Апелляционное определение Самарского областного суда от 13 июля 2018 г. N 33а-6943/2018

Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Департамента образования администрации г.о. Самара, администрации г.о. Самара, апелляционному представлению и.о. прокурора г. Самары на решение Ленинского районного суда г. Самара от 4 апреля 2018 года,

заслушав доклад по делу судьи Самарского областного суда В.И.Г., объяснения представителя администрации г.о. Самара - Е.Е.С. (по доверенности), представителя Департамента образования администрации г.о. Самара - Д.Н.Б. (по доверенности), прокурора В.С.Ш., поддержавших доводы апелляционных жалоб и представления, возражения представителя АНОО ДО "С." - К.Д.С. представителя АНОО ДЦ "В.П." - К.Т.Н., представителя АНОО ДО "Ц.П." - М.И.П., представителя АНОО ДО "З.Д." - П.Е.С., представителя АНОО ДО "М." - С.С.А., представителя АНОО ДО "П.Д.С." - М.Р.В., представителя ЧДОУ "В.С." - П.Т.П., представителя АНОО ДО "Я.", АНОО ДО "П.Д.С.", ЧДОУ АНОО ДО "С.М.П.", АНОО ДО "М.Д.", АНОО ДО "З.Д.", АНОО ДЦ "Б.К.", ЧДОУ ЦРР "Ф.", ЧДОУ "В.С.", АНОО ДО "М.", АНОО ДО "С.", ЧОУ ОО "П.", АНОО ДЦ "В.П.", АНОО ДО ЦРР "К.", АНОО ДО "П.Д.С.", АНДОО "О.С.", АНОО ДО "Ц.П.", АНОО ДО ЦРР "Я.С.", АНОО ДЦ "М.", АНО ДО Детский сад "У.", АНО ДО "М.", АНО ДО "Т.", АНОО ДЦ "Л." - Б.С.П. на доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия установила:

Автономная некоммерческая организация дошкольного образования "Я.", Автономная некоммерческая организация дошкольного образования Детский сад "У.", Автономная Некоммерческая Дошкольная Образовательная Организация "О.С.", Автономная некоммерческая образовательная организация Дошкольного образования "З.Д.", Некоммерческая организация дошкольного образования "М.", Частное дошкольное образовательное учреждение Центр развития ребенка "Ф.", Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования "М.Д.", Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования Центр развития ребенка "К.", Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования "Я.С.", Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования "Центр развития ребенка "В.П.", Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования Центр развития ребенка "Л.", Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования Центр развития ребенка "С.", Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования Центр развития ребенка "Б.К.", Частное образовательное учреждение общеобразовательная организация "П.", Частное дошкольное образовательное учреждение "В.С.", Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования Центр развития ребенка "П.", Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования Центр развития ребенка "П.Д.С.", Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования "Т." Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования Центр развития ребенка "М.", Автономная некоммерческая образовательная организация Дошкольного образования Центр развития ребенка "М.", Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования Центр развития ребенка "С.М.П." обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим в части постановления администрации г.о. Самара от 21.02.2013 N 94 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям за счет средств бюджета городского округа Самара в целях возмещения затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования".

В обоснование заявленных требований указано, что административные истцы зарегистрированы в ЕГРЮЛ в качестве юридических лиц с определением основного вида экономической деятельности "Образование дошкольное". Соответствующий вид деятельности осуществляется посредством организации детского сада. Между Департаментом образования администрации г.о. Самара и административными истцами в рамках постановления администрации г.о. Самара от 08.10.2014 N 1489 "Об утверждении муниципальной программы г.о. Самара "Развитие муниципальной системы образования г.о. Самара" на 2015-2019 годы" заключены соответствующие соглашения о предоставлении субсидий, основанные на постановлении администрации г.о. Самара от 21.02.2013 N 94 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям за счет средств бюджета г.о. Самара в целях возмещения затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования". По мнению административных истцов, существует правовая неопределённость в применении постановления администрации г.о. Самара от 21.02.2013 N 94 в части: применения коэффициентов посещаемости садов, определения сроков и порядка подачи заявления на получение субсидий, общего размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей), условий предоставления субсидий и его размера, определения основания отказа в предоставлении субсидий в связи с предоставлением недостоверных сведений (п.п. 1.2; ч. 5 п. 2.1; ч. 3 п. 3.2; п. 3.8 (в части Коэффициента посещаемости (Кп)); ч. 2 п. 3.8; п. 4.2 Приложения к оспариваемому нормативному акту). Также истцы полагают, что названные пункты противоречат Бюджетному кодексу РФ, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 10 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006 N 25н, что нарушает их права.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, с учетом уточнений административные истцы просили суд признать недействующим постановление администрации г.о. Самара от 21.02.2013 N 94 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям за счет средств бюджета г.о. Самара в целях возмещения затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" в части п. 1.2; абз. 5 п. 2.1; абз. 3 п. 3.2; абз. 4 п. 3.5; абз. 1 п. 3.3 в системе сроков предоставления субсидий и оснований для отказа в них; п. 3.8 (в части Кп-коэффициента посещаемости); абз. 2 п. 3.8; п. 4.2 Приложения к оспариваемому нормативному акту (л.д.115-117, т. 3).

