ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ И НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ НА 2005 Г.

Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2005 год

Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2005 год сформированы в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2005 году", учитывают меры по обеспечению устойчивого роста экономики, эффективному решению социально-экономических задач и улучшению качества жизни населения.

Бюджетная политика на 2005 год и среднесрочную перспективу направлена на поддержание общей макроэкономической стабильности. В условиях завершения формирования основных элементов современной налоговой системы, реализации фундаментальных структурных реформ в секторе государственного управления основной задачей бюджетной и налоговой политики на 2005 год и среднесрочную перспективу является формирование приоритетов бюджетной политики на средне- и долгосрочную перспективу на основе качественного изменения подходов к формированию бюджета, предусматривающих:

- повышение роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе;

- использование новых механизмов программно-целевого бюджетирования, постепенный переход от управления бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами;

- оптимизацию сети бюджетных учреждений исходя из выполняемых ими государственных функций и задач;

- распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных целей в соответствии с приоритетами социально-экономической политики;

- формирование бюджета на основе разделения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;

- совершенствование методов и форм социальной поддержки населения, в том числе перевод социальных льгот в денежную форму;

- превращение федеральных целевых программ (ФЦП) в эффективный инструмент реализации структурных реформ, ориентация ФЦП на решение крупных инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера;

- совершенствование механизма государственных закупок, направленное на рациональное использование бюджетных средств;

- завершение в целом налоговой реформы, стимулирующей позитивные структурные изменения в экономике и социальной сфере, обеспечение долгосрочной стабильности налоговой системы;

- обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе разграничения расходных обязательств и доходных источников на долгосрочной основе.

Реализация поставленных задач придаст импульс экономическому росту в средне- и долгосрочной перспективе за счет повышения эффективности управления государственными финансами, дальнейшего снижения налогового бремени, оптимизации государственного сектора экономики, обеспечения определенности в финансировании долгосрочных программ и проектов.

Параметры федерального бюджета на 2005 год и среднесрочную перспективу рассчитывались на основе прогноза основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации и сценарных условий развития экономики на период до 2007 года, предполагающего сохранение благоприятных внешних (высоких цен на нефть) и внутренних условий развития экономики.

В 2005 году и среднесрочной перспективе будет продолжена политика формирования бюджета с профицитом, что наряду с замедлением темпов роста тарифов на продукцию (услуги) отраслей естественных монополий будет способствовать снижению инфляции (в среднем на 1-2 процентных пункта ежегодно). Изъятие бюджетом из экономики сверхдоходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, в 2005 году усилит роль процентной политики Банка России как инструмента денежно-кредитного регулирования.

В этих условиях средства Стабилизационного фонда Российской Федерации, накопленные в 2005 и в последующие годы сверх установленного минимума в 500 млрд. руб., предусматривается направлять на погашение внешнего долга и финансирование дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации.

В следующем году и в среднесрочной перспективе потребление государственного сектора будет определяться, с одной стороны, ограничением непроцентных расходов бюджета и сохранением его профицита, с другой стороны, необходимостью осуществления затрат на проведение структурных преобразований в экономике, связанных с финансовым обеспечением социальных реформ, модернизацией оборонного комплекса, развитием общественной инфраструктуры.

Темпы роста потребления государственного сектора составят в среднесрочной перспективе около 2% в год (против средних темпов роста ВВП в размере 6,4 процентов). В этих условиях доля государственного спроса в структуре ВВП сократится с 16,7% в 2005 году до 15,3% в 2007 году.

В соответствии с вышеизложенными задачами проект федерального бюджета на 2005 год сформирован (с учетом ЕСН) по доходам в сумме 3326,0 млрд. руб. или 17,8% ВВП; по расходам - 3047,9 млрд. руб. или 16,3% ВВП и профициту - 278,1 млрд. руб. или 1,5% ВВП.

Бюджетная политика в области доходов

Намеченные меры в области реформирования налоговой системы направлены на создание стимулов для диверсификации структуры экономики, роста инвестиционной активности в несырьевых секторах за счет оптимизации налоговой нагрузки сырьевого сектора, упрощения налоговой системы, повышения эффективности налогового администрирования.

