоянию на 1 января 2002 года их число составляло 32700,0 тыс. человек, то на 1 января 2003 года их количество снизилось на 8300,0 тыс. человек и составило 24370,0 тыс. человек, что составляет 16,6%, от общей численности населения Российской Федерации. Таким образом, имеют право на различные льготы, предусмотренные Федеральным законом "О ветеранах", 64,2% от количества пенсионеров Российской Федерации. Потребность в финансовых ресурсах на реализацию Федерального закона "О ветеранах", рассчитанная по нормативам, принятым Минтрудом России, исходя из полной численности ветеранов, имеющих право на льготы и компенсации, составляет 189,2 млрд. рублей, в том числе по федеральным полномочиям - 64,8 млрд. рублей, по регионам - 124,4 млрд. рублей.

Потребность финансирования расходов по предоставлению льгот из средств федерального бюджета, установленных законом в части реализации федеральных полномочий по оплате проезда на железнодорожном, воздушном, водном или междугородном автомобильном транспорте, оплате и установке квартирного телефона, санаторно-курортному лечению (оплата путевок), обеспечению транспортными средствами или транспортному обслуживанию вместо получения транспортного средства (денежная компенсация), обеспечению протезно-ортопедическими изделиями, рассчитанная Минтрудом России на основе федеральных нормативов с учетом численности и категории получателей льгот, по состоянию на 1 января 2003 года составляла 64809,0 млн. рублей. Расчет обязательств федерального бюджета по указанным льготам характеризуется следующими данными:

Наименование категории	Стоимость льгот на 1 чел. в год (руб.)	Численность (чел.)	Сумма средств из федерального бюджета (тыс. рублей)
Инвалиды ВОВ	32114*	550767	17687330,0
Граждане, приравненные по льготам к инвалидам ВОВ	32114*	650727	20897440,0
Участники ВОВ	10114	340460	34443410,0
Ветераны боевых действий	8487	192231	1631460,0
Труженики тыла	2141	4900115	10491150,0
Жители блокадного Ленинграда	2141	137439	294250,0
Лица, работавшие в период ВОВ на объектах противовоздушной обороны, в строительстве оборонительных сооружений и др.	2141	65809	140890,0
Военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, не входивших в состав действующей армии	2141	129702	277690,0
Члены семей погибших (умерших) инвалидов войны участников войны и ветеранов боевых действий	5608	886204	4969830,0
Обеспечение транспортными средствами по заявкам субъектов РФ			4975500,0
Итого			64808950,0

Приведенные данные показывают, что наибольшие суммы бюджетных средств, направляются на льготы для ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, тогда как лица, внесенные к категории участников Великой Отечественной войны, получают в 3 раза меньше, чем ветераны-инвалиды.

Объем финансовых средств, необходимых органам социальной защиты населения субъектов Российской Федерации для компенсационных выплат и льгот из средств федерального бюджета, рассчитывается в соответствии с постановлением Минтруда России от 13 января 2000 г. N 4 "Об утверждении формы бюджетной заявки о выделении из федерального бюджета средств для финансирования расходов, производимых в соответствии с Положением о финансировании расходов, связанных с обеспечением отдельных категорий инвалидов из числа ветеранов бесплатными путевками на санаторно-курортное лечение, транспортными средствами, с выплатой им денежной компенсации расходов на транспортное обслуживание вместо получения транспортного средства, а также расходов на изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий для инвалидов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 1999 г. N 1254, представляемой органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации в Минтруд России". В соответствии с указанным постановлением в Минтруд России из субъектов Российской Федерации поступили заявки на реализацию федеральных полномочий на 2003 год в сумме 16497,5 млн. рублей.

Анализ представленных регионами заявок показал, что 39,3% регионов представили заявки несвоевременно, с задержкой до 1 месяца, 38,2% с задержкой от 1 до 6 месяцев. При этом в течение года в первоначально поданные заявки неоднократно вносились изменения и дополнения. Однако, часть органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации для финансирования в 2003 году представила в Минтруд России свои заявки без необходимого обоснования и расчетов на заявленный объем средств федерального бюджета. По ряду регионов в течение нескольких лет наблюдается постоянное колебание численности инвалидов из числа ветеранов в сторону уменьшения или увеличения.

