Заключение на проект федерального закона N 51667-4 "О жилищных накопительных кооперативах" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата ГД
по проекту федерального закона N 51667-4 "О жилищно-накопительных кооперативах и их деятельности по привлечению и использованию накоплений граждан", внесенному депутатами Государственной Думы Б.В. Грызловым, Г.В. Боосом, А.Г. Аксаковым, В.Н. Богомоловым и другими
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

1. В части 4 статьи 4 слова "с момента его государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц" следует заменить словами "со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц", что будет соответствовать новой редакции пункта 2 статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Согласно части 6 статьи 4 проекта жилищно-накопительный кооператив (далее - ЖНК) может иметь фирменное наименование. В этой связи следует отметить, что согласно пункту 4 статьи 54 ГК РФ фирменное наименование является атрибутом коммерческих организаций, а ЖНК - организация некоммерческая (см. часть 1 статьи 4). Исключительно коммерческие организации заявлены в качестве обладателей прав на фирменные наименования и в готовящемся проекте федерального закона "О фирменных наименованиях".

2. Часть 1 статьи 6 проекта предусматривает, что членами ЖНК могут быть физические лица, достигшие возраста шестнадцати лет. В этой связи необходимо обратить внимание на следующее. Самостоятельно защищать свои права в суде такие члены кооператива смогут только по достижении восемнадцатилетнего возраста, а до этого момента они не смогут предъявить какие-либо претензии к кооперативу в судебном порядке (части 1 - 3 статьи 37 ГПК РФ). Также членство в ЖНК предполагает прежде всего наличие постоянного и существенного источника дохода, который является предпосылкой уплаты значительных паевых взносов. В связи с изложенным представляется, что в целях защиты интересов как несовершеннолетних, так и ЖНК, в части 1 статьи 6 полагаем целесообразным предусмотреть, что членами соответствующих кооперативов могут быть физические лица, обладающие полной дееспособностью.

3. Необходимо согласовать между собой положения законопроекта, устанавливающие минимально возможное число членов ЖНК (в части 2 статьи 6 - это десять человек, а в статье 11 - пять человек).

4. В законопроекте отсутствуют как исчерпывающий перечень всех взносов, которые должны вносить члены ЖНК, так и направления их использования. Например, в части 1 статьи 6 упоминается о членских вступительных взносах и первоначальных паевых взносах; часть 2 статьи 7 говорит о дополнительных взносах. Статья 12 (пункты 4, 5 части 2) упоминает о внесении паевых и иных взносов (т.е. помимо паевых и членских, могут уплачиваться иные взносы). Представляется, что основные положения об имущественных обязанностях членов ЖНК должны содержаться в законе, при этом следует иметь в виду, что пункты 2 и 4 статьи 116 ГК РФ никаких взносов членов кооператива, помимо паевых и дополнительных, не предусматривают.

5. Часть 2 статьи 7 воспроизводит норму, содержащуюся в пункте 4 статьи 116 ГК РФ. При этом статья оставляет без ответа вопрос о последствиях неисполнения членами ЖНК обязанности покрыть образовавшиеся убытки ЖНК.

6. Представляется, что в части 3 статьи 8 проекта следует указать, каким органом и в каком порядке могут быть ограничены или прекращены дополнительные права, предоставленные конкретному члену кооператива. Редакцию части 2 статьи 9 следует доработать, поскольку обязанности не предоставляются, а возлагаются на кого-либо. При этом в названной части следует указать, что член кооператива, на которого по решению общего собрания ЖНК возлагаются дополнительные обязанности, должен выразить свое согласие на такое обременение, поскольку принудительное возложение обязанностей нарушит принцип равенства членов кооператива, провозглашенный пунктом 1 статьи 1 ГК РФ, пунктом 5 статьи 15 проекта, и ограничит правоспособность и дееспособность такого члена, что с точки зрения статьи 22 ГК РФ недопустимо.

7. Положения законопроекта о реорганизации и ликвидации ЖНК нуждаются в доработке и конкретизации. По сути статьи 13 и 14, которые посвящены указанным процедурам, содержат отсылочные нормы к "законодательству Российской Федерации". В этой связи необходимо отметить, что в ГК РФ детальная регламентация процедуры реорганизации юридических лиц отсутствует. При этом также непонятно, какой иной законодательный акт, помимо представленного, должен определять основания и порядок реорганизации ЖНК. Что касается ликвидации, то общий порядок ликвидации юридических лиц описан в статьях 61 - 63 ГК РФ, однако представляется, что законопроект должен отражать особенности ликвидации именно ЖНК. В связи с изложенным представляется, что отсутствие в законопроекте детального механизма реорганизации и ликвидации ЖНК является его существенным пробелом, который нуждается в восполнении, поскольку прекращение ЖНК может существенно затронуть имущественные интересы членов такого кооператива.

8. ЖНК как некоммерческая организация и потребительский кооператив со специализированной направленностью деятельности в силу пункта 1 статьи 49, пункта 3 статьи 50 ГК РФ обладает специальной правоспособностью. В связи с изложенным в части 2 статьи 17 проекта следует уточнить, что услуги, оказываемые ЖНК своим членам, должны соответствовать целям его деятельности.