Доходы расширенного бюджета (с учетом ЕСН) сократятся с 36,2% ВВП в 2004 году до 34,0% ВВП в 2005 году, консолидированного бюджета - с 31,9% ВВП до 29,3% ВВП, федерального бюджета - с 20,4% ВВП до 17,8% ВВП. В реальном выражении доходы федерального бюджета сократятся в 2005 году на 5,4 процентов.

Факторы, оказывающие влияние на формирование доходов бюджета в среднесрочной перспективе:

1) Сокращение налоговой нагрузки (прежде всего, на обрабатывающие отрасли и сферу услуг) должно способствовать повышению конкурентоспособности экономики, уменьшению "теневой" экономической деятельности и росту деловой активности. Одновременно предполагается увеличить уровень налогообложения сверхдоходов, полученных при добыче и экспорте сырьевых ресурсов.

2) Прогнозируемое снижение по сравнению с 2004 годом мировых цен на нефтяном рынке в 2005-2007 годах (с 31,2 до 28 долл.США/бар.) приведет к сокращению налоговых поступлений, по оценке, на 0,7 процентных пунктов ВВП по отношению к 2004 году.

3) Укрепление реального эффективного курса рубля (на 3-5% ежегодно) приведет к уменьшению поступлений налогов, ставки, налоговая база которых привязаны к обменному курсу (вывозные, ввозные пошлины, налог на добычу полезных ископаемых, акцизы и НДС на импорт), а также к сокращению налога на прибыль вследствие уменьшения доходов экспортеров. По оценке, доходы федерального бюджета в 2005 году в результате роста реального курса рубля сократятся примерно на 0,4% ВВП.

При разработке проекта федерального бюджета на 2005 год учтены следующие изменения налогового законодательства:

- снижение ставки единого социального налога с 35,6% до 26% с сохранением регрессивной шкалы налогообложения направлено на стимулирование роста заработной платы и легализации ее выплаты при одновременном снижении нагрузки на бизнес. Снижение ставки ЕСН будет способствовать развитию прежде всего отраслей, производящих конечную продукцию, - машиностроение, легкая и пищевая промышленность;

- увеличение базовой ставки налога на добычу полезных ископаемых по нефти с 347 до 419 рублей за 1 тонну и изменение формулы определения расчетной ставки; установление новой дифференцированной шкалы зависимости ставки вывозной таможенной пошлины от мировой цены на нефть; снижение ставок вывозных таможенных пошлин на все товары (кроме нефти, нефтепродуктов и газа) в среднем на 20% также будет стимулировать рост в обрабатывающей промышленности, позволит сблизить условия конкуренции между сырьевыми и несырьевыми отраслями;

- индексация всех специфических ставок акцизов с учетом прогнозируемого уровня инфляции*.

Кроме того, будет завершена реформа системы имущественных налогов, усовершенствован механизм уплаты водного налога, внесены принципиальные изменения в режим применения земельного налога, налога на наследование и дарение, режим применения госпошлины, приняты меры по совершенствованию механизма взимания НДС.

В рамках налоговой и бюджетной реформ изменится распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы: ставка налога на прибыль, подлежащая зачислению в региональные бюджеты, снизится на 1,5 п.п. до 17,5 процентов; 95 процентов НДПИ по нефти и газовому конденсату, плата за пользование водными объектами, водный налог зачисляются в федеральный бюджет.

В 2005 году доходы федерального бюджета (без ЕСН) в реальном выражении сохранятся примерно на уровне текущего года. Произойдут изменения в структуре основных доходов федерального бюджета.

Основные статьи доходов федерального бюджета

	2004			2005
	млрд. руб.	% ВВП	% доходов	млрд. руб.	% ВВП	% доходов
доходы всего	3290,5	20,4		3326,0	17,8
в том числе:
налоговые доходы (без ЕСН)	1747,0	10,8	53,1	1966,2	10,5	59,1
в том числе:
НДС	1028,2	6,4	31,2	1120,8	6,0	33,7
НДПИ	392,6	2,4	11,9	464,9	2,5	14,0
налог на прибыль организаций	185,6	1,2	5,6	259,0	1,4	7,8
Акцизы	76,5	0,5	2,3	84,8	0,5	2,5
Неналоговые доходы	1053,4	6,5	32,0	1093,3	5,8	32,9
в т.ч. таможенные пошлины	841,2	5,2	25,6	868,0	4,6	26,1
ЕСН	455,0	2,8	13,8	266,5	1,4	8,0

Бюджетная политика в области расходов

Уменьшение в среднесрочной перспективе объема ресурсов, перераспределяемых через бюджет, приведет к сокращению расходов расширенного бюджета - с 34,4% ВВП в 2004 году до 32,9% ВВП в 2005 году, консолидированного - с 25,6% ВВП до 23,4% ВВП.

