Решение Свердловского областного суда от 16 сентября 2020 г. N 3а-338/2020 "О признании частично недействующим фрагмента N 44 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 19.06.2018 N 22/83"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Жейновой С.И.,

при секретаре Ивановой Д.В.,

с участием прокурора Васильевой М.А.,

представителя административных истцов Гурдюмовой А.В.,

представителя административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Никитенко Е.А.,

представителя заинтересованного лица Администрации города Екатеринбурга Мазаева К.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Петрушиной Татьяны Васильевны, Петрушина Ильи Владиславовича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в действующей редакции), установил:

решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург", опубликованным 29 июня 2018 года в "Вестнике Екатеринбургской городской Думы", размещенном на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет "egd.ru", утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург" (далее - Правила землепользования и застройки).

В названный муниципальный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, на момент рассмотрения дела Правила землепользования и застройки действуют в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2020 года N 24/37 (т. 3 л.д. 153-181).

В состав Правил землепользования и застройки входит карта градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург", фрагментом N 44 которой земельные участки с кадастровыми номерами N, N отнесены к территориальной зоне Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки).

Петрушина Т.В., Петрушин И.В., являясь собственниками указанных выше земельных участков, обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнения требований - т. 1 л.д. 68-73) просят признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки (в действующей редакции) в части установления фрагментом N 44 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N, расположенных по адресу: ... территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки).

Полагают, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки противоречат статьям 31, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), так как приняты без учета функционального зонирования, установленного генеральным планом, нарушают права административных истцов, в том числе на реконструкцию находящихся на земельных участках жилых домов или осуществления их сноса в целях строительства новых жилых домов. Также указали, что в настоящее время на смежных земельных участках осуществляется строительство многоэтажных жилых домов (два дома по 25 этажей), земельные участки административных истцов оказались в окружении строительных площадок, значительно повысился уровень шума и пыли, многоэтажные жилые дома препятствуют естественной освещенности земельных участков административных истцов.

Административные истцы Петрушина Т.В., Петрушин И.В. в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, направили в суд своего представителя Гурдюмову А.В.

Представитель административных истцов Гурдюмова А.В. в судебном заседании доводы уточненного административного иска поддержала в полном объеме по предмету и основаниям, просила удовлетворить.

Представитель административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Никитенко Е.А., представитель заинтересованного лица Администрации города Екатеринбурга Мазаев К.Л. возражали против удовлетворения административного иска, поддержав доводы письменных возражений на административный иск (т. 1 л.д. 138-144, т. 4 л.д. 37-73), указали, что нормативный правовой акт принят в рамках компетенции Екатеринбургской городской Думы, с соблюдением процедуры и формы принятия, оспариваемая правовая норма не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, при этом административными истцами не доказан факт нарушения их прав.

Представитель заинтересованного лица Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области в судебное заседание не явился, направил в суд письменный отзыв на административное исковое заявление, в котором просил рассмотреть дело в свое отсутствие, оставил разрешение заявленных требований на усмотрение суда (т. 3 л.д. 232-233).

Поскольку в материалах дела имеются доказательства заблаговременного извещения административных истцов, представителя заинтересованного лица Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области о времени и месте рассмотрения дела, руководствуясь частью 2 статьи 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд определил рассмотреть административное дело в их отсутствие.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей требования административных истцов подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что Петрушиной Т.В. на праве собственности принадлежит земельный участок площадью ... кв. м. с кадастровым номером N, расположенный по адресу: ..., категория земель: земли населенных пунктов; разрешенное использование: для приусадебного хозяйства (т. 1 л.д. 14, 16-19). На указанном земельном участке расположен жилой дом с кадастровым номером N площадью ... кв. м, что следует из содержания свидетельства о государственной регистрации права от 20 октября 2014 года, выписки из Единого государственного реестра недвижимости (т. 1 л.д.15, 20-22).

Петрушину И.В. на праве собственности принадлежит земельный участок площадью ... кв. м. с кадастровым номером N, расположенный по адресу: ..., категория земель: земли населенных пунктов; разрешенное использование: для приусадебного хозяйства (т. 1 л.д. 28). На указанном земельном участке расположен жилой дом с кадастровым номером N площадью ... кв. м, что следует из содержания свидетельства о государственной регистрации права от 10 ноября 2011 года (т. 1 л.д. 39), выписки из Единого государственного реестра недвижимости (т. 1 л.д. 40-41).

Уведомлением Администрации города Екатеринбурга от 08 сентября 2020 года Петрушиной Т.В. указано о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером N со ссылкой на то, что земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки), размещение объектов индивидуального жилищного строительства основными видами разрешенного использования земельных участков в указанной территориальной зоне не предусмотрено (т. 4 л.д. 57).

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемая административными истцами норма регулирует отношения с их участием в части установления в границах принадлежащих им на праве собственности земельных участков территориальной зоны Ж-5.

При разрешении заявленных требований по существу применительно к положениям пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом обязанность доказывания названных обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город Екатеринбург с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу пунктов 1, 2 статьи 25 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года N 8/1 (далее - Устав), городская Дума, состоящая из 36 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормативные правовые акты Думой городского округа принимаются в форме решений (подпункт 2 пункта 1 статьи 49 Устава). Постановлением от 12 июля 1996 года N 1 утверждён Регламент Екатеринбургской городской Думы. В статьях 3 и 22 Регламента предусмотрено, что основной организационной формой работы Думы являются её заседания, на которых принимаются все акты Думы, решаются вопросы, отнесённые к её ведению. Решения Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования "город Екатеринбург", принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено федеральным законодательством или Уставом.

В соответствии с частью 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ, с учётом особенностей, установленных статьёй 33 ГрК РФ.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы в статьях 30 - 35 ГрК РФ.

Так, главой местной администрации принимается решение о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, а также официально публикуется сообщение о принятии такого решения. Предусмотрена проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку. Комиссия проводит публичные слушания по проекту, вносит изменения в проект с учётом результатов таких слушаний и представляет его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 29 июля 2020 года по административному делу N 3а-242/2020 установлено, что Правила землепользования и застройки (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2020 года N 24/37) приняты Екатеринбургской городской Думой в пределах ее полномочий с соблюдением установленной процедуры, формы принятия и порядка опубликования (т. 4 л.д. 12-14).

Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Таким образом, первоначальная редакция Правил землепользования и застройки, а также действующая на момент рассмотрения дела судом редакция Правил землепользования и застройки, которая создана в результате принятия 23 июня 2020 года решения N 24/37, приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Проверяя оспариваемую норму нормативного правового акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ (часть 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Картой функциональных зон городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" Генерального плана развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 06 июля 2004 года N 60/1 (далее - Генеральный план) определено, что земельные участки с кадастровыми номерами N, N расположены в функциональной зоне "малоэтажная застройка" (т. 4 л.д. 7-8).

В соответствии с фрагментом N 44 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки данные земельные участки отнесены к территориальной зоне Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки) (т. 4 л.д. 6).

Статьей 32 Правил землепользования и застройки в отношении зоны Ж-5 определено, что зона многоэтажной жилой застройки выделена для формирования жилых районов, на территориях которых размещаются многоквартирные дома с площадками для отдыха, игр, спортивными площадками, объекты социальной, транспортной инфраструктуры, а также объекты обслуживания жилой застройки с ограниченным спектром услуг, коммунальные предприятия.

Размещение объектов индивидуального жилищного строительства основными видами разрешенного использования земельных участков в указанной территориальной зоне не предусмотрено.

Как уже было отмечено судом выше, в силу требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определённым генеральным планом.

Установленная территориальная зона Ж-5, в которой находятся земельные участки административных истцов с кадастровыми номерами N, N, не соответствует Генеральному плану, где та же территория обозначена как "малоэтажная застройка". Такое установление территориальной зоны Ж-5 в Правилах землепользования и застройки, не соответствующее Генеральному плану, по мнению суда, следует признать недействующим, удовлетворив в связи с этим требования административных истцов.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что оспариваемая правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство в силу разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" является основанием для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части не действующим только со дня вступления решения суда в законную силу.

В резолютивной части решения суда должно содержаться указание на опубликование в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Екатеринбургской городской Думы в пользу каждого из административных истцов следует взыскать 300 рублей в счет возмещения расходов по уплате государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление Петрушиной Татьяны Васильевны, Петрушина Ильи Владиславовича удовлетворить.

Признать не действующей с момента вступления в силу настоящего решения карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (фрагмент 44), утверждённых решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в действующей редакции), в части установления зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки) относительно места расположения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, принадлежащих административным истцам.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению в печатном издании "Вестник Екатеринбургской городской Думы" и размещению на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Взыскать с Екатеринбургской городской Думы в пользу Петрушиной Татьяны Васильевны в счет возмещения расходов по оплате государственной пошлины 300 рублей.

Взыскать с Екатеринбургской городской Думы в пользу Петрушина Ильи Владиславовича в счет возмещения расходов по оплате государственной пошлины 300 рублей.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Председательствующий:

Жейнова С.И.