Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ
по проекту Жилищного кодекса Российской Федерации N 51708-4, внесенному Правительством Российской Федерации, депутатами Государственной Думы Грызловым Б.В., Боссом Г.В., Аксаковым А.Г. и другими
(первое чтение)
Рассмотрев по поручению Совета Государственной Думы от 11 мая 2004 года (выписка из протокола N 24-73, вопрос N 73) проект Жилищного кодекса Российской Федерации N 51708-4, Правовое управление сообщает.
1. По структуре проекта Кодекса:
Статьи Кодекса объединены в главы, главы объединены в разделы. Объединять статьи сразу в разделы (минуя главы) недопустимо, однако такое положение присутствует в разделах VII и VIII проекта Кодекса.
Структурная единица статьи, обозначенная арабской цифрой с точкой, является частью статьи, а не пунктом. Пунктом называется структурная единица, обозначенная арабской цифрой с круглой скобкой, подпунктом пункта может быть структурная единица, обозначенная буквой русского алфавита с круглой скобкой.
Очень существенным для части статьи является то, что она, не должна состоять из нескольких абзацев, начинающихся с прописной буквы. Такие нарушения структуры части статьи встречаются в данном законопроекте и их необходимо ликвидировать либо "подтянув" такой абзац к предыдущему, либо пронумеровав его арабской цифрой с точкой, с тем, чтобы абзац стал другой частью статьи.
Если статья состоит из одной части, то эта часть никак не обозначается, хотя может делиться на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с круглой скобкой. Поэтому в некоторых случаях "1." необходимо снять.
В законопроекте имеется несколько статей, состоящих из нескольких никак не обозначенных частей, что также недопустимо. Поэтому части в данных статьях должны быть пронумерованы соответствующим образом.
Абзацы, идущие после двоеточия и начинающиеся со строчной буквы, все были пронумерованы арабскими цифрами с круглой скобкой и должны стать пунктами.
В связи с тем, что структурная единица статьи, обозначенная арабской цифрой с точкой является частью, а не пунктом, и в связи с необходимостью корректировки структуры некоторых статей, все имеющиеся в законопроекте ссылки на структурные единицы статей должны быть исправлены.
Необходимо обратить внимание на использование в тексте законопроекта таких понятий как "введение в действие" и "вступление в силу". Кодексы вводятся в действие, все остальные федеральные законы и нормативные правовые акты вступают в силу.
2. Законопроект не содержит понятия (определения понятия) "право на жилище", которое гарантируется статьей 40 Конституции Российской Федерации. В проекте же говорится лишь о жилищных правах и свободе выбора жилого помещения (статья 1) и обеспечении условий для осуществления права на жилище (статья 2), что, на наш взгляд, недостаточно, поскольку конституционные нормы, касающиеся права граждан на жилище, должны найти конкретную правовую регламентацию именно в главе 1 законопроекта.
3. Нуждаются в конкретизации положения части 1 статьи 3 проекта, в котором предусмотрено проникновение в жилое помещение других лиц без согласия проживающих в нем граждан. Приведенные формулировки неточно воспроизводят терминологию статьи 25 Конституции Российской Федерации (в ней указано, что "никто не вправе проникнуть в жилище против воли проживающих в нем лиц..."). Здесь нужно иметь в виду, что понятие "жилое помещение" и "жилище" близки по содержанию, но не совпадают, например, в частном домовладении к жилищу относится не только жилой дом, но и хозяйственные постройки и земельный участок.
4. Требует уточнения предмет правового регулирования жилищного законодательства (статья 4). Приведенный в этой статье перечень вопросов, относящихся к жилищным, не охватывает всех отношений, регулируемых жилищным законодательством. В этой связи полагаем, что в новом Кодексе должны быть нормы, включающие все элементы содержания права собственности на жилые помещения (владение, пользования и распоряжения ими), в частности, эти вопросы находят отражение во многих статьях проекта (см. статьи 30-40 и др.).