В условиях продолжающегося сокращения налогового бремени в 2005 году предусматривается ограничение расходов. Расходы федерального бюджета в следующем году с учетом субсидий на выплату пенсий за счет средств ЕСН составят 16,3% ВВП против 16,8% ВВП в текущем году.

Расходы федерального бюджета на 2005 год и среднесрочную перспективу сформированы с учетом поэтапного перехода от управления бюджетными затратами к управлению результатами на основе системы оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. Это позволит существенно повысить эффективность управления государственными финансами.

Будет продолжена работа по оптимизации государственного сектора экономики.

Особенность федерального бюджета 2005 г. - закрепление приоритетов бюджетной политики на средне- и долгосрочную перспективу.

Начиная со следующего года обязательства бюджета разделяются на бюджет действующих обязательств и бюджет новых обязательств. При этом к новым обязательствам относятся не только расходы по вновь начинаемым бюджетным программам, но и индексация затрат по действующим обязательствам.

Непроцентные расходы федерального бюджета в 2005 г. составят 14,9% ВВП, что на 0,2 процентных пункта ВВП меньше, чем в 2004 году. При этом дополнительные расходы федерального бюджета, связанные с монетизацией социальных льгот, составят 0,9% ВВП (173,0 млрд. рублей).

Это повышает требования к концентрации бюджетных ресурсов на наиболее приоритетных направлениях государственной политики.

Основными приоритетами бюджетных расходов на 2005 год являются финансовое обеспечение социальных реформ, модернизация оборонного комплекса, развитие общественной инфраструктуры.

Основные статьи расходов федерального бюджета

	2004			2005			прирост в реал. выр., %
	млрд. руб.	% ВВП	% расх.	млрд. руб.	% ВВП	% расх.
Расходы всего	2659,4	16,5		3047,9	16,3		6,1
в том числе:
Общегосударствен- ные вопросы	458,7	2,8	17,2	488,6	2,6	16,0	-1,4
Национальная оборона	413,7	2,6	15,6	529,1	2,8	17,4	18,4
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	316,3	2,0	11,9	398,4	2,1	13,1	16,6
Национальная экономика	213,5	1,3	8,0	233,9	1,3	7,7	1,4
ЖКХ	9,0	0,1	0,3	7,0	0,0	0,2	-28,0
Охрана окружающей среды	5,0	0,0	0,2	4,6	0,0	0,1	-15,2
Образование	156,4	1,0	5,9	154,5	0,8	5,1	-8,6
Культура, кино, СМИ	32,8	0,2	1,2	38,5	0,2	1,3	8,6
Здравоохранение и спорт	75,5	0,5	2,8	82,5	0,4	2,7	1,2
Социальная политика	161,7	1,0	6,1	172,0	0,9	5,6	-1,5
Межбюджетные трансферты	816,7	5,1	30,7	938,9	5,0	30,8	6,4

Снижение расходов по некоторым разделам связано с изменением бюджетной классификации и порядком отнесения расходов на отдельные статьи.

Финансовое обеспечение социальных реформ

Важнейшим приоритетом бюджетной политики остается социальная сфера. Значительный объем расходов по данному направлению направлен на снижение уровня бедности, улучшение качества жизни населения.

Формирование расходов на образование осуществлялось с учетом передачи расходных полномочий по обеспечению дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования, осуществляющим подготовку специалистов преимущественно для региональных рынков труда, на уровень субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

На следующий год предусмотрено расширение программно-целевых методов финансирования образования.

Значительные ассигнования будут направлены на реализацию федеральных целевых программ в здравоохранении. Содержащиеся в них мероприятия направлены на охрану материнства и детства, расширение профилактических мер, способствующих снижению заболеваемости и смертности населения.

