Пояснительная записка к проекту федерального закона N 215133-3 "Об электроэнергетике" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об электроэнергетике"

1. Обоснование необходимости принятия законопроекта "Об электроэнергетике".

Предлагаемый проект Федерального закона "Об электроэнергетике" разработан в рамках проводимого в настоящее время реформирования отрасли и взаимоувязан с "Основными направлениями реформирования электроэнергетики Российской Федерации", одобренными Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.07.01 г. N 526.

Указанный законопроект направлен на создание условий для обеспечения устойчивого функционирования и развития экономики и социальной сферы, повышения эффективности производства и потребления электроэнергии, обеспечения надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей Российской Федерации.

Действующее в настоящее время законодательство, в том числе нормы § 6 Главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" от 14.04.95 г. N 41-ФЗ, Федерального закона "О естественных монополиях" от 17.08.95 г. N 147-ФЗ и др., рассматривают лишь отдельные вопросы правоотношений в электроэнергетике. Данное обстоятельство не создает стройной структуры правоотношений в рассматриваемой сфере, что ведет к произвольному применению существующих норм, злоупотреблениям и ущемлению прав и интересов как производителей, так и потребителей электрической (тепловой) энергии и мощности.

Рассматриваемый законопроект предполагает устранить имеющие место противоречия и структурировать систему взаимоотношений, обеспечивая равенство потребителей и поставщиков электрической и тепловой энергии.

Концептуально настоящий проект Федерального закона "Об электроэнергетике" призван обеспечить:

баланс интересов лиц, участвующих в купле-продаже электроэнергии, а также государства;

направление инвестиций в энергосбережение, предоставляя право субъекту электроэнергетики, при заявлении потребителей на подключение к энергетической мощности, выбирать строить ли новые энергетические мощности или направить инвестиции в энергосбережение потребителю;

особый порядок регулирования правовых отношений в электроэнергетике для атомных электростанций.

Законопроект направлен на реализацию основных принципов хозяйственной деятельности в электроэнергетике, включая такие принципы, как обеспечение равных условий экономической деятельности, обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре энергетических рынков всех производителей и потребителей энергии, обеспечение оптимального использования энергоресурсов и надежного энергоснабжения по экономически обоснованным тарифам для стратегически и социально значимых групп потребителей, оптимизация энергетических и топливных балансов страны.

2. Содержание проекта Федерального закона "Об электроэнергетике".

Глава I "Общие положения".

Предметом правового регулирования предлагаемого проекта Федерального закона является установление правовых основ экономических и производственных отношений в сфере электроэнергетики, определение полномочий органов государственной власти по регулированию этих отношений, основных прав и обязанностей лиц, участвующих в процессе производства, передачи, распределения и потребления электрической и тепловой энергии.

Подробно даны определения основных понятий, в том числе:

электроэнергетика - отрасль экономики Российской Федерации, включающая в себя совокупность производственных и иных имущественных объектов, в том числе ЕЭС России, принадлежащих на праве собственности или иных законных основаниях различным лицам и непосредственно используемых для производства, передачи, распределения и сбыта электрической и тепловой энергии, а также комплекс экономических отношений, возникающих в процессе их осуществления;

Единая энергетическая система России (ЕЭС России) - федеральная энергетическая система:

- комплекс энергетических систем, электрических, тепловых станций и сетей, объединенных общим в масштабе страны технологическим режимом, имеющий единое оперативно-диспетчерское управление и обеспечивающий надежное, качественное энергоснабжение народного хозяйства и населения, при наиболее эффективном использовании энергетических ресурсов;

системный оператор - Центральное диспетчерское управление (ЦДУ) ЕЭС России, объединенные диспетчерские управления (ОДУ) объединенных энергетических систем (ОЭС), специализированная организация, осуществляющая единоличное управление технологическими режимами работы электроэнергетики и уполномоченная на выдачу оперативных диспетчерских команд, обязательных для всех субъектов электроэнергетики;

администратор торговой системы - некоммерческая организация, образованная участниками оптового рынка электроэнергии в целях обеспечения баланса интересов продавцов и покупателей электроэнергии и предотвращения монопольного положения участников рынка. Правила деятельности администратора торговой системы разрабатывается участниками и утверждается Правительством Российской Федерации или уполномоченным им федеральным органом.