9. Согласно части 5 статьи 23 проекта наследникам членов кооператива, которые не вступили в ЖНК, "выплачивается денежная стоимость доли имущества кооператива, соответствующей доле паевого взноса умершего члена кооператива в сумме паевых взносов членов кооператива". При этом в отношении самих членов кооператива при прекращении ими членства в ЖНК законопроект предусматривает возврат паенакоплений (статья 29 проекта). Части 2 и 3 статьи 29 устанавливают различный порядок расчета паенакоплений в зависимости от того, приобреталось ли жилое помещение для члена кооператива или нет. В связи с изложенным представляется, что наследники членов ЖНК не могут иметь обязательственные требования к кооперативу в большем объеме, чем имели бы сами члены, поэтому часть 5 статьи 23 нуждается в доработке. При этом в проекте следует дать определение понятию "паенакопления".

10. Как следует из содержания статьи 31 проекта, принять решение по вопросам деятельности ЖНК могут от 25 до 33,3 процентов от общего числа членов кооператива и такое решение будет считаться правомочным. В этой связи представляется, что в целях защиты интересов членов кооператива в упомянутой статье следует четко прописать процедуру уведомления членов кооператива о сроке и месте проведения очередных и внеочередных общих собраний.

11. Статья 41 законопроекта подлежит исключению из его текста как декларативная и не несущая никакой правовой нагрузки.

12. Глава 6 законопроекта посвящена вопросам саморегулирования деятельности по привлечению и использованию накоплений граждан. При этом представляется, что в законопроекте недостаточно соблюден баланс интересов членов ЖНК, самих ЖНК и саморегулируемых организаций, членами которых такие кооперативы являются.

Часть 4 статьи 42 проекта предусматривает обязательность участия ЖНК в саморегулируемой организации в области деятельности по привлечению и использованию накоплений граждан. При этом статус саморегулируемых организаций прописан таким образом, что они наделены широкими правами и практически не несут никакой ответственности перед ЖНК и их членами за недостатки в своей деятельности. Так, например, согласно части 1 статьи 39 финансовая устойчивость ЖНК оценивается саморегулируемой организацией; одновременно независимый аудитор, осуществляя ежегодную обязательную аудиторскую проверку, также должен оценивать соблюдение нормативов финансовой устойчивости кооперативов (часть 2 статьи 40 проекта). Дублирование указанных функций необъяснимо.

При этом законопроект не устанавливает каких-либо форм контроля со стороны саморегулируемых организаций за осуществлением процедур реорганизации и ликвидации ЖНК (статьи 13, 14), в том числе по причине их банкротства (часть 2 статьи 10, часть 1 статьи 29), хотя именно в этих процедурах права членов ЖНК могут быть существенно нарушены. Также законопроектом не решен вопрос о защите законных интересов добросовестных членов ЖНК, которые до начала ликвидации ЖНК или возбуждения в отношении ЖНК дела о несостоятельности уже получили определенные жилые помещения в пользование, но не выплатили пай полностью (в соответствии с выбранной ими формой участия в деятельности ЖНК). Представляется, что саморегулируемые организации, которые объединяют не менее десяти ЖНК, могли бы предпринять меры по сохранению за указанными лицами прав на такое жилое помещение и урегулированию имущественных притязаний с учетом интересов всех заинтересованных лиц.

13. Нуждается в доработке статья 47 проекта, содержащая переходные положения. В части 2 названной статьи необходимо указать правовые последствия игнорирования организациями требований о приведении своих учредительных документов в соответствие с проектируемыми положениями.

Часть третью статьи 47 законопроекта считаем излишней, поскольку согласно статье 105 Регламента Государственной Думы к тексту законопроекта должен прилагаться перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона.

Также представляется, что в законопроекте следует отдельно оговорить порядок вступления в силу норм, касающихся деятельности саморегулируемых организаций, с учетом того, что специальный федеральный закон о саморегулируемых организациях еще не принят.

По законопроекту имеются и другие замечания, которые будут переданы в Комитет при подготовке проекта к рассмотрению во втором чтении. Замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Кроме того, по проекту имеются замечания лингвостилистического характера.

Основное понятие "жилищно-накопительный кооператив" не может быть использовано в данной форме, так как термин "жилищно-накопительный" означает "накопление жилья", а не "накопление граждан", о которых идет речь в тексте проекта. Предлагаем возможный вариант изменения этого понятия:

"кооперативы, осуществляющие деятельность по привлечению и использованию накоплений граждан для приобретения жилья".

Требуется унифицировать термин "жилищное законодательство" "жилищное законодательство Российской Федерации", "паенокопление" и "накопление пая", "паевые взносы" и "взносы" и использовать понятие кооператива по тексту проекта или в полном, или в усеченном виде.

Выражения "принять в кооператив" и "исключить из кооператива" использовать в соответствии с аналогами в законодательстве в виде "принять в члены кооператива" и "исключить из членов кооператива".

В целом проект нуждается # редакционной доработке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев