Решение Свердловского областного суда от 29 июля 2020 г. N 3а-242/2020 "О признании частично недействующим фрагмента N 32 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 19.06.2018 N 22/83"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Евдокимовой А.Ф.,

с участием представителей:

административного истца - Гуторовой Натальи Вадимовны,

административного ответчика - Котельниковой Ирины Сергеевны,

заинтересованного лица (администрации города Екатеринбурга) - Братанчука Дмитрия Владимировича,

заинтересованного лица (территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Свердловской области) - Нежинской Елены Викторовны,

прокурора Войновой Ольги Анатольевны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Балтийская строительная компания - 54" о признании нормативного правового акта недействующим в части, установил:

в соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город Екатеринбург с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа.

Решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Правила землепользования и застройки). Правила землепользования и застройки опубликованы 29 июня 2018 года в официальных печатных изданиях; размещены на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.egd.ru).

Ранее вступившим в законную силу судебным актом было установлено, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, официально опубликованы (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2019 года N 45-АПА19-14).

В названный муниципальный нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления вносились изменения. На текущий момент времени Правила землепользования и застройки действуют в редакции опубликованного в установленном порядке решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2020 года N 24/37).

При этом, из ранее вступивших в законную силу решений Свердловского областного суда видно, что действовавшие в редакциях от 19 ноября 2019 года N 50/25 и N 51/25 и от 28 апреля 2020 года N 12/34 Правила землепользования и застройки также принимались Екатеринбургской городской Думой в пределах её полномочий с соблюдением установленных процедуры, формы принятия и порядка опубликования.

(административные дела N 3а-487/2019 и N 3а-133/2020)

В результате принятия решения от 19 ноября 2019 года N 51/25, помимо иных изменений, в новой редакции, вступившей в силу с момента опубликования, изложен фрагмент N 32 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург".

При этом, следует отметить, что два последующих вносившихся изменения (в результате принятия Екатеринбургской городской Думой решений от 28 апреля 2020 года N 12/34 и от 23 июня 2020 года N 24/37), которые создали действующую на текущий момент времени редакцию нормативного правого акта, не затрагивают и не касаются территориально части обозначенного фрагмента N 32, рассматриваемого в данном деле.

ООО "Балтийская строительная компания - 54", утверждая о нарушении своих прав, обратилось в Свердловский областной суд административным исковым заявлением, подлежащим рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив 15 июля 2020 года свои требования, административный истец просит признать недействующим фрагмент N 32 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в действующей редакции в части касающейся земельного участка с кадастровым номером N.

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержал, настаивал на признании недействующим в оспариваемой части обозначенного нормативного правового акта по доводам и основаниям, которые приведены в административном исковом заявлении.

Екатеринбургская городская Дума и администрация города Екатеринбурга требования административного истца не признали. Считая не нарушенными права и законные интересы административного истца, и отрицая наличие в оспариваемой норме несоответствия иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, представители органов местного самоуправления в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административного иска по доводам и основаниям, которые изложены в представленных письменных возражениях.

Заинтересованное лицо - территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Свердловской области письменно изложило свою правовую позицию по рассматриваемому вопросу, указав, что требования административного истца являются обоснованными и подлежащими удовлетворению. В судебном заседании представитель заинтересованного лица также полагал, что проверяемое нормативное положение не соответствует положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющего большую юридическую силу.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Войновой О.А., полагавшей, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Земельный участок площадью 41968 м2, с кадастровым номером N поставлен на государственный кадастровый учёт 09 июля 2015 года; принадлежит на праве собственности Российской Федерации; предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование ФГБУ "Уральское отделение Российской академии наук" (записи регистрации в ЕГРН от 13 мая 2016 года). Вид разрешённого использования: для строительства жилого дома со встроено-пристроенными помещениями, подземными парковками, зданий центрально теплового пункта и трансформаторной подстанции (пятая очередь). По инвестиционному контракту на обозначенном земельном участке административный истец осуществляет строительство многоквартирных жилых домов; оставшаяся незастроенная многоквартирными жилыми домами площадь этого земельного участка составляет 25726 м2. Следовательно, территориальное зонирование в отношении обозначенной территории затрагивает хозяйственные (экономические) интересы административного истца, как одного из субъектов отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, поэтому его требование о признании недействующим нормативного правового акта в части заявленных требований должно быть разрешено судом по существу.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

