Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре на проект федерального закона N 1051647-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре
на проект федерального закона N 1051647-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет по культуре в рамках своей компетенции рассмотрел проект федерального закона N 1051647-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и сообщает свое заключение.

Законопроект вносит изменения в 112 федеральных законов в части приведения их положений в соответствие с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - 248-ФЗ). Для каждого вида контроля устанавливается его наименование с указанием отнесения к федеральному государственному контролю (надзору), региональному государственному контролю (надзору), муниципальному контролю.

Помимо актуализации положений отраслевых федеральных законов, законопроект направлен на совершенствование правового регулирования в отдельных сферах, связанных с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В частности, законопроект вносит изменения в Федеральный закон от 26 мая 1996 года N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (статья 18 законопроекта), Федеральный закон от 15 апреля 1998 года N 64-ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (статья 26 законопроекта), Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (статья 47 законопроекта), Федеральный закон от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (статья 55 законопроекта).

Комитет в целом поддерживает необходимость приведения в соответствие с 248-ФЗ законодательства Российской Федерации в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих отраслях. При этом у Комитета имеется ряд замечаний к законопроекту.

1. Существенное возражение вызывает отсутствие в законопроекте положений, вносящих изменения в Федеральный закон от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ "О библиотечном деле" и в Федеральный закон от 29 декабря 1994 года N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов".

Так, законодательством о библиотечном деле предусмотрен контроль за соблюдением особого режима хранения и использования национального библиотечного фонда, состоящего из документов, комплектуемых на основе системы обязательного экземпляра документов, и книжных памятников (подпункт 1 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ "О библиотечном деле"). Отсутствие в законопроекте предлагаемых изменений в федеральный закон, напрямую устанавливающий контроль за соблюдением обязательных требований (особого режима хранения и использования национального библиотечного фонда), может привести к правовым коллизиям и нанести урон сохранности культурного наследия.

Законопроектом также не урегулированы вопросы государственного контроля за доставкой обязательного экземпляра документов, комплектующих национальный библиотечный фонд.

При этом статьей 2 законопроекта предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" и включить в предмет федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере средств массовой информации и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания соблюдение учредителями и редакциями средств массовой информации, юридическими лицами, осуществляющими формирование телеканала или радиоканала и его распространение в установленном порядке, требований в области предоставления обязательного экземпляра документов.

Обращаем внимание, что Федеральным законом от 29 декабря 1994 года N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре" установлен перечень видов документов, входящих в состав обязательного экземпляра, а также широкий круг лиц, на которых распространяются требования в области предоставления обязательного экземпляра документов, и которые являются получателями обязательного экземпляра документов. При этом на получателей обязательного экземпляра возлагаются обязательные требования по учету и обеспечению сохранности обязательных экземпляров документов различных видов.

Учитывая тот факт, что формирование обязательного экземпляра документов является ресурсной базой комплектования полного национального библиотечно-информационного фонда документов Российской Федерации и развития системы государственной библиографии, в законопроекте необходимо установить понятие государственного контроля за сохранностью обязательного экземпляра документов.

В связи с вышеизложенным, Комитет считает необходимым внесение в законопроект положений о соответствующих видах государственного контроля (надзора) в законодательстве о библиотечном деле и об обязательном экземпляре документов.

2. Статья 18 законопроекта вносит изменения в Федеральный закон от 26 мая 1996 года N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации".

Положения данной статьи определяют, что государственный контроль (надзор) за состоянием Музейного фонда Российской Федерации осуществляется посредством федерального государственного контроля (надзора) за состоянием Музейного фонда Российской Федерации и регионального государственного контроля (надзора) за состоянием Музейного фонда Российской Федерации, предметом которого является соблюдение государственными музеями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации обязательных требований к обеспечению хранения, изучения, комплектования, учета и использования музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации.

Упоминание индивидуальных предпринимателей в определении предмета федерального государственного контроля (надзора) за состоянием Музейного фонда Российской Федерации представляется излишним. Законодательством о Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации определены особенности создания и правового положения музеев в Российской Федерации, которые могут быть созданы исключительно в форме некоммерческого учреждения культуры. В соответствии с пунктом 2 статьи 123.23 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).

3. Статья 26 законопроекта вносит изменения в статью 16 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 64-ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" и предлагает признать утратившим силу пункт 1 указанной статьи.

Следует отметить, что указанный пункт определяет не только полномочия федерального органа исполнительной власти в сфере культуры, искусства и кинематографии по контролю за сохранностью перемещенных культурных ценностей, но также полномочия по подготовке решений по вопросам, касающимся прав собственности на культурные ценности. Данные полномочия, исключенные из пункта 1 статьи 16, должны быть сохранены в законопроекте.

4. Статья 47 законопроекта вносит ряд существенных изменений в Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - 73-ФЗ).

а) Проектируемым пунктом 1 статьи 11 указанного федерального закона предлагается наделить полномочиями по федеральному государственному контролю (надзору) в области охраны объектов культурного наследия федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Президентом Российской Федерации.

В связи с тем, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, объекты культурного наследия народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации, а их сохранность гарантируется законодательно в интересах настоящего и будущего поколений, а также учитывая конституционное право граждан на доступ к культурным ценностям, Комитет по культуре считает, что такой орган власти должен быть уполномочен в сфере охраны объектов культурного наследия и не наделен иными функциями.

Комитет отмечает, что согласно проектируемому пункту 4 статьи 11 государственный контроль (надзор) за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в области охраны объектов культурного наследия на федеральном уровне должен осуществляться уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, из проектируемых норм следует, что государственный контроль за юридическими лицами и гражданами в отношении объектов культурного наследия федерального значения будет осуществлять федеральный орган власти, уполномоченный Президентом Российской Федерации, а государственный контроль за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления - федеральный орган власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации.

Со своей стороны, Комитет по культуре полагает, что полномочия по федеральному государственному контроль (надзору) в области охраны объектов культурного наследия должны быть сосредоточены в одном органе власти - указанном в подпункте 1 проектируемого пункта 2 статьи 11 федеральном органе исполнительной власти, уполномоченным Президентом Российской Федерации.

б) Законопроектом предлагается заменить предусмотренные пунктами 2 и 3 статьи 11 действующей редакции 73-ФЗ региональные органы охраны объектов культурного наследия "уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

Предлагаемые изменения могут повлечь в субъектах Российской Федерации изъятие надзорных полномочий у региональных органов охраны объектов культурного наследия и их последующую передачу любым иным структурам региональных администраций, у сотрудников которых отсутствует необходимые опыт и квалификация для выполнения задач государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия. Комитет отмечает, что создание системы самостоятельных региональных органов сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, не наделенных иными функциями - концептуальное положение 73-ФЗ, направленное на соблюдение прав граждан на обеспечение сохранности объектов культурного наследия.

Комитет считает необходимым сохранить осуществление полномочий по государственному надзору в сфере охраны объектов культурного наследия региональными органами охраны объектов культурного наследия, как это предусмотрено действующей редакцией пунктов 2 и 3 статьи 11.

в) Проектируемым пунктом 2 статьи 11 предусматривается соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований "на объектах культурного наследия" (абзац 1, пп. 1, п. 2). При этом к числу обязательных требований относятся, в том числе требования, установленные не в отношении объектов культурного наследия, а в отношении их территорий, зон охраны памятников истории и культуры, исторических поселений, что не нашло отражения в законопроекте.

г) Согласно абзацу второму подпункта 1 проектируемого пункта 2 статьи 11 такой предмет государственного контроля (надзора) как "соблюдение юридическими и физическими лицами требований к содержанию и использованию объекта культурного наследия, требований к сохранению объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту культурного наследия" предлагается привести в соответствие с действующей редакцией 73-ФЗ - "соблюдение юридическими и физическими лицами требований, запретов и ограничений в части содержания, использования, сохранения объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту культурного наследия", являющейся устойчивой юридической конструкцией, применяемой по всему тексту 73-ФЗ.

д) Считаем не допустимым предложенное проектируемым пунктом 2 статьи 11 исключение из предметов государственного контроля (надзора) соблюдение юридическими и физическими лицами требований градостроительных регламентов в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места, исторического поселения, так как такими требованиями устанавливаются, в том числе, такие важные для сохранения указанных исторических территорий параметры как предельно допустимые для указанных территорий параметры разрешенного строительства.

е) Предлагаемое проектируемым пунктом 2 статьи 11 законопроекта исключение из предметов государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия осуществление физическими и юридическими лицами мер по обеспечению сохранности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 73-ФЗ, обнаруженного в ходе проведения изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 73-ФЗ работ по использованию лесов и иных работ, Комитет считает недопустимым.

Необходимость осуществления мер по обеспечению сохранности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в ходе проведения указанных работ предусмотрены подпунктом 9 пункта 2 статьи 33 и пунктом 4 статьи 36 73-ФЗ.

Обращаем также внимание, что слова "обнаруженного в ходе проведения изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ" относятся исключительно к объекту, обладающему признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона, и не относятся к объекту культурного наследия, включенному в реестр, и выявленному объекту культурного наследия.

ж) Абзацем вторым подпункта 2 проектируемого пункта 2 статьи 11 предусмотрено, что контрольные (надзорные) мероприятия федерального государственного контроля должны осуществляться в отношении зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, защитных зон объектов культурного наследия федерального значения.

Учитывая, что в абзаце третьем данного подпункта, определяющим предметы регионального государственного надзора, не указан такой предмет надзора как исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных мероприятий в отношении зон охраны, защитных зон объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения, предлагается дополнить предмет регионального государственного надзора таким предметом надзора как исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных мероприятий в отношении зон охраны, защитных зон объектов культурного наследия регионального, местного (муниципального) значения.

5. Статья 55 законопроекта вносит изменения в статью 16 Федерального закона от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".

Законодательством об архивном деле государственный контроль за соблюдением законодательства об архивном деле разделен на федеральный и региональный контроль.

Изменениями предлагается исключить федеральный контроль, оставив только региональный контроль. Данный вопрос требует дополнительного обоснования. Комитет считает исключение из законодательного регулирования федерального контроля за соблюдением законодательства об архивном деле недопустимым. Предлагаемая редакция статьи 55 не учитывает государственный контроль за соблюдением законодательства об архивном деле архивами, не входящими в систему Росархива (Госфильмофонд, архивы системы Российской Академии наук, архивы, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, архивы общественных объединений и религиозных организаций).

Кроме того, необходимо определить порядок государственного контроля (надзора) за учетом, хранением, сохранностью особо ценных документов, в том числе уникальных документов.

В связи с вышеизложенным Комитет по культуре поддерживает проект федерального закона N 1051647-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

Е.А. Ямпольская