Заключение на проект федерального закона N 60410-4 "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" (не действует)

Заключение Комитета по обороне Государственной Думы от 28 июня 2004 г.
N 24/1
"На проект федерального закона N 60410-4 "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих"
(внесен Правительством Российской Федерации)

Действовавшая на протяжении последних лет система предоставления военнослужащим жилых помещений имеет многочисленные весьма существенные изъяны, которые в современных условиях развития рыночных отношений стали особенно очевидны. Анализ многолетней практики выполнения законодательства Российской Федерации по вопросам предоставления жилья военнослужащим свидетельствует о том, что в условиях ограниченных возможностей федерального бюджета требуют пересмотра как сами обязательства государства в указанной сфере, так и порядок их выполнения.

Предусмотренный законопроектом переход на накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения военнослужащих предполагает замену действующей в настоящее время натуральной формы предоставления военнослужащим жилых помещений в форму финансовой помощи военнослужащим со стороны государства при самостоятельном приобретении ими жилья. Предлагаемый подход имеет целый ряд весьма существенных преимуществ.

Прежде всего, военнослужащие получают возможность по своему усмотрению распорядиться финансовыми средствами, предоставляемыми государством, в целях решения своих жилищных проблем. При этом они могут сами принимать решения по качеству, размеру и местоположению приобретаемого жилья, исходя при этом из установленных законопроектом ограничений по размерам предоставляемой государством финансовой помощи, а также возможностей и желаний военнослужащих по привлечению собственных финансовых средств и заемных средств кредитных учреждений.

Очевидно, что при принятии решения о выборе местоположения приобретаемого жилья предпочтения военнослужащих в большем, чем в настоящее время, количестве случаев будут отдаваться средним по размеру населенным пунктам, расположенным не в центральных регионах России, поскольку в этом случае возрастают возможности по приобретению жилья большего размера и лучшего качества. Таким образом, произойдет перераспределение финансов, выделяемых на жилищное обеспечение военнослужащих, из центра в пользу регионов.

Военнослужащие могут самостоятельно определиться также и со временем приобретения жилья. Право на это у них появляется уже через 3 года военной службы по контракту и возможность реализовать его сохраняется на протяжении всего периода прохождения военной службы до ее окончания. При этом приобретаемое жилое помещение сразу же после приобретения становится собственностью военнослужащих.

В случае отсутствия необходимости в приобретении жилья военнослужащие имеют право при увольнении с военной службы накопленные на именных накопительных счетах средства использовать на любые другие цели по своему усмотрению.

В рамках накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения происходит реальное уравнивание прав военнослужащих в жилищной сфере. Все военнослужащие, имеющие равную продолжительность военной службы но контракту, смогут воспользоваться равной по размеру финансовой помощью государства.

Ожидается, что накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения позволит повысить заинтересованность военнослужащих в добросовестной долгосрочной военной службе и тем самым стабилизировать военные кадры Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов.

При переводе обязательств государства в жилищной сфере из натуральной в денежную форму существенно упрощается процедура расчета размера этих обязательств при формировании федеральных бюджетов на очередной год, увеличиваются возможности по контролю достаточности их выделения и правильности использования.

Однако, наряду с преимуществами, предлагаемая в законопроекте система жилищного обеспечения военнослужащих имеет ряд недостатков.

Прежде всего, это относится к тому, что размер финансовой помощи государства военнослужащим при решении жилищного вопроса не учитывает состав семьи. Вне зависимости от количества членов семьи размер ежегодных начислений на именные накопительные счета военнослужащих является одинаковым для всех военнослужащих.

Военнослужащим не гарантируется возможность приобретения жилого помещения по расчетным нормам, использовавшимся при подготовке законопроекта. В этой связи существует риск того, что в конкретное время в зависимости от условий рынка военнослужащие не смогут на предоставляемые государством финансовые средства приобрести жилье такого размера и качества, как это предполагалось при принятии законопроекта.

Существенно сокращаются финансовые возможности военнослужащих на приобретение жилых помещений в крупных административных центрах Российской Федерации. Реализация таких планов потребует от них привлечения значительных по объему собственных или заемных средств.

По предлагаемой редакции законопроекта у Комитета по обороне имеется ряд замечаний:

1. В статье 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" установлено, что государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В этой связи Комитет по обороне полагает, что принятие предлагаемого законопроекта требует одновременного внесения соответствующих изменений и дополнений в указанный Федеральный закон, без чего на практике возможно возникновение правовых коллизий.

2. По мнению Комитета по обороне, предусмотренное законопроектом одностороннее изменение государством публично-правовых обязательств по заключенным ранее контрактам о прохождении военной службы не может быть осуществлено без добровольного согласия военнослужащих, заключивших эти контракты. Указание на необходимость для законодателя особо тщательно подходить к принятию решений по вопросам внесения изменений в правила, касающиеся условий возникновения и порядка реализации военнослужащими своих нрав, содержится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года N 9-п.

Изложенное имеет отношение к предложению о включении в число участников накопительно-ипотечной системы офицеров - выпускников военных учебных заведений профессионального образования 2005 года, а также прапорщиков, заключивших контракты о прохождении военной службы не ранее 1 января 2002 года (статья 9 законопроекта).

3. Законопроектом предусматривается, что фактический размер начислений на накопительные счета военнослужащих будет определяться ежегодно Правительством Российской Федерации. Принимая во внимание особый характер военной службы и то, что наиболее значимые вопросы ее организации и возникающие в этой связи правоотношения регулируются законодательными актами Российской Федерации, представляется целесообразным решения о размере начислений на накопительные счета военнослужащих, включая размер базового накопительного взноса на одного участника накопительно-ипотечной системы, начиная с 2005 года, принимать федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год.

4. Статья 16 законопроекта устанавливает разрешенные активы (объекты инвестирования) жилищных накоплении (исключительно в ценные бумаги, в депозиты на счета различных кредитных организаций и т.д.). При этом законопроект не предусматривает возможность размещения средств жилищных накоплений непосредственно в программы (пилотные проекты), связанные со строительством жилья для военнослужащих, что представляется не вполне правильным с точки зрения необходимости для государства всемерного содействия решению проблемы жилищного обеспечения военнослужащих.

5. Законопроектом предусмотрен единый для всех участников накопительно-ипотечной системы размер ежегодных начислений на индивидуальные накопительные счета, вследствие чего военнослужащие при равной продолжительности военной службы по контракту должны иметь право на равную по размеру финансовую помощь государства на приобретение жилья. В качестве базовых для расчета размера финансовой помощи государства были приняты условия, при которых для военнослужащих, имеющих продолжительность военной службы 20 лет, накопления в рамках накопительно-ипотечной системы будут осуществляться в течение 17 лет.

В то же время офицеры, окончившие высшие военные учебные заведения профессионального образования в 2005 году, на момент включения их в накопительно-ипотечную систему в подавляющем большинстве будут иметь продолжительность военной службы 4 года, а некоторые, поступившие в высшие военные учебные заведения уже будучи военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, даже большую продолжительность военной службы. По истечении 20 лет военной службы срок их нахождения в накопительно-ипотечной системе будет составлять 16 лет или меньше. Указанное обстоятельство существенно уменьшает фактический размер финансовой помощи государства, а, следовательно, и их возможности по приобретению жилья.

Помимо изложенных замечаний Комитет по обороне считает необходимым обратить внимание на ряд важных вопросов, как по рассматриваемому законопроекту, так по проблемам жилищного обеспечения военнослужащих в целом.

1. Комитет по обороне выражает озабоченность в связи с существующей теоретической возможностью частичной или полной утраты средств накопительно-ипотечной системы вследствие недобросовестности отдельных компаний, участвующих в их хранении и размещении, либо вследствие иных неблагоприятных экономических факторов. До передачи накопленных на именном накопительном счете финансовых средств военнослужащему обязательства государства по жилищному обеспечению военнослужащих не могут считаться исполненными, а военнослужащие в свою очередь не должны отвечать за риски, связанные с их хранением и размещением. В этой связи представляется целесообразным детально проанализировать предусмотренные законопроектом механизмы обеспечения сохранности указанных средств и, при необходимости, предусмотреть дополнительные меры по снижению рисков. А, кроме того, установить обязательства государства по своевременному восполнению из федерального бюджета утраченных по указанным выше причинам финансовых средств.

2. Принятие рассматриваемого законопроекта не решает, к сожалению, существующих в настоящее время проблем по исполнению текущих обязательств государства по предоставлению жилья военнослужащим. В этой связи Комитет по обороне полагает, что подход к решению проблем жилищного обеспечения военнослужащих должен носить комплексный характер. И ключевым в этом смысле вопросом является вопрос ресурсного обеспечения всех планов жилищного обеспечения.

Поскольку возможности федерального бюджета на выполнение обязательств государства по жилищному обеспечению военнослужащих ограничены, то необходима максимально возможная мобилизация финансовых ресурсов федерального бюджета, выделяемых на эти цели. С этой целью Комитет по обороне полагает целесообразным рассмотреть возможность в качестве временных мер на переходный период реализовать в законопроекте следующий подход:

- в течение 2005 - 2007 годов вести только бухгалтерский учет финансовых обязательств государства в рамках накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, фактически направляя финансовые средства, планируемые к выделению на указанные цели, на опережающее решение проблем формирования фонда служебного жилья и предоставление жилых помещений военнослужащим в порядке и на условиях, предусмотренных Федеральным законом "О статусе военнослужащих" сверх планируемых объемов;

- в 2007 году при формировании проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2008 год предусмотреть выделение финансовых средств военнослужащим - участникам накопительно-ипотечной системы, изъявившим желание получить заем на приобретение жилого помещения в порядке, предусмотренном рассматриваемым законопроектом. Финансовые средства, планируемые для перечисления в счет платежей государства в накопительно-ипотечную систему сверх востребованной военнослужащими суммы, также направить на опережающее решение проблем формирования фонда служебного жилья и предоставление жилых помещений военнослужащим.

Реализация указанных мер позволит в более сжатые сроки существенно сократить количество военнослужащих, нуждающихся в получении жилья, после чего можно будет восполнить финансовый ресурс накопительно-ипотечной системы до требуемых объемов за счет существенного уменьшения потребностей финансирования задач строительства и приобретения жилья для военнослужащих. Кроме того, фактически поданные военнослужащими заявки на получение займа на приобретение жилья позволят делать первоначальные выводы об эффективности предлагаемого механизма и при необходимости внести в него необходимые уточнения.

3. Комитет по обороне, основываясь на результатах работы и выводах Счетной палаты Российской Федерации, отмечает, что выделяемые Минобороны России финансовые средства федерального бюджета на цели капитального строительства и расквартирования войск, расходуются не достаточно эффективно. В частности за счет этих средств необоснованно содержится жилой фонд, в котором проживают в подавляющем большинстве граждане не имеют# отношение к Вооруженным Силам. В этой связи представляется необходимым незамедлительно принять решения (при необходимости и на законодательном уровне) о передаче такого жилья органам местного самоуправления. Высвободившиеся в этой связи средства также направить на решение жилищных проблем военнослужащих.

Принимая во внимание изложенное, Комитет по обороне поддерживает концепцию перевода обязательств государства по жилищному обеспечению военнослужащих из формы предоставления жилых помещений в денежную форму и полагает возможным принятие указанного законопроекта в предлагаемой редакции. Одновременно обращается внимание на необходимость доработки законопроекта с целью учета имеющихся замечаний при его подготовке ко второму чтению.

Председатель Комитета

В.М. Заварзин