В силу пунктов 1, 2 статьи 25 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года N 8/1 (далее - Устав), городская Дума, состоящая из 36 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормативные правовые акты Думой городского округа принимаются в форме решений (подпункт 2 пункта 1 статьи 49 Устава). Постановлением от 12 июля 1996 года N 1 утверждён Регламент Екатеринбургской городской Думы. В статьях 3 и 22 Регламента предусмотрено, что основной организационной формой работы Думы являются её заседания, на которых принимаются все акты Думы, решаются вопросы, отнесённые к её ведению. Решения Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования "город Екатеринбург", принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено федеральным законодательством или Уставом.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, и, несмотря на отсутствие специального указания как на самостоятельную и обособленную отрасль, законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации) на которой устанавливаются границы территориальных зон.

В соответствии с частью 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учётом особенностей, установленных статьёй 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы в статьях 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, главой местной администрации принимается решение о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, а также официально публикуется сообщение о принятии такого решения. Предусмотрена проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку. Комиссия проводит публичные слушания по проекту, вносит изменения в проект с учётом результатов таких слушаний и представляет его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Принятие Правил землепользования и застройки (в том числе, внесение в них изменений), проводилось в установленной форме, уполномоченным органом, с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Об этом указано в общедоступных и ранее вынесенных судебных актах. Поэтому повторно устанавливать и проверять эти же обстоятельства суду не требуется, а необходимо только проверить форму, вид, процедуру принятия, порядок опубликования и вступления в силу последнего принятого на текущий момент Екатеринбургской городской Думы решения от 23 июня 2020 года N 24/37, которым создана действующая редакция Правил землепользования и застройки.

Следует лишь отметить, что оспариваемое нормативное положение (часть карты градостроительного зонирования, в отношении которой рассматривается данное административное дело), принималось по инициативе департамента архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений Администрации города Екатеринбурга. В протоколе проводившихся общественных обсуждений, с учётом которых 30 сентября 2019 года подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений N 126/16/21.17-04 это действительно отражено. При этом указано, что целью принятия оспариваемой нормы (и внесение изменений в карту градостроительного зонирования) являлось обеспечение застроенной территории объектами среднего общего образования (двух школ).

Созданию же действующей на текущий момент времени редакции нормативного правового акта предшествовало следующее соблюдение (выполнение) органами местного самоуправления установленных процедур.

На официальном сайте Администрации города Екатеринбурга в информационно-телекоммуникационной сети Интернет опубликовано и размещено постановление от 13 февраля 2020 года N 271 "О подготовке проекта Решения Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Разработчиком данного проекта, как указано в пояснительной записке, является Департамент архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений Администрации города Екатеринбурга.

В дальнейшем, Главой Екатеринбурга принято опубликованное постановление от 04 марта 2020 года N 2-г, которым назначено проведение в период с 06 марта 2020 года по 21 апреля 2020 года общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки.

Полученные результаты проведённых общественных обсуждений, перечень лиц, принявших участие в общественных обсуждениях, отражены в протоколе общественных обсуждений, с учётом которых 20 апреля 2020 года подготовлено и в установленном порядке опубликовано заключение о результатах общественных обсуждений N 43/16/21.3-09.

После этого, постановлением Администрации города Екатеринбурга от 02 июня 2020 года N 1024 в Екатеринбургскую городскую Думу внесён на рассмотрение проект решения Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Постоянная комиссия по городскому хозяйству, градостроительству и землепользованию рассмотрела 18 июня 2020 года на своём заседании поступивший проект нормативного правового акта и приняла решение N 32/47, которым включила рассмотрение вопроса о подготовленном проекте в повестку очередного заседания Екатеринбургской городской Думы.

23 июня 2020 года на очередном заседании Екатеринбургской городской Думы депутаты необходимым большинством голосов приняли решение N 24/37, которым внесли вступившие со дня официального опубликования изменения в Правила землепользования и застройки.

Решение опубликовано в официальном печатном издании; размещено на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.egd.ru), вступило в силу.

Следовательно, все необходимые и существенные этапы, предусмотренные для данного вида нормотворческой деятельности, органами местного самоуправления выполнены и соблюдены, никаких поводов и оснований утверждать иное (противоположенное) не установлено, административный истец на подобные обстоятельства также не указывает и не ссылается.

