Заключение на проект федерального закона N 51667-4 "О жилищных накопительных кооперативах" (не действует)

Заключение
Комитета Государственной Думы по собственности по проекту федерального закона N 51667-4 "О жилищно-накопительных кооперативах и их деятельности по привлечению и использованию накоплений граждан" - внесен депутатами Государственной Думы Б.В. Грызловым, Г.В. Боосом, А.Г. Аксаковым, В.Н. Богомоловым, Е.И. Богомольным, Н.В. Бурыкиной, Ю.Н. Волковым, В.В. Володиным, И.Н. Габдрахмановым, В.Г. Драгановым, В.М. Зубовым, П.В. Крашенинниковым, Г.В. Куликом, А.М. Макаровым, В.А. Пехтиным, В.М. Резником, А.А. Тягуновым, А.Н. Чилингаровым, М.Л. Шаккумом, П.Б. Шелищем

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по собственности рассмотрел указанный законопроект и по его существу отмечает следующее.

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, по мнению его авторов законопроект направлен на формирование рынка доступного жилья путем создания правовых условий для совместного использования жилищных накоплений граждан в целях приобретения жилых помещений.

В качестве способа достижения указанной цели законопроектом предлагается в развитие положений Гражданского кодекса Российской Федерации создать институт специальных потребительских жилищно-накопительных кооперативов. Это должно способствовать более активному решению гражданами своих жилищных проблем путем участия в жилищно-накопительных программах приобретения и строительства жилья.

Проведенный в Комитете анализ текста законопроекта показал, что в существующей редакции его положения не в состоянии защитить имущественные интересы граждан при создании и начальной стадии деятельности жилищно-накопительных кооперативов от действий недобросовестных лиц, которые, к сожалению, могут быть учредителями таких финансовых структур (так называемые "строители пирамид"), Законопроект не содержит специальных требований к лицам, которые являются инициаторами создания кооператива и которые, используя положения пункта 2 статьи 21 законопроекта, могут использовать все средства для недобросовестной, недостоверной и заведомо ложной рекламы создаваемого кооператива.

Представляется, что условия, при которых член кооператива получает право пользования жилым помещением (до момента получения такого права член кооператива должен оплатить не менее 30 процентов стоимости жилого помещения), могут оказаться для него хуже, чем при получении банковского кредита под залог приобретаемого жилого помещения, поскольку при получении кредита гражданин, как правило, может незамедлительно приобрести жилое помещение в пользование. При этом, имея 30 процентов средств, необходимых для приобретения жилого помещения, накопленных потенциальным приобретателем жилья в банке на вкладе (с известным риском), или в банковской ячейке (без риска), приобретатель может без особенных проблем рассчитаться с предоставившим кредит банком по первоначальным платежам и доказать тем самым свою дальнейшую платежеспособность. Также, затраты, связанные с деятельностью кооператива, которые член кооператива должен оплачивать за счет паевых взносов, могут оказаться сопоставимыми по размеру с затратами на выплату процентов по банковскому кредиту. Кроме того, член кооператива несет риски, связанные с возможностью утраты своего имущества (вложенных в кооператив средств) в случае банкротства кооператива или в результате недобросовестных действий должностных лиц кооператива. Не добавляют надежности вложениям средств члена кооператива в имущество кооператива положения законопроекта о необходимости ежегодного компенсирования убытков кооператива за счет внесения дополнительных взносов (пункт 2 статьи 7 законопроекта, воспроизводящий нормы п. 4 статьи 116 Гражданского кодекса РФ), так как потребительский кооператив в принципе является убыточной (по бухгалтерской отчетности) организацией. Поскольку члены кооператива солидарно несут субсидиарную ответственность по обязательствам кооператива в пределах невнесенной части дополнительного вклада (п. 4 ст. 116 ГК РФ), это также создает дополнительные риски для члена кооператива. Таким образом, в данной редакции законопроекта жилищно-накопительные кооперативы не могут являться привлекательными для граждан объектами инвестирования.

По отдельным статьям законопроекта Комитет отмечает следующее.

Следует пересмотреть редакцию преамбулы законопроекта, включив ее положения в текст законопроекта, поскольку преамбула не должна содержать самостоятельных нормативных предписаний и не формулировать предмет регулирования законопроекта.

Вызывает определенные сомнения положения законопроекта, в соответствии с которыми устанавливаются дополнительные права и дополнительные обязанности отдельных (или всех - из текста законопроекта неясно) членов кооператива, и которые в данной редакции могут способствовать ущемлению прав остальных членов кооператива. Указанные положения являются по сути ущербными нормами статей 8 и 9 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью". Положения, содержащиеся в указанном Федеральном законе, целесообразно включить в рассматриваемый законопроект в их полной редакции, поскольку в этом случае возможные злоупотребления, связанные с предоставлением дополнительных прав и возложением дополнительных обязанностей на всех (или некоторых членов кооператива), могут быть сведены к минимуму, что подтвердила практика применения закона "Об обществах с ограниченной ответственностью".

Статью 13 законопроекта предлагается дополнить положениями, устанавливающими порядок добровольной реорганизации кооператива, в том числе указать допустимые формы реорганизации, порядок перехода прав и обязанностей к вновь возникшим юридическим лицам, порядок и условия перехода членов кооператива во вновь возникшие юридические лица, порядок утверждения передаточного акта или разделительного баланса, порядок уведомления кредиторов общества и удовлетворения их требований.

Положениями пункта 3 статьи 13 законопроекта предусматривается, что в случае, если численность членов кооператива превысит 20000 членов и в течение одного года не будет принято решение о реорганизации кооператива в форме разделения или выделения, кооператив подлежит ликвидации в судебном порядке. Такая норма представляется излишне суровой; достаточно было бы принятия судом решения о принудительной реорганизации кооператива в форме разделения или выделения.

Следует уточнить порядок добровольной ликвидации кооператива, ввести положения об обязательной независимой оценке имущества ликвидируемого кооператива. Также представляется целесообразным дополнить законопроект нормами, защищающими права членов кооператива, которому в соответствии с положениями статьи 26 законопроекта было предоставлено право пользования жилым помещением, например, путем предоставления возможности такому члену осуществить досрочные расчеты с кооперативом по приобретаемому жилью при принятии решения о ликвидации кооператива.

По мнению Комитета, в целях защиты прав членов кооператива (а без такой защиты данная организационно-правовая форма потребительского кооператива вряд ли будет востребована обществом) должна быть пересмотрена процедура исключения члена кооператива из кооператива. Представляется целесообразным по аналогии с упомянутым Законом "Об обществах с ограниченной ответственностью" (статья 10) применить двухстадийную процедуру исключения: 1) по решению общего собрания (или по требованию более чем 10 процентов членов кооператива) об исключении члена кооператива из кооператива, если он грубо нарушает свои обязанности или своими действиями (бездействием) делает невозможным деятельность кооператива; и 2) на основании судебного решения, принятого по иску общества (на основании решения общего собрания), или по требованию не менее 10 процентов членов кооператива.

Следует пересмотреть положения, связанные с последствиями исключения члена кооператива из кооператива (статья 28 законопроекта), поскольку в соответствии с действующим законодательством член жилищного кооператива подлежит выселению из занимаемого им помещения со всеми проживающими лицами без предоставления другой жилой площади.

По аналогии с положениями пункта 1 статьи 60 Федерального закона "Об акционерных обществах" в статье 31 законопроекта целесообразно ввести нормы об обязанности кооператива с числом более 1000 членов направлять своим членам бюллетени для голосования по вопросам повестки дня общего собрания членов кооператива. При отсутствии такой нормы проведение общих собраний в кооперативах с большим числом членом# будет физически невозможно. Также в законопроект должны быть внесены связанные изменения, уточняющие порядок созыва общего собрания членов кооператива, порядок определения кворума и подсчета голосов при принятии решений общим собранием.

Целесообразно предусмотреть в законопроекте конкретные сроки полномочий для избираемых членов правления, ревизионной комиссии и исполнительного органа кооператива (статьи 33, 34, 35 законопроекта).

Коренным образом должна быть пересмотрена глава 5 "Обеспечение финансовой устойчивости жилищно-накопительных кооперативов" (статьи 36-41), так как в предлагаемой редакции эта глава не несет смысловой нагрузки (за исключением статьи 40 законопроекта "Аудиторская проверка ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности кооператива"). Показатели финансовой устойчивости кооператива, определенные в статье 39, сформулированы невнятно, а их экономическое содержание не выдерживает никакой критики.

Совершенно излишним представляется наличие в законопроекте главы 6 "Саморегулирование деятельности по привлечению и использованию накоплений граждан", поскольку Государственная Дума приняла в первом чтении базовый проект федерального закона N 348631-3 "О саморегулируемых организациях". Очевидно, что все саморегулируемые организации субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности должны руководствоваться едиными общими правилами, установленными в базовом законе. В рассматриваемом законопроекте "О жилищно-накопительных кооперативах и их деятельности по привлечению и использованию накоплений граждан" достаточно наличия отсылочных норм на закон о саморегулируемых организациях.

Законопроект также нуждается в тщательной юридико-технической доработке.

Основываясь на изложенном, Комитет Государственной Думы по собственности считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять указанный законопроект в первом чтении при условии устранения отмеченных замечаний в процессе дальнейшей доработки.

Председатель Комитета

В.С. Плескачевский