Заключение на проект федерального закона N 51721-4 "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по экономической политике,
предпринимателсьву и туризму от 7 июня 2004 г. N 3.8-10/2 по проекту федерального закона N 51721-4 "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания", внесенному депутатами Государственной Думы Грызловым Б.В., Боосом Г.В., Богомоловым В.Н., Богомольным Е.И., Волковым Ю.Н., Володиным В.В., Габдрахмановым И.Н., Дмитриевой О.Г., Драгановым В.Г., Зубовым В.М., Крашенинниковым П.В., Куликом Г.В., Макаровым A.M., Пехтиным В.А., Плескачевским B.C., Тягуновым А.А., Хованской Г.П., Чилингаровым А.Н., Шелищем П.Б.

Рассмотрев проект федерального закона N 51721-4 "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания", Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму отмечает следующее.

Законопроект направлен на регулирование отношений, возникающих в связи с заключением, исполнением и прекращением инвестиционных соглашений в сфере коммунального обслуживания населения. В редакции законопроекта инвестиционное соглашение в сфере коммунального обслуживания населения представляет собой, по существу, комплексный (смешанный) договор (п. 3 ст. 421 Гражданского кодекса РФ), содержащий элементы одного или нескольких взаимосвязанных видов гражданско-правовых обязательств (в частности, обязательства из договоров подряда, аренды, доверительного управления и др.). В отсутствие базового закона о концессионных соглашениях, устанавливающего принципиальные особенности таких соглашений, законопроект представляет собой попытку объединить вышеуказанные обязательства путем законодательного установления понятия "инвестиционные соглашения в сфере коммунального обслуживания населения".

Необходимость закрепления на уровне закона возможности передачи прав пользования объектами коммунальной инфраструктуры в целях привлечения инвестиций в сферу коммунального обслуживания населения и прочих потребителей реально существует. Однако представленный законопроект не позволяет в полной мере реализовать эти цели.

К законопроекту имеется ряд существенных замечаний.

В определении "инвестиционного соглашения" (статья 2 часть 1 подпункт 3) вызывает сомнение возможности передачи муниципальным образованием инвестору права на оказание услуг, производство товаров и проведение работ, так как действующим законодательством не предусмотрены исключительные права муниципальных образований на оказание услуг, производство товаров и проведение работ.

Перечень имущества, в отношении которого могут передаваться права (статья 2 часть 5), носит неопределенный характер. Так, например, неясно, какие природные объекты могут находиться в муниципальной собственности и быть переданы по инвестиционному соглашению, неясно, что может выступать в качестве "аналогичных объектов недвижимости".

Не определен характер платежей, выплачиваемых инвестором в соответствии с соглашением: статья 2 часть 7 предусматривает, что платежи уплачиваются за право пользования муниципальным имуществом, из этого следует, что в случае, если в соответствии с частью 1 статьи 2 по инвестиционному соглашению инвестору предоставляется иные права, чем право пользования муниципальным имуществом, инвестор не уплачивает платежи по инвестиционному соглашению.

Неопределенный характер носит также право муниципального образования принимать на себя часть рисков инвестора: часть 9 статьи 2 предусматривает, что муниципальное образование может принимать на себя часть рисков инвестора, связанных с частичным осуществлением муниципальным образованием инвестиционных расходов инвестора или иными формами участия муниципального образования в осуществлении инвестиционного соглашения в соответствии со статьей 18 законопроекта. Таким образом, неясно, какие же риски инвестора принимает на себя муниципальное образование: в редакции законопроекта допускается, что муниципальное образование принимает на себя риски, связанные с тем, что оно осуществляет за инвестора часть расходов. В случае, если муниципальное образование осуществляет за инвестора часть его расходов по соглашению, то инвестор, видимо, не осуществляет этих расходов, и, соответственно, никаких рисков по ним нести не может. Кроме того, отсылка к статье 18 законопроекта, определяющей иные формы участия муниципального образования в осуществлении инвестиционного соглашения, также носит неопределенный характер, так как статья 18 определяет одну форму участия: предоставление гарантий муниципального образования, об остальных формах участия содержится упоминание как об иных формах.

Предусмотренные законопроектом положения об условиях аукциона (статья 2 часть 9, статья 14 части 4 и 5) противоречат статье 447 Гражданского Кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что только в случае проведения торгов в форме конкурса могут устанавливаться условия, по которым участники торгов представляют свои предложения.

Часть 1 статьи 6 предусматривает, что инвестор, осуществляющий деятельность, обеспечивающую нормальное функционирование коммунального комплекса, обязан осуществлять эту деятельность непрерывно в соответствии с условиями соглашения. В то же время часть 2 указанной статьи устанавливает, что, если инвестор выполняет эти обязанности по требованию муниципального образования и несет при этом дополнительные расходы, то муниципальное образование обязано возместить ему такие расходы. Таким образом, неясно, если обязанности должны быть предусмотрены инвестиционным соглашением, то каким образом у него возникают дополнительные расходы - видимо, дополнительные к тем, которые предусмотрены инвестиционным соглашением для выполнения обязанностей. Указанные отношения о возмещении дополнительных расходов должны регулироваться положениями законопроекта, определяющими взаимоотношения сторон по изменению условий инвестиционного соглашения.

Часть 3 статьи 7 противоречит законодательству Российской Федерации, так как имущество, которое может находиться в соответствии с законодательством Российской Федерации только в государственной собственности, не может передаваться в собственность муниципального образования в порядке, предусмотренном инвестиционным соглашением, указанное также относится к безвозмездной передаче в собственность муниципального образования информации и данных об этом имуществе.

Часть 2 статьи 8 законопроекта предусматривает право муниципального образования в одностороннем внесудебном порядке изменить условия инвестиционного соглашения или досрочно его расторгнуть для обеспечения прав и законных интересов потребителей. Эта норма требует существенной переработки, так как в указанной редакции она противоречит Гражданскому Кодексу Российской Федерации (Глава 29 ГК РФ "Изменение и расторжение договора"). Кроме того, в законопроекте отсутствуют конкретные основания для применения муниципальным образованием указанного права.

Предусмотренное подпунктом 1 части 2 статьи 10 законопроекта право муниципального образования наложить штраф на инвестора в размере суммы нанесенного ущерба противоречит Гражданскому Кодексу (глава 25 ГК РФ "Ответственность за нарушение обязательств"), так как вина инвестора за неисполнение обязательств и размер нанесенного ущерба устанавливаются в судебном порядке.

Подпункт 3 части 1 статьи 12 "состав имущества, передаваемого инвестору" противоречит определению инвестиционного соглашения (подпункт 1 части 1 статьи 2), предусматривающему, что инвестору передается не имущество, а право пользования муниципальным имуществом.

Это замечание относится также к подпункту 1 части 2 статьи 12, предусматривающему порядок передачи инвестору в пользование муниципального имущества. Кроме того, часть 1 статьи 12 не учитывает, что в соответствии с инвестиционным соглашением инвестору могут передаваться права на создание нового имущества или иные права.

Положения подпункта 1 части 2 статьи 12 об установлении порядка возврата (передачи) имущества в муниципальную собственность противоречат законодательству, так как при заключении инвестиционного соглашения не происходит передача инвестору прав собственности на муниципальное имущество, следовательно, не может происходить возврат этого имущества в муниципальную собственность.

Необходимо уточнение положений подпункта 4 части 2 статьи 12, предусматривающего обязательства сторон по развитию инженерной инфраструктуры муниципального образования, видимо, это относится к объектам инженерной инфраструктуры, являющимся предметом инвестиционного соглашения.

Статья 14 законопроекта не устанавливает конкретный порядок проведения торгов (конкурса или аукциона), носит исключительно отсылочный характер и не дает возможности муниципальному образованию проводить указанные торги без дополнительной разработки специальных нормативных актов, регламентирующих порядок их организации и проведения. Часть 4 статьи 14 предусматривает, что условия торгов и критерии определения лица, выигравшего торги, устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Существующие нормы, регламентирующие проведение торгов (Гражданский Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества", Федеральный закон "О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации, закупки продукции для государственных нужд") не могут быть применены для проведения торгов на право заключения инвестиционного соглашения без существенной переработки.

Необходимо уточнение части 2 статьи 17 законопроекта в части определения лица, с которым заключается временное соглашение. Часть 3 статьи 17 предусматривает конкретное основание для заключения инвестиционного соглашения без проведения торгов и противоречит требованиям, предусмотренным Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации, закупки продукции для государственных нужд". Применение положений части 3 статьи 17 может привести к тому, что заключение инвестиционных соглашений будет осуществляться без проведения торгов. Кроме того, положения части 3 статьи 17 дублируют подпункт 1 части 1 статьи 17.

Учитывая изложенное, Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 51721-4 "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания", учесть отдельные его положения при подготовке ко второму чтению проекта федерального закона N 95050725-1 "О концессионных соглашениях", рассмотреть проект федерального закона N 95050725-1 "О концессионных соглашениях" во втором чтении в пакете законопроектов о формировании рынка доступного жилья.

Председатель Комитета

В.Г. Драганов