Обеспечение квалифицированной медицинской помощи населению и повышение качества медицинского обслуживания в рамках реализации программы государственных гарантий будут достигнуты на основе реформирования амбулаторно-поликлинической службы, реструктуризации стационаров, реорганизации скорой помощи, совершенствования системы управления и финансирования, внедрения новых организационно-правовых форм медицинских организаций, обеспечения информационного сопровождения реструктуризации системы здравоохранения.

В проекте федерального бюджета на 2005 год предусмотрены ассигнования на финансирование центров занятости населения и мероприятий по активной политике занятости в сумме 7,3 млрд. рублей, на осуществление расходов по выплате пособий по безработице и других выплат безработным гражданам в сумме 20 млрд. руб.

Для безусловного выполнения государством обязательств по выплате пенсий в 2005 году из федерального бюджета будет выделено для покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в результате снижения ЕСН - 74,7 млрд. рублей.

Модернизация военной организации государства

Расходы, связанные с обеспечением национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности в 2005 году возрастут в реальном выражении на 17,6%, и составят почти 5% ВВП. Более трети прироста указанных расходов придется на реализацию государственной программы вооружения. Кроме того, в федеральном бюджете на 2005 год предусмотрены расходы на перевод в денежную форму льгот для военнослужащих, переход к комплектованию вооруженных сил на контрактную основу, борьбу с терроризмом, на реализацию накопительно-ипотечной системы обеспечения военнослужащих жильем, утилизацию вооружений и военной техники.

Развитие общественной инфраструктуры

Расходы на национальную экономику призваны обеспечить ее структурную перестройку, создав предпосылки для устойчивого экономического роста, не подверженного конъюнктурным изменениям.

Основной особенностью формирования данного раздела является существенное изменение расходных обязательств в связи с разграничением полномочий между уровнями бюджетной системы, связанных с ростом расходов федерального бюджета, на 16,7 млрд. руб. (ассигнования на геологическое изучение недр, работы по ремонту, реконструкции гидротехнических сооружений, водоохранные мероприятия),

Расходы федерального бюджета на космическую программу и навигационную систему увеличиваются на 4,9 млрд. рублей.

Расходы на национальную экономику увеличатся в реальном выражении на 1,4 процента.

Политика в области межбюджетных отношений

Результатом изменения законодательства** в области межбюджетных отношений станет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат будет определяться региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.

Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы будет закреплено Бюджетным и Налоговым кодексами, что создаст условия для внедрения средне- и долгосрочного бюджетного планирования, повысит стабильность и предсказуемость доходов территориальных бюджетов.

В итоге приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с бюджетными возможностями и перевода основной массы натуральных льгот отдельным категориям граждан в денежную форму регионы не только получат существенную прибавку в объемах поступлений доходов, но и выиграют от улучшения финансового положения предприятий жилищно-коммунальной сферы и транспортных организаций, повышения объективности и прозрачности финансового обеспечения государственных обязательств по предоставлению льгот.

В результате отмены жестких требований по установлению уровня оплаты труда работников бюджетной сферы для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы) региональные власти и органы местного самоуправления получат возможность самостоятельно решать вопросы определения уровня оплаты труда.

В 2005 году произойдут изменения, касающиеся форм и методов финансовой поддержки регионов из федерального бюджета.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) сформирован в объеме 189,9 млрд. рублей исходя из объема ФФПР, утвержденного Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год", увеличенного на уровень роста потребительских цен в 2005 году в размере 8 процентов.

В соответствии с новым бюджетным законодательством средства ФФПР будут предоставляться только в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности***.

В 2005 году предусматривается повысить эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности при сохранении стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. Эго позволит повысить доходы наименее обеспеченных регионов, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения выравнивающих механизмов, субъект Российской Федерации, имевший до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество.

В 2005 году будет образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, который является правопреемником для действовавшего в 2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов. В новом порядке Фонда предусмотрено расширение количества участников до 8 субъектов Российской Федерации с 2005 года, а с 2006 года включаются в число получателей средств фонда 8 муниципальных образований.

В следующем году предусматривается делегировать часть федеральных полномочий на региональный и местный уровни бюджетной системы. Прежде всего это касается передачи обязательства по предоставлению отдельным категориям граждан льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. На эти цели из федерального бюджета будет выделено 26,7 млрд. рублей.