Проанализировав установленные обстоятельства, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт в его действующей редакции принят компетентным органом; установленная процедура принятия соблюдена; нарушений, при наличии которых допустимо было бы признать нормативный правовой акт недействующим, не установлено.

Что же касается выяснения вопроса соответствия нормативного положения, которое оспаривается административным истцом, по отношению к нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), то суд приходит к следующим выводам.

Статьями 31 и 32 Правил землепользования и застройки предусмотрено, что зона многоэтажной жилой застройки Ж-5 выделена для формирования жилых районов, на территориях которых размещаются многоквартирные дома с площадками для отдыха, игр, спортивными площадками, объекты социальной, транспортной инфраструктуры, а также объекты обслуживания жилой застройки с ограниченным спектром услуг, коммунальные предприятия. В числе основных видов разрешённого использования предусмотрено дошкольное, начальное и среднее общее образование. Что же касается территориальной зоны ЦС-6, то это "зона объектов общего образования", точно также как и зона Ж-5 предусматривающая в числе основных видов разрешённого использования дошкольное, начальное и среднее общее образование.

В результате принятия решения от 19 ноября 2019 года и N 51/25 произошло изменение установленной территориальной зоны рассматриваемого земельного участка с кадастровым номером N, который до этого полностью относился к территориальной зоне Ж-5.

В настоящее время, согласно действующей карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки рассматриваемый земельный участок с кадастровым номером N отнесён одновременно к двум территориальным зонам:

- застроенная часть земельного участка - это территориальная зона многоэтажной жилой застройки Ж-5;

- незастроенная часть земельного участка - это территориальная зона объектов общего образования ЦС-6.

При этом, на карте функциональных зон Генерального плана вся обозначенная территория определена как "многоэтажная и среднеэтажная застройка".

Эти обстоятельства стороны и заинтересованные лица не оспаривают. Более того, изменяя и устанавливая такое территориальное зонирование, административный ответчик не мог не знать о существовании земельного участка с кадастровым номером N, однако, не учёл ни его местоположение, ни его границы, ни его принадлежность, ни его разрешённое использование, несмотря на наличие такой информации.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Аналогичное положение, устанавливающее, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне, установлено пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из положений пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Нахождение земельного участка одновременно в двух территориальных зонах создаёт неопределённость его правового режима, в связи с чем, нарушаются права и законные интересы собственника земельного участка, а также и административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешённого использования. Поскольку территориальное зонирование земельного участка не отвечает требованию Градостроительного кодекса Российской Федерации о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне, что подтверждается картой градостроительного зонирования, то Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

Это является достаточным основанием для признания оспариваемого административным истцом нормативного положения недействующим. Действующее территориальное зонирование земельного участка не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу - Градостроительному кодексу Российской Федерации (а именно, вышеизложенным предписаниям статей 30 и 34).

Учитывая особенности рассмотрения дел в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, не подменяя и не вторгаясь в достаточно широкое и самостоятельное усмотрение муниципального законодателя (избранных депутатов), не осуществляя градостроительное нормотворчество, никоим образом не предрешает дальнейшей судьбы проверенной нормы, которая признаётся недействующей. Изложенное означает, что признавая норму недействующей, суд не вправе обсуждать и высказывать суждения о том, каким образом, по причине исключения судом из системы правового регулирования оспоренной нормы, учитывая существующую уже частичную застройку этого земельного участка многоквартирными жилыми домами, каким образом уполномоченному органу, в дальнейшем допустимо осуществить соответствующее правовое регулирование.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что данная правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство является основанием для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части недействующим только со дня вступления решения суда в законную силу.

В резолютивной части решения суда должно содержаться указание на опубликование в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Балтийская строительная компания - 54" о признании недействующим в части нормативного правового акта удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда фрагмент N 32 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утверждённых решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в действующей редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2020 года N 24/37) в части не соответствия земельного участка с кадастровым номером N требованию о том, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению в печатном издании "Вестник Екатеринбургской городской Думы" и размещению на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.egd.ru).

Взыскать с Екатеринбургской городской Думы в пользу общества с ограниченной ответственностью "Балтийская строительная компания - 54" судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 руб.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме, путём подачи апелляционной жалобы через Свердловский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 12 августа 2020 года

Судья

М.В. Старков