гарантирующие поставщики электрической и тепловой энергии (энергоснабжающие организации) - специализированные организации, имеющие соответствующий статус, определяемый Правительством Российской Федерации или уполномоченным им органом и обязанные заключить договор энергоснабжения с любым обратившимся к ним потребителем в закрепленной за ними зоне.

Глава II "Основы организации электроэнергетики в Российской Федерации".

В проекте закона устанавливаются технологические и экономические основы функционирования электроэнергетики, общие принципы организации хозяйственных отношений.

В главе определяется понятие и правовой статус единой национальной электрической сети.

В целях централизации управления объектами электросетевого хозяйства, входящими в единую национальную электрическую сеть, и обеспечения единства управления технологическими режимами работы электроэнергетики, наряду с собственниками (владельцами) объектов единой национальной электрической сети, право пользования данными объектами предоставляется организации по управлению единой национальной электрической сетью. В данном случае предусматривается обязанность собственников и иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную электрическую сеть и организации по управлению единой национальной электрической сетью обеспечивать баланс собственных интересов и интересов субъектов электроэнергетики. Данное требование предполагается достичь посредством заключения соответствующих договоров между организацией по управлению единой национальной электрической сетью и собственниками (владельцами) указанных энергообъектов.

Предусматривается, что организация по управлению единой национальной электрической сетью оказывает на возмездной основе услуги по передаче электрической энергии соответствующим субъектам, присоединенным к национальной электрической сети и получающим через нее электрическую энергию (мощность).

Заключение договоров на оказание услуг по передаче электрической энергии является обязательным для организации по управлению единой национальной электрической сетью.

Организации по управлению единой национальной электрической сетью и ее аффилированным лицам запрещается участие в купле-продаже электрической энергии (за исключением покупки электрической энергии, осуществляемой для цели компенсации экономически и технологически обоснованных потерь в электрических сетях и в соответствии с нормативом таких потерь).

В главе определяются правовой статус и порядок оперативно-диспетчерского управления, субъекты оперативно-диспетчерского управления, основные принципы оперативно-диспетчерского управления, его особенности в аварийных режимах, а также предусматривается ответственность субъектов оперативно-диспетчерского управления, которая ограничивается возмещением реального ущерба.

Субъекты оперативно-диспетчерского управления, деятельность которых подчиняется оперативным диспетчерским командам системного оператора, также создаются в форме открытых акционерных обществ.

Системный оператор оказывает на возмездной основе услуги по оперативно-диспетчерскому управлению субъектам оптового рынка, а также иным лицам, которые соответствуют установленным критериям, технологически непосредственно присоединены в установленном порядке к единой национальной электрической сети и получают через нее электрическую энергию (мощность).

Заключение договоров на оказание услуг по оперативно-диспетчерскому управлению является обязательным для системного оператора.

Системному оператору и его аффилированным лицам запрещается участие в купле-продаже электрической энергии.

Вводится определение администратора торговой системы - некоммерческая организация, образованная участниками оптового рынка электроэнергии в целях обеспечения баланса интересов продавцов и покупателей электроэнергии и предотвращения монопольного положения участников рынка. Правила деятельности администратора торговой системы разрабатывается участниками и утверждается Правительством Российской Федерации или уполномоченным им федеральным органом.

Глава III "Система государственного регулирования и контроля в электроэнергетике".

В проекте содержатся принципы, методы, порядок государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, полномочия Правительства Российской Федерации, Федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусматривается порядок осуществления технического надзора в отрасли, инвестиционная политика в электроэнергетике.