Будет осуществлена инвентаризация программ развития регионов, финансируемых за счет средств Фонда регионального развития, с целью концентрации ресурсов на обеспечении приоритетных направлений социально-экономического развития регионов. С учетом требований нового бюджетного законодательства в состав Федерального фонда регионального развития войдут субсидии на поддержку дорожного хозяйства, поскольку указанные средства направляются на мероприятия по созданию и развитию региональной и муниципальной инфраструктуры.

Начиная с 2005 года из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации будут предоставляться бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, и на осуществление расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, с уплатой процентов за пользование ими.

Предусмотренные в 2005 году мероприятия по совершенствованию межбюджетных отношений позволят решить задачу обеспечения достаточными финансовыми источниками бюджетов всех уровней для выполнения расходных полномочий в необходимом объеме, создать стимулы для наращивания собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации и повышения ответственности за реализуемую бюджетную политику.

Политика в области государственного долга

Политика в области государственного долга на 2005 год и среднесрочную перспективу направлена на снижение совокупного государственного долга Российской Федерации и замещение внешних источников финансирования внутренними заимствованиями.

Задачи бюджетной политики в области государственного внешнего долга заключаются в дальнейшем снижении стоимости его обслуживания, наращивании рыночной составляющей долга.

Объем привлечения средств на внешнем рынке предусматривается в сумме 1,13 млрд. долл. США. При значительных поступлениях средств в Стабилизационный фонд новые финансовые заимствования на внешнем рынке не предполагаются.

Погашение государственного внешнего долга в 2005 году составит 11,5 млрд. долл. США, что на 2,5 млрд. долл. США больше объема погашения государственного внешнего долга в 2004 году. Это обусловлено увеличением объема погашения долга по кредиту, предоставленному Внешэкономбанком за счет средств Банка России с 0,7 до 1,2 млрд. долл. США, а также значительным объемом погашения внешних облигационных займов.

В среднесрочной перспективе исходя из необходимости рефинансирования внешнего долга и минимизации внешних заимствований в условиях сохранения устойчивого платежного баланса будет увеличен объем размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке (и привлечение других источников внутреннего финансирования).

Приоритет будет отдан выпуску среднесрочных и долгосрочных инструментов, в том числе за счет средств пенсионных накоплений.

На средне- и долгосрочные заимствования в 2005 году будет приходиться около 92 процентов от запланированного объема заимствований. Объем рыночной составляющей государственного внутреннего долга к 1 января 2006 года составит более 600 млрд. рублей.

Привлечение за счет внутренних источников в 2005 году составит 264,6 млрд. рублей при погашении государственного внутреннего долга в объеме 122,0 млрд. руб., в том числе за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке в 2005 году планируется привлечь 210,9 млрд. рублей при погашении государственных ценных бумаг в размере 85,8 млрд. рублей.

Планируемая доходность по краткосрочным облигациям (до 1 года) не превысит 6%, по средне- и долгосрочным инструментам составит 7-10%.

Объем государственного долга сократится с 26,5% ВВП на конец 2004 года до 22,7% ВВП на конец 2005 года.

В 2005 году на погашение задолженности по векселям Минфина России планируется направить 3,3 млрд. рублей против 3,9 млрд. рублей в 2004 году. Оставшийся незначительный объем векселей будет погашен в 2006 году.

В 2005 году предусматривается осуществить приватизацию имущества, которое не используется для выполнения государством своих функций. Планируемая сумма поступлений в федеральный бюджет от приватизации федерального имущества составляет 48,7 млрд. рублей и включает доходы, полученные от продажи пакетов акций акционерных обществ, от продажи земельных участков, находящихся в государственной и федеральной собственности, и права на заключение договоров их аренды.

Компенсационные выплаты по дореформенным сбережениям граждан в 2005 году составят 30 млрд. руб., что на 20% превышает объем средств, направляемых на эти цели в 2004 году.

______________________________

* индексация специфической составляющей ставки акциза на табачные изделия составит в среднем 17%

** вступление в силу Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, частично, Федерального закона от "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также внесение соответствующих поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации

*** без дополнительного выделения из общего объема финансовой помощи Фонда средств на обеспечение завоза продукции в районы Крайнего Севера, приравненные к ним местности, и субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области