Пояснительная записка к проекту федерального закона N 76987-4 "О внесении изменения в статью 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (об исключении частей 2 и 3 статьи 41)(внесен Орловским областным Советом народных депутатов) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

В действующей редакции частей 2, 3 статьи 41 изменяемого Федерального закона юридически неверно определен правовой статус органа местного самоуправления как "юридического лица" и "муниципального учреждения". Формулировка закона противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющим правоспособность публично-правовых образований и органов публичной власти при их участии в гражданском обороте.

Публично-правовые образования осуществляют основную деятельность в рамках публичного права и только для решения публичных (общегосударственных, региональных и местных) вопросов вступают в гражданский оборот и, соответственно, имеют отличительные правовые особенности.

В соответствии с подразделом 2 раздела 1 части 1 ГК РФ публично-правовые образования являются одними из лиц, наряду с гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами, что уже само по себе делает невозможным отождествление органов публичной власти и юридических лиц. Глава 4 ГК РФ содержит перечень организационно-правовых форм юридических лиц, и органы публичной власти в этот перечень не входят; публично-правовые образования рассматриваются как самостоятельное лицо.

Пункт 2 статьи 124 ГК РФ закрепляет правило, согласно которому к публично-правовым образованиям (и, соответственно, к органам публичной власти) как к субъектам гражданского права "применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов". Буквальное толкование данного положения свидетельствует о том, что, участвуя в гражданском обороте, публично-правовые образования не становятся юридическими лицами, не приобретают какую-либо организационно-правовую форму юридических лиц, - к ним лишь "применяются нормы, определяющие участие юридических лиц...".

Исходя из особенностей правового положения публично-правовых образований к ним не могут быть применены, в частности, нормы статей главы 4 ГК РФ "Юридические лица": статьи 49 "Правоспособность юридического лица", статьи 50 "Коммерческие и некоммерческие организации", статьи 51 "Государственная регистрация юридических лиц", статьи 54 "Наименование и место нахождения юридического лица", статей 61-65, посвященных ликвидации юридического лица.

Правовое положение органов публичной власти как участников гражданского оборота определено нормами пунктов 1, 2 статьи 125 ГК РФ, согласно которым от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Таким образом, на публично-правовые образования и их органы распространяется общий правовой режим.

Органы публично-правовых образований создаются и прекращают свою деятельность на основании публично-правового нормативного акта. Орган приобретает правоспособность с момента вступления в юридическую силу соответствующего акта о его создании (закона, постановления и т.п.), теряет ее - с утратой актом юридической силы.

Правоспособность же юридического лица возникает с момента его государственной регистрации (пункт 2 статьи 51 ГК РФ, Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей") и прекращается с момента внесения в реестр юридических лиц соответствующей записи.

Согласно законодательству, государственная регистрация предусмотрена исключительно для юридических лиц и граждан-предпринимателей, следовательно, для публично-правовых образований необходимость в такой регистрации отсутствует. Цели же, которым служит государственная регистрация юридических лиц (проверка соответствия учредительных документов требованиям законодательства и т.д.), в случае с органами публичной власти достигаются с помощью закрепления полномочий публично-правовых образований в публичных правовых актах и указанием в них на то, какой орган исполняет те или иные полномочия от их имени.

Поэтому не следует предписывать и производить государственную регистрацию органов публично-правовых образований по аналогии с юридическими лицами.

В отличие от органов юридических лиц, полномочия которых ограничены рамками их организации, властные полномочия органов публично-правовых образований распространяются на широкий круг подвластных им субъектов. Для осуществления управленческих функций может быть создано и учреждение (статья 120 ГК РФ), однако при этом оно будет являться юридическим лицом в организационно-правовой форме учреждения, действующим на основании пункта 3 статьи 125 ГК РФ, а не органом публичной власти.

Указание в нормативных актах на то, что тот или иной орган является органом публично-правового образования, уже само по себе служит основанием для применения к нему норм ГК РФ, определяющих основы его гражданской правоспособности, и других гражданско-правовых нормативных актов.

Внесение в федеральный закон предлагаемого изменения позволит привести его нормы в соответствие с положениями ГК РФ, учесть особенности публично-правовой природы органов публичной власти.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменения в статью 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Реализация данного федерального закона не потребует отмены, приостановления, изменения, дополнения действующих нормативных правовых актов или принятия новых нормативных правовых актов.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Реализация данного проекта федерального закона не потребует финансовых затрат из средств федерального бюджета.