Государственное регулирование в электроэнергетике осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

Предусматривается постепенный переход к рыночным основам ценообразования.

Глава IV "Оптовый рынок электрической энергии".

В проекте закона определяются основные принципы функционирования оптового рынка электрической энергии, структура оптового рынка, дается определение его субъектам.

Институциональная организация оптового рынка основана на саморегулировании деятельности его участников посредством принятия правил оптового рынка соглашением его субъектов и формирования постоянно действующей системы контроля за соблюдением указанных правил.

Соглашение участников оптового рынка предусматривает учреждение субъектами оптового рынка некоммерческой организации - администратора торговой системы оптового рынка, в которой имеет право участвовать любой субъект оптового рынка.

Законопроектом предусмотрено наличие организованной системы договоров между субъектами оптового рынка, определяющей основные условия деятельности соответствующих субъектов на оптовом рынке, условия продаж электрической энергии и оказания услуг. Помимо указанной системы договоров поставщики и покупатели (потребители) электрической энергии - субъекты оптового рынка вправе в порядке, предусмотренном правилами оптового рынка, заключать двусторонние (прямые) договора поставки электрической энергии.

Организация процесса купли-продажи электрической энергии в рамках оптового рынка (за исключением энергии, реализуемой по двусторонним договорам купли-продажи) осуществляется администратором торговой системы оптового рынка.

Глава V "Розничные рынки электрической и тепловой энергии".

В проекте закона отражены основные принципы функционирования розничного рынка, гарантии надежного обеспечения потребителей электрической энергией, а также рассмотрены вопросы оборота тепловой энергии, вырабатываемой электростанциями.

Глава VI "Отдельные особенности осуществления хозяйственной деятельности в электроэнергетике".

Специально рассматриваются вопросы, связанные с особенностями пользования земельными участками при прокладке и эксплуатации линий электропередачи, ведением учета финансовых результатов, продукции и затрат по видам деятельности в электроэнергетике, осуществлением внешнеторговой деятельности в сфере оборота электрической энергии и ограничениями по строительству новых объектов в электроэнергетике.

Глава VII "Заключительные положения".

В данной главе определяются вопросы, связанные со вступлением в силу рассматриваемого законопроекта.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике"

1. Принятие проекта федерального закона "Об электроэнергетике" потребует:

внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 16, ст. 1316; 1999, N 7,ст. 880).

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "Об электроэнергетике"

Реформы в электроэнергетике в настоящее время идут медленными темпами, что представляет собой серьезное препятствие для повышения темпов развития экономики Российской Федерации. В отсутствие законодательной базы направленность реформ существенно корректируется с учетом ведомственных интересов в ущерб интересам всего российского общества и государства.

Потребители энергии в Российской Федерации ежегодно расходуют на оплату электрической и тепловой энергии 472 млрд. рублей, в том числе 325 млрд. рублей - на оплату энергии, отпускаемой РАО "ЕЭС России", причем четко прослеживается тенденция к устойчивому росту, превышающему темпы инфляции (рост средних по России тарифов на электроэнергию составил в июле 2001 г. к декабрю 2000 г. 25,1%).

Монопольная структура отрасли, отсутствие условий конкуренции обуславливают отсутствие стимулов к снижению производственных и прочих расходов, приводят к их ежегодному росту. Анализ структуры расходов, включаемых в тарифы на электрическую и тепловую энергию, свидетельствует о значительном объеме избыточных и непроизводительных расходов, вызванных неэффективным использованием ресурсов и их покупкой по завышенным ценам, неоптимальными режимами использования производственных мощностей, сохранением устаревших технологий и оборудования. По оценке Правительства РФ, ежегодный суммарный объем завышенных расходов в целом по всем организациям электроэнергетики составляет до 60 млрд. рублей. Бремя этих расходов перекладывается на потребителей энергии, а отсутствие конкуренции не позволяет добиться ограничения их дальнейшего роста.

Практика показывает, что степень влияния органов государственного регулирования тарифов на возможное сокращение этих расходов минимальна, так как для этого необходимо контролировать огромные объемы первичных бухгалтерских документов, множество сделок по приобретению относительно небольших партий товара и т.п. Организация такого контроля со стороны государства потребовала бы не меньших расходов, чем собственно сумма экономии.

Серьезной проблемой является переориентация в сторону экономии издержек производственно-технической политики - в том числе, внедрения системы диагностики оборудования и планово-предупредительных ремонтов (сегодня многие предприятия отрасли работают в аварийно-восстановительном режиме), замены устаревших технологий и оборудования, что требует значительных первоначальных затрат, предполагает длительные сроки окупаемости и не может быть реализовано усилиями государственных органов.

Эффективное снижение издержек может быть достигнуто в результате изменения системы мотивации персонала и создания экономической заинтересованности в достижении экономии.

В стране не используются не менее 30 млн. КВт генерирующих энергетических мощностей, содержание которых также оплачивают потребители энергии (ежегодные расходы на эти цели составляют 12 - 15 млрд. рублей). Отсутствие конкуренции также не стимулирует собственников невостребованных мощностей к их выводу из эксплуатации и сокращению расходов.

Вышеизложенное обуславливает необходимость перехода от сложившейся организационной структуры отрасли и системы хозяйствования, во многом воспроизводящей прежнюю планово-распределительную систему, к экономической модели, основанной на максимальном использовании рыночных отношений и конкуренции в качестве основного инструмента повышения эффективности отрасли, создания мотивации для снижения издержек и повышения качества услуг. Неотъемлемым условием для формирования в отрасли эффективной конкуренции являются демонополизация отрасли и постепенное сокращение, где это экономически целесообразно, государственного регулирования тарифов.

Эти меры позволят добиться сокращения общего объема издержек в электроэнергетике на примерно 60 млрд. рублей в год.

Учитывая существующую высокую степень монополизации электроэнергетики и длительность процесса децентрализации структуры собственности и управления в отрасли, законопроект предполагает ряд мер, направленных на недопущение возможного искусственного монопольного завышения тарифов.

Законопроект предусматривает плавное вхождение в рынок элетроэнергетики.

Данные меры позволят избежать существенного роста тарифов на электроэнергию в результате их частичной либерализации. Однако, с учетом наличия ценовых диспропорций, образовавшихся в результате административного сдерживания регулируемых тарифов на топливо после августовского экономического кризиса 1998 г., некоторый рост тарифов будет неизбежен. Сегодня средний тариф на электроэнергию для потребителей России составляет 1,9 цента за кВтч, тогда как, по модельной оценке, с учетом возрастающего спроса на электроэнергию и динамики инвестиционных потребностей электроэнергетики реальная цена электроэнергии, которая сложилась бы под воздействием спроса и предложения без прямого государственного воздействия, составила бы не менее 2,3 - 2,5 центов за кВтч, или примерно на 25% выше, что соответствует уровню, сложившемуся до августовского экономического кризиса 1998 г.

Электроэнергетика в течение всего периода реформ испытывала острый недостаток инвестиционных ресурсов. С учетом старения основных производственных фондов, опережающих темпов их выбытия по сравнению со вновь вводимыми мощностями и прогнозируемых темпов роста электропотребления на 21 - 35% к 2010 г. и в 1,4 - 1,8 раза к 2020 г. по сравнению с уровнем 1995 г. (требующих расширенного воспроизводства основных производственных фондов) оцениваемая суммарная потребность в инвестициях в секторе в период до 2020 г. составляет до 3 трлн. рублей. Отсутствие этих средств может послужить причиной для возникновения дефицита электроэнергии, результатом которого могут стать ухудшение качества жизни населения и серьезные ресурсные ограничения экономического роста.