Часть заявок содержит информацию об общем количестве ветеранов, имеющих право на получение льгот в качестве мер социальной защиты, а часть - информацию о ветеранах, заявивших о предоставлении им установленных законодательно льгот, что свидетельствует об отсутствии единого подхода к учету и не позволяет определить реальные потребности регионов в финансировании Федерального закона "О ветеранах".

Так, например, первоначальные заявки, представленные в 2003 году на санаторно-курортное лечение ветеранов составили 1883,9 млн. рублей, уточненные 2205,8 млн. рублей (рост 17%). Первоначально не представили заявки: Республика Дагестан, Нижегородская, Ленинградская, Тюменская области, Агинский Бурятский АО, по Новосибирской области уточненная заявка в 2 раза больше первоначальной.

Первоначальные заявки на обеспечение инвалидов из числа ветеранов транспортными средствами составили 4660,8 млн. рублей, уточненные заявки - 6287,3 млн. рублей (рост 34,8%). Изменения в сторону увеличения первоначально заявленных потребностей произошли по 80 регионам, из них по 8 регионам запрашиваемые суммы изменились более чем в 2 раза (Архангельская, Костромская, Липецкая, Тульская области, г. Санкт-Петербург), не представлены первоначальные заявки по 6 регионам (Республика Саха-Якутия, Ненецкий, Ханты-Мансийский, Эвенкийский автономные округа, Астраханская и Тюменская области). Только 9 регионов из 89 не изменили первоначальные заявки. Указанные факты свидетельствуют как об объективном процессе уточнения заявок, связанный с тем, что закон носит заявительный характер, так и о недостатках имеющих место в органах социальной защиты населения субъектов Российской Федерации в персонифицированном учете.

Информация о соответствии фактического финансирования бюджетным заявкам на покрытие расходов по федеральным полномочиям, характеризуется следующими данными:

тыс. рублей

Наименование льгот	2003 год			Удельный вес льготы
	Сумма		Процент обеспе- чения заявки	в заявле- нной потреб- ности	В факти- ческом финан- сирова- нии
	Заявлено	Профинанси- ровано
1. Расходы на санаторно-курортное лечение	2205824,6	1028620,7	46,6	13,4	16,1
2. Расходы на обеспечение транспортными средствами, включая расходы на транспортное обслуживание вместо получения транспортного средства	6287282,1	2218652,6	35,3	38,1	34,8
3. Расходы на оплату проезда	808622,6	495567,3	61,3	4,9	7,8
4. Расходы на оплату установки телефона и его использования	7195760,4	2638141,9	36,7	43,6	41,3
Итого по закону "О ветеранах":	16497489,7	6382482,5	38,7	100	100
Расходы на изготовление и ремонт протезно-ортопедичес- ких изделий в соответствии с законом "О социальной защите инвалидов"	2706236,7	1927135,9	71,2	-	-

Проверкой установлено, что наибольший процент удовлетворения поступивших заявок приходится на финансирование расходов по изготовлению и ремонту протезно-ортопедических изделий - 71,2%, по оплате проезда ветеранов на междугороднем транспорте - 61,3% и на санаторно-курортное лечение - 46,6 процента. Заявленная потребность на обеспечение транспортными средствами уменьшились на 1358,1 млн. рублей или 21,6 процента.

Значительное отклонение заявленной потребности от выделенного финансирования в сторону уменьшения означает образование очередей на определенные виды льгот, наличие неработающих льгот, неравенство льготников. Причиной необеспечения государством в полном объеме льгот, предусмотренных Федеральным законом "О ветеранах" является его недостаточное финансирование, что приводит к росту социальной напряженности, а также ухудшению финансового состояния предприятий, оказывающих в долг услуги по реализации льгот, в результате чего перед ними образуется задолженность бюджетов различных уровней.