5. Состав жилищного законодательства (статья 5 проекта) следует дополнить Гражданским кодексом Российской Федерации (далее ГК), поскольку он содержит положения, непосредственно связанные с жилищными отношениями (главы 18, 35 Кодекса). В самом проекте также имеются отсылки к гражданскому законодательству (например, статьи 18, 123, 129). Аналогичное замечание относится к части 1 статьи 30 проекта.
6. Требует уточнения определение жилого помещения (статья 16 проекта). Представляется, что определение, данное такому помещению в п.1 статьи 673 ГК РФ в большей мере отвечает интересам граждан, т.к. предъявляет к нему конкретные требования - изолированность и пригодность для постоянного проживания.
7. Статья 17 содержит нормы о назначении жилых помещений и о "пределах" их использования, допуская использование жилых помещений для других целей - для осуществления профессиональной или индивидуальной предпринимательской деятельности. Эта статья, на наш взгляд, нуждается в конкретизации: неясно, кто будет использовать жилые помещения для профессиональной или индивидуальной деятельности (сами проживающие граждане или другие лица, в том числе юридические) и есть ли вообще "пределы" профессиональной или индивидуальной деятельности. Часть 1 статьи 17 проекта определяет, что жилое помещение предназначается для проживания граждан. Необходимо иметь в виду, что в Гражданском кодексе Российской Федерации (статьи 288 и 671) содержится запрет на использование жилья не по назначению.
В целях предупреждения неправомерного использования жилищного фонда ЖК РСФСР специально предусмотрел (статья 9), что перевод пригодных для проживания жилых помещений в нежилые, как правило, не допускается, а если и допускается, то лишь в исключительных случаях. В законопроекте же (статьи 22-24), наоборот, для такого перевода предусматривается лишь некоторые ограничения - нельзя перевести жилое помещение в нежилое, в частности, если оно не имеет отдельного выхода или является частью квартиры. Во многих случаях перевод возможен и для этого достаточно акта органа местного самоуправления или органа исполнительной власти (в городах Москве и Санкт-Петербурге). Передача данного вопроса на усмотрение собственника или уполномоченного им лица может привести к оттоку жилья из жилищного фонда, а также к многочисленным нарушениям прав граждан, использующих жилые помещения для проживания.
8. Ряд положений статьи 19 нуждаются в конкретизации. В частности, в части 1 неясна формулировка о том, что к жилищному фонду относятся жилые помещения "независимо от целей их использования"; в пункте 3 части 2 записано, что жилищный фонд может быть только в оперативном управлении муниципальных учреждений, то есть не учтены муниципальные унитарные предприятия; в подпункте 5 пункта 3 нужно указать, что юридические лица могут использовать жилое помещение только для проживания граждан (см. пункт 2 статьи 671 ГК РФ). В противном случае можно сделать вывод, что жилые помещения по договору предоставляются непосредственно юридическим лицам (во владение и (или) пользование).
В статье 19 проекта не нашел отражения очень важный, по нашему мнению, практический вопрос: кто и в каком размере должен определять доли выстроенного жилья для жилищного фонда социального использования, служебного жилищного фонда, на продажу, предоставление по договору найма и др. Полагаем, что, в частности, в государственных унитарных предприятиях и государственных учреждениях это должно решаться совместно работодателем и профсоюзным комитетом в зависимости от имеющегося жилья, категории очередников, их количества и времени нахождения на учете.
9. Глава 4 проекта регулирует отношения, связанные с переустройством и перепланировкой жилого помещения, а ГК (статьи 678 и 681) говорит о реконструкции и переоборудовании. Унификация терминологии в данном случае имеет существенное значение, поскольку проектируется норма о получении согласия всех членов семьи нанимателя на переустройство и (или) перепланировку жилого помещения. Вероятно, такое требование должно предусматриваться и в случае реконструкции или переоборудования.
10. В связи с тем, что статья 292 ГК РФ регламентирует права членов семьи собственника жилого помещения, а норма пункта 4 указанной статьи ГК РФ адресована не только родителям, но и иным собственникам жилого помещения (бабушка, дедушка, дядя, тетя и др.), где несовершеннолетние проживают в качестве члена семьи, необходимо в статью 31 проекта включить нормы, направленные на защиту интересов несовершеннолетних членов семьи собственника при отчуждении жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника.
11. В целях правильного исчисления предусмотренного в статье 32 проекта срока целесообразно уточнить условия уведомления собственника об изъятии жилого помещения. Уведомляется ли он по принятии решения об изъятии либо после государственной регистрации такого решения.
Полагаем, что требуют конкретизации отдельные положения статьи 32 об обеспечении жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. В соответствии с пунктом 2 названной статьи порядок подготовки и принятия решения об изъятии жилого помещения (в связи с изъятием земельного участка) должен определяться федеральным законодательством. В этой связи в проекте необходимо определиться, что следует понимать под "федеральным законодательством" - только федеральные законы или указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.
12. Часть 3 статьи 44 предусматривает возможность любому собственнику инициировать передачу земельного участка под многоквартирным домом в общую долевую собственность собственникам помещений в этом доме. Земельный кодекс Российской Федерации иначе решает данный вопрос. В соответствии с нормами пункта 5 статьи 36 Кодекса для приобретения прав на такой земельный участок граждане совместно обращаются с заявлением, прилагая к нему кадастровую карту (план) участка. Полагаем, что указанные различия могут привести к неоднозначному толкованию правовых предписаний.
13. Из редакции части 3 статьи 48, пункта 4 части 1 статьи 137 проекта неясно, о доле участия в чем идет речь и соответственно как определяется количество голосов, которым обладает собственник помещения в многоквартирном доме.
14. В статье 49 проекта предпринята попытка реализации положений статьи 40 Конституции Российской Федерации. Но она коснулась только порядка признания граждан малоимущими, а относительно иных граждан сделана отсылка к будущим федеральным законам, причем отсылка почему-то сделана только в отношении граждан, имеющих право на получение жилых помещений по договору социального найма за доступную плату, а ведь в названной статье Конституции речь идет и о гражданах, имеющих право на получение такого жилья бесплатно.
15. Следует также обратить внимание на одно внутреннее противоречие в проекте, касающееся компетенции в области жилищных отношений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Согласно статьям 12-14 проекта порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма должен быть определен соответственно:
в жилищном фонде Российской Федерации - органами государственной власти Российской Федерации;
в жилищном фонде субъектов Российской Федерации - органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
в муниципальном жилищном фонде - органами местного самоуправления.
И в тоже время в проекте есть глава 7, называемая "Основания и порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма", а в ней статья 49 "Предоставление жилых помещений по договору социального найма", установленные в которых правила являются обязательными и исчерпывающими для всего государственного и муниципального жилищных фондов.
16. В статье 92 "Назначение служебных жилых помещений" исключено имеющееся в аналогичной статье 101 ЖК РСФСР положение, которое определяет характер трудовых отношений, являющийся основанием для предоставления служебных квартир - "работник, с учетом его обязанностей, должен проживать по месту работы или вблизи от него". Необходимо указанную статью проекта дополнить этим положением, иначе на практике могут возникнуть осложнения при решении вопросов о выделении служебного жилья и может быть нарушен принцип его целевого использования.
17. В уставе жилищного кооператива наряду с указанными в статье 115 проекта сведениями должен содержаться порядок покрытия понесенных кооперативом убытков (пункт 2 статьи 116 ГК РФ).
18. В главе 13 проекта, по нашему мнению, необходимо:
1) более четко определить взаимоотношения собственников помещений в многоквартирном доме и товарищества собственников жилья, что особенно важное значение будет иметь в случае отсутствия у первых какого-либо органа управления. Например, как решение товарищества о размере различных платежей станет обязательным для исполнения собственниками помещений, не являющимися членами товарищества (пункт 4 части 1 статьи 137 проекта);
2) уточнить положения об "общем имуществе товарищества" (часть 1 статьи 135 проекта). Вероятно, имеется в виду имущество, которое находится в общей долевой собственности собственников жилых помещений, в связи с чем товарищество вправе распоряжаться таким имуществом только с согласия сособственников (ч.2 статьи 137 проекта), либо обособленное имущество товарищества как юридического лица.
19. Статья 143 проекта закрепляет принцип добровольности членства в товариществе собственников жилья, однако действие ряда проектируемых норм распространяется на всех собственников помещений в многоквартирном доме. Например, товарищество обязано заключать договоры с собственниками жилья, не являющимися его членами; обеспечивать контроль за выполнением ими своих обязанностей по содержанию и ремонту (статья 138). Кроме того, положение проекта о преобразовании товарищества или его ликвидации (статьи 140, 141 проекта) "по решению общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме" не согласуется с правилами преобразования и ликвидации юридического лица (статьи 57 и 61 ГК РФ). Не имеет правового основания и включение в перечень органов управления товарищества собственников жилья общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме (статья 144 проекта). В соответствии со статьей 53 ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности только через свои органы. Таким своим органом для товарищества является общее собрание его членов, о чем и говорится в статье 145 проекта.
20. Неясен статус домоуправления, создаваемого товариществом (пункт 2 части 1 статьи 137 проекта). В этой части нормы ФЗ "О товариществах собственников жилья" сформулированы более удачно (см. статью 20 Закона).
В целом проект учитывает необходимость установления баланса интересов членов товарищества и других домовладельцев путем взаимодействия общего собрания товарищества и общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, но поскольку создание последнего не может вменяться в обязанность, соответствующие нормы проекта применяться не будут и соблюдение указанного баланса утратит законодательную гарантию.
21. Проект во многих случаях изменяет положение граждан при решении их жилищных вопросов по сравнению с действующим законодательством:
значительно сокращен перечень оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий;
упразднен институт первоочередного предоставления жилых помещений;
лишены права на внеочередное предоставление жилых помещений дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;
не предусматривается право на дополнительную площадь;
устанавливается значительно сокращенный перечень лиц, относящихся к членам семьи нанимателя, что повлечет отказ в признании семьи нуждающейся в улучшении жилищных условий и уменьшению размера предоставляемой жилой площади;
ограничено право граждан, проживающих в коммунальных квартирах, на занятие освободившейся в квартире комнаты;
отменяется бесплатная приватизация жилых помещений.
В связи с этим считаем необходимым принятие (одновременно с Кодексом) федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", в котором следовало бы отразить переходные периоды для прекращения действия указанных норм, в случае необходимости уточнить порядок прекращения их действия, предусмотреть конкретный срок для принятия законов в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации.
22. Кроме того, по проекту имеются замечания лингвостилистического характера.
В части терминологии сообщаем следующее:
1) не применяемый в законодательстве Российской Федерации термин "места вспомогательного использования" можно заменить используемым в тексте проекта выражением "помещения, предназначенные для удовлетворения хозяйственно-бытовых нужд граждан";
2) целесообразно не использовать дважды определения понятий "жилое помещение" (статьи 15 и 16), "члены семьи" (статьи 31 и 69), "субъекты права собственности на помещения в многоквартирном доме" (части 1 и 2 статьи 37);
3) следует уточнить в соответствии с отраслевым законодательством понятия "промышленное производство" через "деятельность по промышленному производству...", "предприятие" - через "государственное унитарное предприятие", понятие "вновь построенный" избыточно (надо - "построенный");
4) выражение "передача жилого помещения другому юридическому лицу (государственной или муниципальной формы собственности)", используемое, например, в части 5 статьи 96 и других, нуждается в уточнении. Возможен вариант: "передача служебного жилого помещения другому юридическому лицу, собственником имущества которого является государство или муниципальное образование".
5) унифицировать использование терминов "основание для..." и "основание...".
Кроме того, ряд формулировок нуждается в уточнении и редакционной доработке.
Начальник управления |
Г.П.Ивлиев |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.