В 1992 - 2001 гг. на финансирование капитальных вложений производственного назначения, более чем на 90% осуществлялось за счет внутреннего накопления (т.е. за счет включения в регулируемые тарифы целевых инвестиционных средств на невозвратной основе). Такой способ финансирования капитальных вложений, в отличие от привлечения заемных средств инвесторов, существенно снижает эффективность капитального строительства, освобождая организации электроэнергетики от необходимости поиска потенциальных инвесторов, ограничивая требовательность к отбору эффективных проектов и перекладывая весь инвестиционный риск на потребителей электроэнергии. Более того, в таких условиях распыление бремени финансирования капитальных затрат по всем потребителям энергии искусственно завышает конкурентоспособность сооружаемых объектов (им не нужно предусматривать в цене своей продукции средства на возврат вложенного капитала) и, таким образом, лишает частных инвесторов мотивации для вложения средств в строительство других объектов (цена на продукцию которых будет дороже с учетом необходимости возврата вложенного капитала).

В законопроекте "Об электроэнергетике" предполагается изменить подходы к организации инвестиционного процесса в электроэнергетике с переходом от централизованного планирования инвестиций и принудительного включения инвестиционных средств в регулируемые тарифы к ориентации на привлечение в отрасль масштабных частных инвестиций. Это стимулирует направление инвестиций в энергосбережение, предоставляя право субъекту электроэнергетики при превышении спроса над предложением выбирать, строить ли новые энергетические мощности или направить инвестиции в энергосбережение у потребителя.

Внедрение энергосберегающих технологий может дать экономию 38 - 45% от внутреннего потребления энергоресурсов (361 млн. тут. - 427 млн. тут). Если учитывать, что на 1 КВт/ч электрической энергии тратится 320 г. тут., то условный экономический эффект может составить до 200 млрд. долларов США к 2020 году для страны с целом.

Задача состоит в увеличении сбережения энергии в разы по сравнению с сегодняшним уровнем. Это позволит сократить избыточный внутренний спрос на энергию, стимулировать снижение цен на энергоносители, увеличить возможности его экспорта.

Оптимизация энергетического топливного баланса в стране ежегодно может дать условный экономический эффект 5 млрд. долларов СШA.

Основным механизмом формирования мотивации для потенциальных инвесторов в регулируемых секторах, где существует дополнительный ценовой риск избыточного административного воздействия государства на регулируемые тарифы, должен стать принцип обеспечения регулирующими органами гарантий экономически обоснованного уровня доходности капитала, вложенного в регулируемую деятельность, посредством установления регулирующими органами фиксированной ставки нормы прибыли на капитал, используемый в регулируемых видах деятельности, обеспечивающей необходимый процент доходности этого капитала, аналогичного тому, который существует в иных сферах предпринимательской деятельности со сравнимым риском. Применение этого принципа позволит повысить инвестиционный рейтинг российской электроэнергетики и добиться существенного притока капитала в отрасль.

В итоге реализации мероприятий по реформированию в электроэнергетике и формирования эффективного конкурентного рынка электрической энергии средние тарифы на электроэнергию для потребителей Российской Федерации могут стабилизироваться к 2005 - 2006 годам, увеличившись до уровня не более 2,3 центов за 1 кВтч. Предполагается, что стоимость тепловой энергии для российских потребителей не будет существенно расти за счет вывода из эксплуатации неэффективных тепловых электростанций, работающих на устаревшем оборудовании.

Проведение реформ при наличии соответствующего законодательного обеспечения, чему безусловно будет способствовать принятие федерального закона "Об электроэнергетике" позволит избежать дополнительных расходов федерального бюджета, связанных с ростом тарифов на электрическую энергию в условиях функционирования неэффективной, частично реформированной электроэнергетики, а также дополнительных проблем, обусловленных опережающим выбытием основных производственных фондов и угрозой возникновения дефицита электроэнергии.

Принятие проекта федерального закона "Об электроэнергетике" не требует дополнительных материальных и бюджетных затрат.