При этом объемы финансирования, необходимые для обеспечения льгот, возложенных статьей 10 Федерального закона "О ветеранах" на бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, значительно превышает федеральные полномочия. Так, например, в Саратовской области доля региона в фактическом финансировании составила 76,6%, Волгоградской области - 69,7%, Курской области - 71,3%, Смоленской области - 52,9 процента.

Такое соотношение объясняется тем, что за счет средств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований производятся: оплата жилья и коммунальных услуг, проезда на всех видах транспорта пригородного сообщения, городского пассажирского транспорта, изготовление и ремонт зубных протезов, обеспечение лекарствами, выплата денежной компенсации за бензин и техническое обслуживание транспортных средств, выплата денежной компенсации вместо путевок в санаторно-курортные организации, и других льгот. Безусловно, это не самые дорогие льготы, но ими пользуется наиболее значительное количество ветеранов.

Например, в Саратовской области по состоянию на 1 января 2004 года льготой на оплату жилья пользовалось 423,8 тыс. человек (94,6% от количества ветеранов), оплату коммунальных услуг - 422,2 тыс. человек (94,3%), льготное лекарственное обеспечение - 205, 5 тыс. человек (48,5%), проезд на городском транспорте - 447,9 тыс. человек (100%).

Обращают на себя внимание диспропорции по финансированию отдельных льгот. Так, очереди на получение бесплатного автотранспорта колеблются от 2,5 лет до 10 лет по различным субъектам. До настоящего времени не решены проблемы с установкой квартирного телефона отдельным ветеранам Великой Отечественной войны, особенно из числа проживающих в сельской местности. Проверкой установлены неравенство в оказываемых льготах по санаторно-курортному обслуживанию. Так, при средней стоимости путевки 12-16 тыс. рублей, компенсация за нее, выплачиваемая один раз в два года составляет 985,1 рубля (7% стоимости путевки), что ставит ветеранов в неравные условия и не способствует в полной мере реабилитации состояния их здоровья.

Сложная ситуация сложилась по оплате льгот на оплату и установку телефонов ветеранам. Сравнительный анализ данных заявок, представленных регионами на 2003 и 2004 годы показал, что несмотря на кредиторскую задолженность, образовавшуюся на 1 января 2004 года по оплате установки телефона и его использованию в сумме 4278,8 млн. рублей, заявленная ими потребность по финансированию данной льготы на 1563,6 млн. рублей или на 21,7% меньше чем в 2003 году. Проверками на местах установлено, что договора, заключенные с операторами содержат формулировку, об оплате ими услуг связи в пределах лимитов бюджетных обязательств. Таким образом кредиторская задолженность не оформляется должным образом, носит скрытый характер. В свою очередь операторами связи выставляются судебные иски для взыскания просроченной кредиторской задолженности к казне Российской Федерации за представленные услуги. На момент проверки их сумма составляла 3,5 млрд. рублей.

К недостаткам в реализации закона следует отнести большое количество "спящих мандатов". Так, нормы Федерального закона "О ветеранах", содержащиеся в статьях 14-21 в части получения от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков, организацию подсобного или фермерского хозяйства, являются фактически недействующими.

Обращают на себя внимание факты недостаточной социальной защищенности отдельных категорий льготников из числа военнослужащих, ставших инвалидами вследствие увечья, заболевания, полученных при исполнении обязанностей военной службы по призыву. В соответствии с нормами Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" они имеют право на получение двух пенсий, но в связи с отсутствием достаточного трудового стажа для назначения им трудовой пенсии получают одну пенсию по инвалидности в размере 1064 рубля (для инвалида 1 группы). Необходимо решить вопрос путем изменения действующего законодательства по их социальной защищенности с целью повышения их жизненного уровня.

Во всех субъектах Российской Федерации, где осуществлялись проверки, в органах социальной защиты населения имелись те или иные недостатки в учете лиц, пользующихся установленными законодательством льготами, для обеспечения финансовой обоснованности бюджетных заявок. Работники органов социальной защиты значительную часть рабочего времени затрачивают на проведение сверок расчетов по оплате с организациями, оказывающими услуги.

Недостаточность финансирования федерального закона "О ветеранах", методы его реализации безусловно требуют поиска новых подходов к оказанию льгот, которые бы способствовали социальному равенству, устранению социальной напряженности, сокращению финансовой задолженности перед предприятиями, оказывающими услуги по реализации льгот.

Из федерального бюджета средства на реализацию льгот в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах", финансируемых за счет средств субъектов Российской Федерации, целевым назначением не поступают. Объем средств, направляемый на реализацию указанного закона, определяется органами власти субъектов Российской Федерации. По данным Минфина России дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов перечислены им в полном объеме, размер перечисленных средств за 2003 год составил 46,6 млн. рублей.

Счетной палатой Российской Федерации проведена выборочная проверка исполнения Федерального закона "О ветеранах" за 2003 год в ряде субъектов Российской Федерации, а именно в Волгоградской, Калужской, Курской, Саратовской и Смоленской областях.

В проверенных органах социальной защиты населения субъектов Российской Федерации налажен автоматизированный персональный учет льготополучателей, в Волгоградской области на момент проверки он находился в стадии внедрения, в связи с чем имели место отдельные недостатки и просчеты, устраненные в ходе проверки. Органы социального обеспечения Курской области испытывают определенные трудности в создании единой автоматизированной базы данных о жителях области, имеющих право на льготы, что затрудняет учет и контроль предоставления льгот. Имеющаяся в районных (городских) отделах социального обеспечения населения техника и оборудование не удовлетворяет предъявляемым требованиям.

В 2003 году согласно расчетам Министерства труда и социального развития Саратовской области на реализацию льгот в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" необходимо было выделить 2250,7 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 214,8 млн. рублей, областного бюджета - 223,1 млн. рублей и бюджетов муниципальных образований области 1812,8 млн. рублей. Таким образом видно, что наибольший объем по финансированию льгот спускается на муниципальный уровень.

Состояние фактического финансирования за счет средств федерального бюджета, областных и муниципальных бюджетов в 2003 году, характеризуется следующими данными:

Наименование областей	Количест- во ветеранов (человек)	Федеральные льготы (тыс. руб.)			Проф-но областным и муниципал. бюджетами (тыс. руб.)	Уд. вес областно- го и муниципа- льных бюджетов в общем объеме финанси- рования (%)
		Заявка	Профинанси- ровано	% удовле- творе- ния заявки
Волгоградская	438932	252973,7	155610,8	61,5	358359,0	69,7
Калужская	239900	104381,0	72337,0	69,3	274031,8	79,1
Курская	385900	152570,4	103553,3	67,9	257614,0	71,3
Саратовская	447900	171373,3	166713,8	97,3	546467,9	76,6
Смоленская	201642	178502,0	91387,4	51,2	102551,3	52,9

Данные таблицы показывают, что льготы ветеранам, финансируемые за счет средств федерального бюджета, в 2003 году были обеспечены финансированием от заявленной потребности от 51,2% в Смоленской области до 97,3% в Саратовской области. Имеют место резкие колебания с финансированием льгот и в 2004 году. Так, утвержденные лимиты бюджетных обязательств на 2004 год по федеральным полномочиям составили по Волгоградской области 39662,9 тыс. рублей, или 19% от заявленной потребности, что в 4 раза меньше чем в 2003 году, по Смоленской области составили 223893,0 тыс. рублей, что в 2,2 раза больше чем в 2003 году.

Кроме того, следует отметить, что объемы финансирования, необходимые для обеспечения льгот, возложенных статьей 10 Федерального закона "О ветеранах" на бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, значительно превышает федеральные полномочия. Так, например, Саратовской областью использовано 546,5 млн. рублей из областного и муниципальных бюджетов, что составляет 76,6% от общего объема финансирования закона, Волгоградской областью, соответственно, 358,4 млн. рублей, или 69,7%, Курской областью - 257,6 млн. рублей, или 71,3%, Смоленской областью - 102,5 млн. рублей или 52,9 процента.

Положение ветеранов в регионах страны в зависимости от возможностей финансирования является различным. Проверками в субъектах установлено, что, например, очередь на получение автомобиля в Смоленской области по состоянию на 1 января 2004 года составляет 2456 человек, лимитами бюджетных обязательств на 2004 год предусмотрено выделение лишь 11125,7 тыс. рублей, что позволит обеспечить автотранспортом всего 120 человек. Таким образом, чтобы получить транспортное средство инвалиду необходимо простоять в очереди более 10 лет. В то время как нормативные документы определяют срок эксплуатации автотранспортного средства сроком 7 лет. В Курской области очередь на получение нового автомобиля составляет 2,5 года, в 2003 году обеспечено автомобилями 640 человек, из них 359 человек бесплатно, 281 с учетом стоимости автомобиля "Ока", 129 автомобилей передано после смерти инвалида в собственность членов семьи на основании инструкции Минсобеса РСФСР от 5 августа 1970 года N 87.

Выводы:

1. Расчетная потребность в финансировании Федерального закона "О ветеранах" по федеральным и региональным полномочиям составляет 189,2 млрд. рублей, в том числе по федеральным - 64,8 млрд. рублей, по региональным - 124,4 млрд. рублей. Заявленная субъектами Российской Федерации потребность в финансировании федеральных полномочий на 2003 год составила 16,5 млрд. рублей, при этом фактическое финансирование составило 6,4 млрд. рублей или 37,7% от заявленной потребности. Рост объема финансирования увеличился против 2002 года на 12,5%.

2. Основной причиной невыполнения в полном объеме Федерального закона "О ветеранах" является его недостаточное финансирование, что приводит к росту социальной напряженности, ухудшению финансового состояния предприятий, оказывающих услуги по реализации льгот. Указанные факторы привели:

а) к наличию очередей на получение автотранспорта (до 10 лет в отдельных регионах), на установку квартирного телефона отдельным ветеранам Великой Отечественной войны, проживающих в сельской местности, на получение санаторно-курортного лечения.

б) к неполному отражению в бухгалтерской отчетности кредиторской задолженности по оплате оказанных услуг операторами связи на общую сумму 4,3 млрд. рублей, из которых 137,0 млн. рублей предъявлены к взысканию из казны Российской Федерации по исполнительным листам арбитражных судов.

3. Нормы Федерального закона "О ветеранах" не приведены в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части изменения порядка финансирования установленных законодательно льгот и их перечня.

4. К недостаткам в реализации закона следует отнести большое количество "спящих мандатов". Так, нормы Федерального закона "О ветеранах", содержащиеся в статьях 14-21 в части получения от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков, организацию подсобного или фермерского хозяйства, являются фактически недействующими.

5. Установлены факты недостаточной социальной защищенности отдельных категорий льготников из числа военнослужащих, ставших инвалидами вследствие увечья, заболевания, полученных при исполнении обязанностей военной службы по призыву. В соответствии с нормами Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" они имеют право на получение двух пенсий, но в связи с отсутствием достаточного трудового стажа для назначения им трудовой пенсии получают одну пенсию по инвалидности в размере 1064 рубля (для инвалида 1 группы).

6. Размер компенсации в сумме, не превышающей 985,1 рубля, выплачиваемый один раз в два года взамен путевки на санаторно-курортное лечение средней стоимостью 12-16 тыс. рублей, составляет лишь 7% стоимости путевки, что ставит ветеранов в неравные условия и не способствует в полной мере реабилитации состояния здоровья.

7. Нормы Федерального закона "О ветеранах", содержащиеся в статьях 14-21 в части получения от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков, организацию подсобного или фермерского хозяйства являются фактически недействующими и с 2000 года не финансируются.

8. Установлено несвоевременное представление органами социальной защиты населения заявок на финансирование льгот в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах", при этом 38,2% регионов допустили задержку сроком от 1 до 6 месяцев.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации

В.П. Горегляд