Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1062459-7 "О внесении изменений в статьи 14 и 16 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в части согласования назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения), внесенный Правительством Российской Федерации (утв. решением Комитета от 19 января 2021 г. N 156/5) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1062459-7 "О внесении изменений в статьи 14 и 16 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в части согласования назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения), внесенный Правительством Российской Федерации
(утв. решением Комитета от 19 января 2021 г. N 156/5)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 14 декабря 2020 года (протокол N 296, пункт 146) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 1062459-7 "О внесении изменений в статьи 14 и 16 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в части согласования назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения), внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроектом предлагается внести изменение в часть 2 статьи 14 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основах охраны здоровья граждан), предусматривающее наделение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, полномочием по согласованию в устанавливаемом Правительством Российской Федерации порядке назначения на должность руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья. Корреспондирующее изменение также предлагается внести и в статью 16 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Прежде всего, необходимо отметить, что законопроект разработан во исполнение подпункта "е" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания по вопросам модернизации первичного звена здравоохранения, утвержденного 2 сентября 2019 г. N Пр-1755, в целях обеспечения внесения в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих обязательное согласование с Минздравом России кандидатуры на должность руководителя органа управления здравоохранением субъекта Российской Федерации.

Согласно пояснительной записке Министерство здравоохранения Российской Федерации законодательно наделено полномочиями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, а также по координации деятельности в сфере охраны здоровья всех участников национальной системы здравоохранения, включая органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 2 статьи 14 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан).

Вместе с тем без согласованной деятельности органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья всех уровней, входящих в единую систему государственной власти, а также обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству и применения единых принципов реализации федеральных актов на региональном уровне цели развития здравоохранения не могут быть надлежащим образом достигнуты.

Роль регионов в реализации федеральных проектов требует последовательной кадровой политики, особой подготовки руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к которым предъявляется определенный набор знаний, навыков и компетенций, что обусловлено сложностью достигаемых задач в сфере охраны здоровья граждан.

В этой связи, а также в свете новых вызовов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан и реализации национальных проектов вопрос согласования назначения на должность руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья приобретает особую актуальность. В связи с чем, по мнению Комитета, проектируемые изменения заслуживают поддержки.

Вместе с тем, Комитетом также отмечается, что в части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации (в редакции Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти") закреплено положение об обеспечении органами местного самоуправления, в пределах своей компетенции и в соответствии с федеральным законом, доступности медицинской помощи. Однако до настоящего времени в отраслевое федеральное законодательство не внесены какие-либо изменения, направленные на реализацию указанной конституционной нормы, которыми следовало бы определить механизмы, с помощью которых органы местного самоуправления могут обеспечивать доступность медицинской помощи (первичной, скорой и высококвалифицированной), а также степень и формы участия в этом региональной власти.

Кроме того, в настоящее время создание в пределах компетенции, определенной законодательством Российской Федерации, условий для развития медицинской помощи, обеспечения ее качества и доступности отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья (пункт 6 части 1 статьи 16 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на конституционные основы единства публичной власти в Российской Федерации и объективную необходимость взаимодействия с органами местного самоуправления органов государственной власти субъекта Российской Федерации, призванных создавать условия для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории данного субъекта Российской Федерации, как на достаточное основание для участия органов государственной власти в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, а также для участия выборных лиц местного сообщества, учета их мнения в рамках процедуры замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. N 32-П и от 1 декабря 2015 г. N 30-П).

В заключении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 г. N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" высказана позиция, что местное самоуправление, будучи коллективной формой реализации населением права на решение вопросов местного значения и одновременно - выражением власти местного сообщества, вместе с тем в лице своих органов интегрировано в общую институциональную систему осуществления на соответствующей территории функций демократического правового социального государства на началах взаимодействия как с федеральными органами государственной власти, так и, прежде всего (имея в виду объективно существующие наиболее тесные взаимосвязи публичных функций и задач, осуществляемых региональными и муниципальными органами власти), с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Возложение Конституцией Российской Федерации именно на органы местного самоуправления самостоятельного решения вопросов местного значения (статья 130, часть 1) не препятствует конструктивному, основанному на признании и гарантировании самостоятельности местного самоуправления взаимодействию между органами местного самоуправления и органами государственной власти для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, равно как и участию органов местного самоуправления в выполнении тех или иных имеющих государственное значение публичных функций и задач на соответствующей территории - как в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (статья 132, часть 2, Конституции Российской Федерации), так и в иных формах (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2018 г. N 33-П).

С учетом вышеуказанных конституционной нормы об обеспечении именно органами местного самоуправления доступности медицинской помощи и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, по мнению Комитета, представляется целесообразным положениями законопроекта предусмотреть возможность учета мнения органов местного самоуправления соответствующего субъекта Российской Федерации при назначении на должность руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления полагает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 1062459-7 "О внесении изменений в статьи 14 и 16 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в части согласования назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения).

Председатель Комитета

А.Н. Диденко