Заключение на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) (не действует)

Заключение Комитета Государсвенной Думы по бюджету и налогам от 28 июня 2004 г. N 3.7
на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее N 95-ФЗ и N 131-ФЗ), внесенного Правительством Российской Федерации, и отмечает.

В связи с тем, что проект федерального закона N 58338-4 является законопроектом совместного ведения, порядок его рассмотрения в Государственной Думе регулируется нормами статьи 26.4 Федерального закона N 95-ФЗ и предусматривает наличие отзывов субъектов Российской Федерации.

На момент рассмотрения законопроекта в Комитете по бюджету и налогам поступили 32 заключения от органов законодательной и исполнительной власти 25 субъектов Российской Федерации.

Внесение законопроекта обусловлено проводимой реформой федеративных отношений и местного самоуправления.

Законопроект входит в пакет законодательных инициатив, включающий проекты федеральных законов N 364850-3 "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и N 364858-3 "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Основной особенностью рассматриваемого законопроекта является внесение изменений в 155 законодательных актов Российской Федерации и признание утратившими силу 41 законодательного акта Российской Федерации.

Законопроект направлен на решение следующих задач.

1. Приведение федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие с федеральными законами N 95-ФЗ и N 131-ФЗ. При этом основой новой системы разграничения полномочий между федеральным центром, регионами и местного самоуправления является достижение сбалансированного объема расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы и размера получаемых ими доходов.

2. Повышение эффективности расходов федерального бюджета.

В рамках реализации этой задачи предлагается заменить ряд существующих натуральных льгот денежными выплатами:

а) лицам, за социальную защиту которых будет отвечать федеральный бюджет (Герои Советского Союза и Российской Федерации, кавалеры орденов Славы, инвалиды и участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, жители блокадного Ленинграда, граждане, пострадавшие от радиации, инвалиды всех групп, доноры);

б) военнослужащим, сотрудникам правоохранительных органов, судьям, прокурорам.

При переводе части натуральных льгот в денежную форму (за исключением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг) речь не идет об отмене льгот, снижении уровня социальных гарантий или, тем более, о механическом сокращении расходов. Предполагается оптимизация всей системы социальной защиты населения, ее ориентация на поддержку наиболее нуждающихся граждан, обеспечение адресности и социальной справедливости. Законопроект направлен на выплату денежных средств для реализации мер социальной поддержки конкретным категориям граждан.

3. Отмена расходных обязательств бюджетов всех уровней, не обеспеченных источниками финансирования и не исполняемых в последние годы.

Действующая нормативная база, регламентирующая предоставление социальных льгот, является громоздкой и не систематизированной. Она состоит более чем из 80 законов и иных нормативных правовых актов. Большое количество законов принималось в период снижения уровня жизни населения (1992-1996 годы), а затем с 1997 по 2003 годы путем принятия отдельных изменений в ранее принятые законы, был значительно расширен список льгот, предназначенных для уже существующих льготных категорий граждан - инвалидов, ветеранов, военнослужащих. При этом законы принимались без корректировки ранее принятых законов, что приводило к накоплению большого количества приостановленных к финансированию льгот.

Преобразование системы социальных льгот в систему денежных выплат позволит в дальнейшем трансформировать ее в более структурированную и компактную форму социальной поддержки, понятную всем льготникам.

В 2001-2004 годы законами о федеральном бюджете приостанавливалось действие норм 40-50 федеральных законов, что подрывало доверие к государству и приводило к несбалансированности бюджетной системы.

Конституционный Суд решением от 23 апреля 2004 года указал, что федеральный законодатель вправе приостанавливать федеральным законом о федеральном бюджете действие отдельных норм, не обеспеченных бюджетными средствами. В тоже время Российская Федерация не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, а значит, при приостановлении таких обязательств должна устанавливать какой-либо компенсационный механизм, вводя порядок реализации отложенной нормы и тем самым еще больше наращивая необеспеченные государственные обязательства.

Таким образом, для решения проблемы "необеспеченных мандатов" необходимы системные изменения в федеральном законодательстве. Способом решения указанной проблемы предлагается определенная децентрализация власти, баланс полномочий и ответственности, в т.ч. финансовой, на каждом уровне власти по принципу: тот, кто принимает решения, должен их финансово обеспечивать, переход от существующей системы "мой мандат - твой бюджет" к системе "мой мандат - мой бюджет".

Исходя из изложенного, поддерживая в целом законопроект, Комитет считает целесообразным при подготовке его ко второму чтению устранить ряд недостатков.

1. Необходимо уточнить нормы законопроекта в части соответствия их отдельным положениям Конституции Российской Федерации.

Ряд статей законопроекта предусматривает делегирование полномочий по установлению мер социальной поддержки и социальных гарантий для различных категорий граждан Правительству Российской Федерации взамен законодательного установленных полномочий (статьи 1, 2, 3, 11, 14, 21, 23, 24, 29, 35, 53, 105, законопроекта), что представляется не вполне корректным с точки зрения части 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственные социальные пособия устанавливаются законом.

2. Необходимо законодательно определить порядок и механизмы реализации мер по замене части натуральных льгот (за исключением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг) ежемесячными денежными выплатами в рассматриваемом законопроекте.

3. При доработке в законопроекте механизма обеспечения граждан необходимыми лекарственными средствами, в том числе при заболеваниях, требующих использования дорогостоящих медикаментов (диабет, туберкулез, онкология и т.п.), Комитет считает целесообразным наряду с пакетом по обеспечению лекарственными средствами отдельных категорий граждан средствами федерального бюджета рассмотреть вопрос о сохранении ФЦП по подпрограммам "О мерах по развитию онкологической помощи населению Российской Федерации", "Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России", "Неотложные меры по предупреждению распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (Анти-ВИЧ/СПИД)", "Сахарный диабет"

4. Для обеспечения стабильности государственной социальной поддержки при установлении на федеральном уровне денежных выплат различным категориям граждан необходимо определить механизмы индексации этих выплат (такая индексация в законопроекте предполагается только для части компенсаций) с использованием индекса потребительских цен.

5. Рассмотреть вопрос о целесообразности внесения изменений в федеральные законы по вопросам, не связанным с разграничением полномочий, установленных федеральными законами N 95-ФЗ и 131-ФЗ.

6. Комитет считает целесообразным рассмотрев вопросы:

о возможности переноса расходных полномочии, связанных с социальной поддержкой ветеранов труда и лиц, проработавших в тылу в период Великой отечественной войны 1941-1945 годов, социальной поддержкой жертв политических репрессий, финансирование которых предполагается осуществлять из бюджетов субъектов Российской Федерации, на федеральный уровень, предусмотрев дополнительную централизацию доходов на эти цели;

о сохранении положений Трудового кодекса Российской Федерации, регулирующих определение и повышение минимального размера оплаты труда, выработки механизма реализации государственных гарантий по оплате труда работников;

о сохранении отдельных мер по социальной защите работников угольной промышленности в части получения пая угля вдовам работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) и норм по медицинской диспансеризации шахтеров, а также компенсаций в случае утраты работником трудоспособности при производственных травмах или профессиональных заболеваниях;

о компенсации расходов, связанных с проездом пенсионеров, проживающих в районах Крайнего Севера, к местам лечения и отдыха;

о возможности сохранения положений Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации".

7. В связи с тем, что рассматриваемый законопроект, в случае его принятия, вступит в силу с 1 января 2005 года и показатели федерального бюджета на 2005 год будут "базовыми" для последующих лет, Комитет считает необходимым при подготовке Правительством Российской Федерации материалов к проекту федерального бюджета на 2005 год:

в показателях консолидированного бюджета Российской Федерации на 2005 год выделить отдельными позициями в бюджетах субъектов Российской Федерации расходы, переданные им в связи с разграничением полномочий по выплате детских пособий, заработной плате с учетом индексации, денежных компенсаций, связанных с заменой натуральных льгот ежемесячными денежными компенсациями по отдельным категориям граждан и т.д.;

по подразделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней" предусмотреть средства федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;

при формировании объема Фонда регионального развития и его распределении предусмотреть в рамках региональных программ механизм софинансирования отдельных строек и объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

С учетом изложенного, Комитет рекомендует Государственной Думе принять рассматриваемый законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

Ю.В. Васильев