Решением Ленинского районного суда г. Самара от 4 апреля 2018 года требования удовлетворены частично. Признан недействующим со дня принятия абз. 3 п. 3.2 Порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям за счет средств бюджета городского округа Самара в целях возмещения затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования утвержденного постановлением администрации г.о. Самара от 21.02.2013 N 94. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

В апелляционных жалобах Департамент образования администрации г.о. Самара, администрация г.о. Самара, и апелляционном представлении прокурор г. Самары просят решение суда в части признания недействующим со дня принятия абз. 3 п. 3.2 Порядка, предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям за счет средств бюджета городского округа Самара в целях возмещения затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования утвержденного постановлением администрации г.о. Самара от 21.02.2013 N 94 отменить, в удовлетворении требований административных истцов отказать в полном объеме, ссылаясь на то, что противоречия в правоприменении п. 3.2 названного Порядка в его системном толковании, на которые ссылается суд, отсутствуют.

В заседании судебной коллегии представитель администрации г.о. Самара - Е.Е.С. (по доверенности), представитель Департамента образования администрации г.о. Самара - Д.Н.Б. (по доверенности), прокурор В.С.Ш. доводы апелляционных жалоб и представления поддержали и просили решение суда отменить по основаниям изложенным в жалобе.

Представитель АНОО ДО "С." - К.Д.С. представитель АНОО ДЦ "В.П." - К.Т.Н., представитель АНОО ДО "Ц.П." - М.И.П., представитель АНОО ДО "З.Д." - П.Е.С., представитель АНОО ДО "М." - С.С.А., представитель АНОО ДО "П.Д.С." - М.Р.В., представитель ЧДОУ "В.С." - П.Т.П., представитель АНОО ДО "Я.", АНОО ДО "П.Д.С.", ЧДОУ АНОО ДО "С.М.П.", АНОО ДО "М.Д.", АНОО ДО "З.Д.", АНОО ДЦ "Б.К.", ЧДОУ ЦРР "Ф.", ЧДОУ "В.С.", АНОО ДО "М.", АНОО ДО "С.", ЧОУ ОО "П.", АНОО ДЦ "В.П.", АНОО ДО ЦРР "К.", АНОО ДО "П.Д.С.", АНДОО "О.С.", АНОО ДО "Ц.П.", АНОО ДО ЦРР "Я.С.", АНОО ДЦ "М.", АНО ДО Детский сад "У.", АНО ДО "М.", АНО ДО "Т.", АНОО ДЦ "Л." - Б.С.П. возражали против удовлетворения апелляционных жалоб и представления, просили оставить решение суда без изменения, апелляционные жалобы и представление прокурора, без удовлетворения.

Другие лица, участвующие в деле в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. В силу ч. 2 ст. 306, ст. 150 КАС РФ судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствии не явившихся лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения лиц участвовавших в судебном заседании, прокурора, проверив законность и обоснованность судебного решения в соответствии с п. 1 ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно части 3 статьи 215 КАС РФ если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

Согласно п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Аналогичные положения содержатся в ст. 9 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

В силу положений ст. ст. 8, 99 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относится субсидирование за счет средств областного бюджета образовательных организаций, в том числе частных дошкольных образовательных организаций, в части возмещения расходов на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), то есть образовательного процесса.

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ).

Названные субсидии могут предоставляться из федерального бюджета в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или актами уполномоченных им федеральных органов государственной власти (подпункт 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ).

Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять: категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий (пункт 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Подпунктом 3 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

На территории г.о. Самара Порядок предоставления субсидий определен постановлением администрации г.о. Самара от 21.02.2013 N 94 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за округа Самара в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат за содержание детей, присмотр и уход за детьми в открываемых негосударственных дошкольных образовательных учреждениях или дополнительных группах в действующих негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования".

Из материалов дела следует, что административные истцы зарегистрированы в ЕГРЮЛ в качестве юридических лиц с определением основного вида экономической деятельности "Образование дошкольное". Соответствующий вид деятельности осуществляется посредством организации детского сада.

Установлено, подтверждено материалами дела, что между Департаментом образования администрации г.о. Самара (Главный распорядитель) и административными истцами в рамках постановления администрации г.о. Самара от 08.10.2014 N 1489 "Об утверждении муниципальной программы городского округа Самара "Развитие муниципальной системы образования городского округа Самара" на 2015-2019 годы" на основании постановления администрации г.о. Самара от 21.02.2013 N 94 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям за счет средств бюджета городского округа Самара в целях возмещения затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" заключены соответствующие соглашения о предоставлении субсидий (Том 1 л.д.136-146, 232-243, Том 2 л.д.1-125).

Пункт 1.2. Порядка определяет категории получателей субсидии. Согласно данному пункту получателями субсидии могут являться юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальные предприниматели, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях.

Абзац 5 п. 2.1 Порядка определяет один из критериев отбора получателей субсидии: функционирование в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях должны группы полного дня (12-часового пребывания) в режиме 5-дневной или 6-дневной рабочей недели.

Согласно абзацу 1 п. 3.3. Порядка для получения субсидии на очередной финансовый год получатель субсидии направляет Главному распорядителю в срок с 15 по 30 ноября текущего года необходимые документы.

Пунктом 3.2. Порядка установлены условия предоставления субсидии.

Абзац 3 п. 3.2 устанавливает предельно допустимый общий размер платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за одного ребенка в месяц в негосударственном дошкольном образовательном учреждении. Общий размер платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за одного ребенка в месяц в негосударственном дошкольном образовательном учреждении не должен превышать 5 960 руб.

Согласно абзацу 4 п. 3.5. Порядка основанием для отказа в заключении соглашения о предоставлении субсидии является предоставление документов, содержащих, недостоверные сведения.

Абзацем 1 пункта 3.8 Порядка предусмотрено, что плановый размер субсидии рассчитывается исходя из общей численности детей согласно списочному составу детей на дату подачи заявления в размере не более 2 805 руб. в месяц на одного ребенка и определяются по формуле:

,

где: S - плановый размер субсидии, предоставляемый на детей;

N - общая численность детей согласно списочному составу детей на дату подачи заявления;

Кп - коэффициент посещаемости муниципальных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.

Пункт 4.2 Порядка определяет, что в случае нарушения получателем субсидии условий предоставления субсидии, определенных настоящим Порядком, а также в случае нецелевого использования субсидии Главный распорядитель в течении 5 рабочих дней со дня обнаружения нарушения направляет получателю субсидии в письменной форме требование о расторжении соглашения и возврате субсидии за финансовый год, в котором выявлены нарушения.

Административные истцы, ссылаясь на то, что названные пункты противоречат Бюджетному кодексу РФ, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 10 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006 N 25н, просили суд признать их недействующими со дня принятия. При этом, не оспаривали соблюдение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе требований, устанавливающих полномочия администрации г.о. Самара на принятие данного нормативного правового акта, к форме нормативного правового акта, к процедуре его принятия, правил введения нормативного правового акта в действие, порядка его опубликования и вступления в силу.

Разрешая заявленные требования и отказывая в удовлетворении заявления в части признания недействующими со дня принятия п. 1.2; абз. 5 п. 2.1; абз. 4 п. 3.5; абз. 1 п. 3.3 в системе сроков предоставления субсидий и оснований для отказа в них; п. 3.8 (в части Кп-коэффициента посещаемости); п. 4.2 Порядка предоставления субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям за счет средств бюджета городского округа Самара в целях возмещения затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденного постановлением администрации г.о. Самара от 21.02.2013 N 94, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что указанные пункты не противоречит требованиям действующего законодательства.

Так, в соответствии с п.п. "г" пункта 3 Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг" в муниципальных правовых актах местной администрации должны быть указаны категории отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий.

Пункт 1.2. Порядка определяет категории получателей субсидии. Согласно данному пункту получателями субсидии могут являться юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальные предприниматели, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях.

Соответственно, как правильно указал суд первой инстанции, оспариваемый пункт Порядка не противоречит требованиям действующего законодательства.

Абзац 5 пункта 2.1 Порядка определяет один из критериев отбора получателей субсидии: функционирование в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях должны группы полного дня (12-часового пребывания) в режиме 5-дневной или 6-дневной рабочей недели.

Согласно п. 1.3 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 г. N 26 "Об утверждении СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций" дошкольные образовательные организации функционируют в режиме, в том числе, полного дня (10,5-12 часового пребывания), пребывания детей.

В соответствии с п.п. "г" пункта 3 Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг" в муниципальных правовых актах местной администрации должны быть указаны критерии отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий.

Таким образом, абзац 5 п. 2.1 Порядка также не противоречит действующему законодательству.

Отказывая в удовлетворении административного иска в части признания недействующим абзаца 4 п. 3.5. Порядка, в котором изложено основание для отказа в заключении соглашения о предоставлении субсидий - предоставление документов содержащих недостоверные сведения, суд исходил из того, что в соответствии с п.п. "в" пункта 4 Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг" при определении условий и порядка предоставления субсидий указывается следующая информация об основаниях для отказа получателю субсидии в предоставлении субсидии: недостоверность представленной получателем субсидии информации. Соответственно абзац 4 п. 3.5. Порядка не противоречит действующему законодательству.

Согласно п. 3.3. Порядка установлены сроки направления получателем субсидии главному распорядителю документов на предоставление субсидии. Суд, разрешая заявленные требования, пришел к выводу, что установление указанных сроков относится к порядку предоставления субсидий и не противоречит требованиям п. 2 Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг".

Оспариваемый пункт 3.8 Порядка устанавливает формулу для расчета планового размера субсидии.

В соответствии с абзацем 3 пункта 2 статьи 78.1 БК РФ порядок определения объема и предоставления субсидий из местного бюджета устанавливается муниципальными правовыми актами местной администрации

Согласно статье 17 главы 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения входит установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями; регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей.

Подпунктом "г" пункта 4 Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг" определено, что муниципальные правовые акты местной администрации должны содержать порядок расчета размера субсидии с указанием информации, обосновывающей ее размер (формулы расчета и порядок их применения, статистические данные и иная информация исходя из целей предоставления субсидии).

Исходя из изложенного, суд пришел к выводу, что оспариваемый пункт 3.8 Порядка в том числе в части Кп-коэффициента посещаемости, не противоречит действующему законодательству.

Подпунктом "б" пункта 6 Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг" определено, что муниципальные правовые акты местной администрации должны содержать требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение, в том числе меры ответственности за нарушение условий, целей и порядка предоставления субсидий: порядок и сроки возврата субсидий в бюджет бюджетной системы Российской Федерации, из которого планируется предоставление субсидии в соответствии с правовым актом: в случае нарушения получателем субсидии условий, установленных при их предоставлении, выявленного по фактам проверок, проведенных главным распорядителем как получателем бюджетных средств и уполномоченным органом государственного (муниципального) финансового контроля.

Оспариваемый пункт 4.2 Порядка определяет порядок действий, предпринимаемый Главным распорядителем в случае нарушения получателем субсидии условий предоставления субсидии, соответственно требование об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий не противоречит указанной норме и соответствует ст. 78 БК РФ

Учитывая изложенное, суд пришел к правильным выводам о том, что п.п. 1.2; абз. 5 п. 2.1; абз. 4 п. 3.5; абз. 1 п. 3.3 в системе сроков предоставления субсидий и оснований для отказа в них; абз. 1 п. 3.3 в системе сроков предоставления субсидий и оснований для отказа в них; п. 3.8, в том числе в части Кп-коэффициента посещаемости; п. 4.2 Порядка, не противоречат требованиям действующего законодательства.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции правильными, основанными на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела и представленных доказательств, которым дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения.

В указанной части решение суда не обжалуется.

Удовлетворяя требования в части признания недействующим абзаца 3 пункта 3.2 Порядка, устанавливающего предельно допустимый общий размер платы, взимаемой с родителей за одного ребенка в месяц в негосударственном дошкольном образовательном учреждении в сумме 5 960 руб., суд первой инстанции пришел к выводу, что данная норма Порядка имеет неоднозначное толкование, чем нарушается общеправовой критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, что выражается в противоречиях правоприменения п. 3.2 Порядка в его системном толковании с п.п. 1.1, 1.2 оспариваемого акта и в правоприменительной практике.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Согласно пункту 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (например, Постановление от 17.06.2004 N 12-П).

Так, пункт 1.1 Порядка регламентирует категорию получателей субсидии: юридические лица (индивидуальные предприниматели); источник финансирования - бюджет городского округа Самара; цели предоставления субсидии: возмещение затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.

Пункт 1.2 Порядка дополнительно определяет, что получателем субсидии могут являться только юридические лица (индивидуальные предприниматели) реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях.

Пунктом 3.2 Порядка определяет условия предоставления субсидии, одним из которых является условие - общий размер платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за одного ребенка в месяц в негосударственном дошкольном образовательном учреждении, не должен превышать 5960 руб.

Системное толкование вышеуказанных пунктов предполагает два аспекта: определение цели предоставления субсидии - п. 1.1 Порядка; определение условий, в рамках которых субсидии предоставляются на цели, определенные п. 1.1 Порядка. Данные понятия не вытекают одно из другого, и являются независимыми друг от друга.

Пунктом 4 подпункта "л" Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 (далее - Требования), установлено, что при определении условий и порядка предоставления субсидий указывается помимо обязательных требований к устанавливаемым условиям, иная информация, определенная правовым актом.

Таким образом, орган, предоставляющий субсидии, законодательно не ограничен в выборе устанавливаемых условий. Также законодательно не закреплено, что условия субсидии должны быть ограничены целями ее предоставления.

Удовлетворяя административный иск в указанной части, суд исходил из того, что Департамент предоставляет субсидии в рамках п. 1.3 Порядка на следующие цели: содержание детей (затраты на питание; оплату коммунальных услуг; оплату арендных платежей, за использование помещений, оплату труда хозяйственного персонала - п. 1.3 Порядка); присмотр и уход за детьми - комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (п. 34 ст. 2 Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Указывая на размер платежа взимаемого с родителей, который не должен превышать 5960 руб., административным ответчиком данный размер обозначен как "Общий размер платы". Каких-либо определений содержания видов платежей и их оснований в Порядке не содержится. Данная неопределенность, по мнению суда, позволяет под всеми расходами понимать: затраты на присмотр уход за детьми; затраты на содержание детей; иные источники мобилизационных фондов, в том числе и оплаты, вытекающие из образовательной деятельности, оплаты по договорам на дополнительные услуги, а также пожертвования и целевые платежи.

Однако субсидирование образовательной деятельности по основной и дополнительной образовательной программам осуществляется Министерством образования Самарской области из областного бюджета в соответствии с постановлением Правительства Самарской области от 14.05.2008 N 140 "Об установлении отдельных расходных обязательств Самарской области и утверждении Порядка предоставления за счет средств областного бюджета субсидий частным дошкольным образовательным организациям в целях возмещения указанным организациям затрат, понесенных в связи с осуществлением образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования".

Дошкольная образовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми.

Дошкольная образовательная организация вправе осуществлять образовательную деятельность по дополнительным общеразвивающим программам.

Исходя из ч. 3 ст. 101 Федерального закона N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" образовательные организации, осуществляющие образовательную деятельность за бюджетный счет, вправе осуществлять за счет средств физических и (или) юридических лиц только образовательную деятельность, не предусмотренную установленным государственным или муниципальным заданием либо соглашением о предоставлении субсидии на возмещение затрат. Таким образом, исполнителем по договору, предусматривающему реализацию образовательных услуг по основным программам, может быть частная образовательная организация, не получающая возмещение затрат на реализацию указанных программ за счет средств бюджета, либо индивидуальный предприниматель.

Если образовательное учреждение имеет государственное (муниципальное) задание на оказание дополнительных общеобразовательных услуг, то заключать договор оказания платных образовательных услуг и брать дополнительно к бюджетному финансированию плату с обучающихся (их родителей (законных представителей)) не допускается. В противном случае полученные средства возвращаются оплатившим эти услуги лицам (ч. 2 ст. 101 Ф3 N 273-ФЗ).

Таким образом, исходя из анализа вышеприведенных положений, к "Общему размеру платы, взимаемой с родителей (законных представителей)" относятся все виды платежей, взимаемых непосредственно с родителей (законных представителей) в негосударственных дошкольных образовательных организациях, помимо оплаты тех услуг, которые оказываются дошкольным учреждениям за счет средств бюджета.

В оспариваемом п. 3.2 Порядка, указано на общий размер платы, взимаемой с родителей (законных представителей), при этом, судом оставлено без внимания, что данный вид платежей определяется размером сумм, поступающих только от родителей детей, заявленных НДОУ в целях возмещения затрат за счет средств бюджета г.о. Самара в рамках Порядка.

Согласно подпункту 6 пункта 1 ст. 8 Федерального закона N 273-ФЗ к полномочиям органов государственной власти (министерства образования и науки Самарской области) относится в том числе финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами.

Таким образом, родители (законные представители) воспитанников не осуществляют оплату образовательных услуг, предоставляемых в рамках реализации основной общеобразовательной программы и, следовательно, ссылка суда на постановление Правительства Самарской области от 14.05.2008 N 140 неправомерна.

Понятие пожертвования и целевые платежи так же не относятся к понятию "плата, взимаемая с родителей", поскольку в силу действующего законодательства не относятся к видам обязательных платежей, взимаемых с родителей воспитанников ежемесячно.

Согласно ст. 1, ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (далее - ФЗ N 135-ФЗ), благотворительная деятельность должна осуществляться добровольно и без принуждения. Благотворителям ст. 5 Федерального закона N 135-ФЗ предоставлено право определять цели и порядок использования своих пожертвований.

В соответствии с письмом министерства образования и науки РФ от 09.09.2015 N ВК-2227/08 "О недопущении незаконных сборов денежных средств" установление фиксированных сумм для благотворительной помощи относится к формам принуждения (оказания давления на родителей).

Учитывая вышеизложенное, благотворительные пожертвования не относятся к общему размеру платы, взимаемой ежемесячно НДОУ с родителей (законных представителей) воспитанников в рамках Порядка, поскольку в силу Федерального закона N 135-ФЗ благотворительные пожертвования жертвуются на определенные цели, а не за конкретного воспитанника за определенный период в учреждении.

Исходя из анализа правоприменительной практики по спорам о порядке субсидирования в рамках оспариваемого Порядка, следует вывод, что ни в одном из дел, рассматриваемых Арбитражными судами (NN А55-14257/2016, А55-22147/2017, А55-15694/2017,А55-3789/2016), Кировским районным судом г. Самары (N 2-213/2016), Самарским областным судом (N 33-8858/2016), не ставилась под сомнение правомерность применения п. 3.2 Порядка по основанию его неопределенности, что подтверждается представленными в материалы дела судебными актами. При этом, суды, при разрешении споров, ссылаясь на абз. 3 п. 3.2. Порядка, не допускали неоднозначного его толкования.

Таким образом, судом сделаны ошибочные выводы о том, что абз. 3 п. 3.2 Порядка по своему содержанию вызывает неоднозначное толкование, допуская правовую неопределенность при его применении в части установления объема и характера родительских средств, включаемых в общий размер платы.

Также, следует отметить, что Порядок принят административным ответчиком в целях обеспечения доступности дошкольного образования для жителей г.о. Самара. В соответствии с п. 1.3.5.1 основных мероприятий муниципальной программы г.о. Самара "Развитие муниципальной системы образования г.о. Самара" на 2015-2019 годы" за счет средств бюджета г.о. Самара предусмотрено предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям в целях возмещения затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в некоммерческих дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.

Субсидирование негосударственных дошкольных образовательных учреждений предусмотрено бюджетом г.о. Самара с целью решения социальной проблемы, а именно - уменьшение очередности в дошкольные образовательные учреждения. Установление предельного размера суммы, взимаемой с родителей в размере 5960 руб. обусловлено тем, что проект ориентирован в основном на поддержку малообеспеченных семей, дети которых не получили места в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и у которых отсутствует возможность отдать ребенка в негосударственные дошкольные учреждения в связи с высокой стоимостью услуг в негосударственных учреждениях, в связи с чем администрацией г.о. Самара принят Порядок, с установлением определенных условий, при соблюдении которых возможно субсидирование в целях возмещения затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в некоммерческих дошкольных образовательных учреждениях. При этом расчет суммы, установленной абзацем 3 пункта 3.2 Порядка, административным ответчиком предоставлен и обоснован.

Подпунктом "б" пункта 2 Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг" определено, что муниципальные правовые акты местной администрации или акты уполномоченных ею органов местного самоуправления, устанавливающие порядок предоставления из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий получателям субсидий, принимаемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в случаях и порядке, которые предусмотрены законом (решением) о соответствующем бюджете бюджетной системы Российской Федерации, должны содержать условия и порядок предоставления субсидий.

Условия предоставления субсидии из городского бюджета определены, в том числе абз. 3 пункта 3.2 Порядка, согласно которому в силу указанных выше обстоятельств установлен именно общий размер родительской платы, который не должен превышать сумму в 5 960 руб.

Как было указано выше, городской округ Самара в лице администрации городского округа Самара взял на себя обязательство по предоставлению субсидий с целью поддержки родителей, исключив необоснованное завышение родительской платы за услуги, взимаемой частными образовательными организациями.

Таким образом, противоречия в правоприменении пункта 3.2 Порядка в его системном толковании с пунктами 1.2 и 1.1 Порядка и в правоприменительной практике, на которые сослался суд в оспариваемом решении, отсутствуют, ввиду чего решение суда в части признания недействующим абзаца 3 пункта 3.2 Порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям за счет средств бюджета городского округа Самара в целях возмещения затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования утвержденного постановлением Администрации городского округа Самара от 21.02.2013 N 94 со дня принятия, подлежит отмене, а заявленные требования - оставлению без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда определила:

Решение Ленинского районного суда г. Самары от 4 апреля 2018 года в части удовлетворенных требований отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Автономной некоммерческой организации дошкольного образования "Я.", Автономной некоммерческой организации дошкольного образования Детский сад "У.", Автономной Некоммерческой Дошкольной Образовательной Организации "О.С.", Автономной некоммерческой образовательной организации Дошкольного образования "З.Д.", некоммерческой организации дошкольного образования "М.", Частного дошкольного образовательного учреждения Центр развития ребенка "Ф.", Автономной некоммерческой образовательной организации дошкольного образования "М.Д.", Автономной некоммерческой образовательной организации дошкольного образования Центр развития ребенка "К.", Автономной некоммерческой образовательной организации дошкольного образования "Я.С.", Автономной некоммерческой образовательной организации дошкольного образования Центр развития ребенка "В.П.", Автономной некоммерческой образовательной организации дошкольного образования Центр развития ребенка "Л.", Автономной некоммерческой образовательной организации дошкольного образования Центр развития ребенка "С.", Автономной некоммерческой образовательной организация дошкольного образования Центр развития ребенка "Б.К.", Частного образовательного учреждения общеобразовательная организация "П.", Частного дошкольного образовательного учреждения "В.С.", Автономной некоммерческой образовательной организации дошкольного образования Центр развития ребенка "П.", Автономной некоммерческой образовательной организации дошкольного образования Центр развития ребенка "П.Д.С.", Автономной некоммерческой образовательной организации дошкольного образования "Т." Автономная некоммерческая образовательная организация дошкольного образования Цент развития ребенка "М.", Автономной некоммерческой образовательной организации Дошкольного образования Центр развития ребенка "М.", Автономной некоммерческой образовательной организации дошкольного образования Центр развития ребенка "С.М.П." к администрации г.о. Самара о признании недействующим в части постановления Администрации г.о. Самара от 21.02.2013 N 94 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям за счет средств бюджета городского округа Самара в целях возмещения затрат на содержание детей, присмотр и уход за детьми в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" отказать в полном объеме.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в силу со дня его принятия, может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу.