Перестройка: эволюция или революция (Г. Добрецов, "эж-ЮРИСТ", N 30, июль 2004 г.)

Перестройка: эволюция или революция

Июньские нововведения существенно улучшили Закон "О валютном регулировании и валютном контроле" в части регулирования и контроля. Изменения коснулись необходимых документов по валютным операциям, органов, субъектов валютных правоотношений и т.д. Однако Закон сохранил в себе ряд спорных положений и противоречий.

В соответствии с Законом от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Валютный закон) валютный контроль в РФ осуществляют:

Центральный банк России - орган валютного контроля. На нем лежит контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами;

уполномоченные банки, подотчетные ЦБР - агенты валютного контроля.

Без преувеличения можно сказать, что банковская система является центральным звеном валютного контроля;

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (находится в ведении Минфина РФ) (далее - Служба) - уполномоченный Правительством федеральный орган исполнительной власти. Федеральная служба "осуществляет свою деятельность (функции органа валютного контроля в том числе. - Авт.) непосредственно и через свои территориальные органы". Таким образом, правительство уполномочило не только Службу, но и ее территориальные органы в качестве органов валютного контроля.

Обращает на себя внимание, что возложение компетенции органа валютного контроля на территориальные подразделения федерального органа исполнительной власти входит в противоречие с ч. 3 ст. 22 Валютного закона, согласно которой эти территориальные подразделения являются агентами, а не органами валютного контроля. С точки зрения правомочий по привлечению к административной ответственности за правонарушения ситуация не актуальна, хотя, думается, и повлечет за собой отдельные судебные споры. А вот в аспекте выполнения контрольно-регистрационных функций (ч. 6 ст. 22 Валютного закона) наличие в субъекте Федерации органа валютного контроля является, на взгляд автора, необходимым.

Выход из положения, думается, лежит в плоскости изменения нормы, установленной ч. 3 ст. 22 Валютного закона.

К основным функциям Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в области валютного контроля относятся:

а) осуществление контроля за соответствием проводимых в РФ резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций законодательству России, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля;

б) организация проверок полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям.

Министерство по налогам и сборам. С вступлением в силу ч. 2 ст. 22 нового Валютного закона МНС, ранее являвшееся органом валютного контроля на основании закона, сохранило свой статус, так как на это были и полномочия правительства. Однако в связи с реорганизацией в марте 2004 структуры федеральных органов исполнительной власти указанная компетенция сохранена только до окончания ликвидационного периода. Каковы будут функции Федеральной налоговой службы в области валютного контроля, станет ясно после утверждения Правительством РФ положения о Службе.

Через неделю после вступления в силу Валютного закона таможенные органы восстановлены в качестве агентов валютного контроля. Уполномоченные банки как агенты валютного контроля передают таможенным органам для выполнения ими функций агентов валютного контроля информацию в объеме и порядке, установленных ЦБР.

Агентами валютного контроля новый Валютный закон назвал профессиональных участников рынка ценных бумаг, в том числе держателей реестра (регистраторов), подотчетных Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. Таким образом, увеличилось количество негосударственных организаций, выполняющих публично-правовые функции в отношении других юридических и физических лиц.

Субъекты, их права и обязанности

Субъектами правоотношений, регулируемых нормами валютного законодательства, являются резиденты и нерезиденты, осуществляющие валютные операции, а также органы и агенты валютного контроля, в компетенцию которых входит контроль соблюдения первыми валютного законодательства. Правоотношения, возникающие между вышеуказанными группами субъектов, относятся к категории административных, а взаимоотношения строятся на подконтрольности одних другим исходя из компетенции, а также прав и обязанностей сторон.

Права органов и агентов валютного контроля новым Валютным законом существенно не изменились.

Органы валютного контроля в пределах компетенции имеют право:

- выдавать предписания об устранении выявленных нарушений;

- применять меры ответственности за валютные правонарушения.

Агенты валютного контроля имеют право получать от резидентов и нерезидентов документы установленного Законом перечня, связанные с проведением конкретной валютной операции, открытием и ведением счетов. Предъявляемые хозяйствующими субъектами документы должны быть действительными, исполнены на русском языке (иметь заверенный перевод), в подлиннике или в виде надлежаще заверенной копии.

Для агентов валютного контроля предусмотрено право требования представления только определенных документов, непосредственно относящихся к проводимой валютной операции, в отношении органов такое ограничение отсутствует. Однако хозяйствующие субъекты и тем, и другим обязаны представлять только документы установленного перечня.

Впервые ограничен срок представления документов по запросам валютных контролеров. Он не может быть менее семи рабочих дней.

Отмечая ряд положительных моментов регламентации полномочий валютных контролеров, А. Емелин вместе с тем совершенно верно указал на то, что в Законе не нашел место один из главных вопросов контроля - порядок проведения проверок соблюдения валютного законодательства. (Под порядком следует понимать систематизированный набор правил, включающий в себя следующие нормы: виды проверок, сроки и частота их проведения, документы, порядок обжалования и так далее). В отсутствие такого порядка у проверяющих сохраняется возможность произвольного определения параметров проводимой проверки. При этом, как и раньше, декларируются, но не регулируются вопросы обжалования действий органов валютного контроля и должностных лиц.

В ВЭК*(1), а впоследствии в Минфине РФ предпринимались попытки разработки инструкции о порядке организации проведения проверок соблюдения резидентами и нерезидентами требований валютного законодательства РФ, однако ни одна из них не была доведена до конца. Один из последних проектов инструкции Минфина был написан в 2001 г. Вместе с тем подобные инструкции принимались региональными управлениями валютного контроля Минфина.

Думается, что в единой системе валютного контроля РФ региональные управления не должны регулировать процедурные вопросы.

Резиденты и нерезиденты, осуществляющие в РФ валютные операции, имеют право:

- знакомиться с актами проверок;

- обжаловать решения и действия органов и агентов валютного контроля;

- на возмещение реального ущерба, причиненного неправомерными действиями (бездействием) органов и агентов.

Валютный закон 2003 г. в большей степени, нежели старый закон 1992 г., предусматривает защиту прав субъектов валютных операций, определяя границы их обязанностей перед контролирующими органами.

Резиденты и нерезиденты обязаны:

- представлять органам и агентам документы и информацию, но только в пределах перечня, предусмотренного ст. 23 Закона;

- вести учет и составлять отчетность по проводимым ими валютным операциям. (При этом срок хранения документов и материалов сокращен новым Валютным законом с пяти до трех лет);

- выполнять предписания органов валютного контроля об устранении выявленных нарушений.

Классификация мер

Валютный контроль является формой государственного юридического (административного) принуждения, применяемой в целях побуждения резидентов и нерезидентов к исполнению установленных правил совершения валютных операций, предупреждения, пресечения валютных правонарушений и наказания правонарушителей.

Положения главы "Валютный контроль" в совокупности с другими нормами валютного и административного права с точки зрения способа обеспечения исполнения установленного порядка и правовых последствий могут быть классифицированы как:

а) предупредительные меры;

б) меры пресечения;

в) меры ответственности.

Предупредительные меры носят профилактический, предупредительный характер, применяются ко всем хозяйствующим субъектам и не связаны с конкретными правонарушениями.

К ним относятся:

- оформление резидентами паспорта сделки (ст. 20 Валютного закона) в целях обеспечения учета и отчетности по валютным операциям и валютного контроля (получившего название "система таможенно-банковского контроля за поступлением валюты при внешнеторговых операциях");

- обязанность резидентов иметь подтверждающие документы по валютным операциям (ст. 20, ч. 3 и 4 ст. 23, ч. 2 ст. 24 Валютного закона);

- обязанность хозяйствующих субъектов представлять подтверждающие документы порядком, установленным правительством и ЦБР (ч. 4 ст. 23 Валютного закона);

- обязанность агентов валютного контроля осуществлять контроль за соблюдением валютного законодательства (ч. 7 ст. 23 Валютного закона);

- предварительная регистрация счетов и сделок вывоза, пересылки валюты и ценных бумаг, предусматривающая обязанность хозяйствующего субъекта представить необходимые документы, а агента валютного контроля проверить соответствие документов законодательству и принять решение по делу - выдать регистрационный документ или мотивированно отказать в выдаче (ст. 18, ч. 6 ст. 23 Валютного закона);

- уведомление об открытии счетов резидентов в иностранных банках и предоставление отчетности о движении средств (ст. 12 Валютного закона);

- обязанность резидента получить разрешение на открытие счета (в действующей части Валютного закона 1992 г.).

Порядок оформления паспортов сделок и представления резидентами и нерезидентами документов и информации при осуществлении валютных операций установлен Инструкцией ЦБР от 17.06.2004 N 117-И. Порядок представления резидентами подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций по внешнеторговым сделкам, определен Инструкций ЦБР от 01.06.2004 N 258-П. Установленный вышеуказанными актами порядок представления документов позволяет сделать вывод об усилении контроля за проведением валютных операций.

Пресекательные меры направлены на принудительное прекращение противоправных действий и создание условий для привлечения виновных к ответственности (но сама ответственность еще не наступает). Валютным законом предусмотрены:

- выдача органами валютного контроля предписаний, обязывающих хозяйствующие субъекты устранить выявленные нарушения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования (ч. 2 ст. 23);

- отказ уполномоченными банками своим клиентам в осуществлении валютных операций, а также в открытии счета в случае непредставления установленных документов или представления недостоверных документов (ч. 5 ст. 23).

Значительная часть пресекательных мер реализуется органами и агентами валютного контроля в процессе проверок соблюдения валютного законодательства. На этапе проверки тесно сочетаются нормы Валютного закона и Кодекса об административной ответственности.

Нормам Валютного закона о правах контролирующих органов на проведение проверок соблюдения законодательства и принятия мер ответственности при выявлении правонарушений (ст. 23 Валютного закона) корреспондируют нормы КоАП, обязывающие должностных лиц органов валютного контроля возбуждать дела об административных правонарушениях при непосредственном обнаружении достаточных данных, указывающих на наличие события правонарушения (ч. 1 ст. 28.1, ст. 23.60 КоАП). Кодекс предоставляет возможность после возбуждения дела провести административное расследование сроком 1 месяц (с продлением еще на месяц, а по ст. 16.17 - на шесть). По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела. По результатам рассмотрения дела выносится постановление о назначении административного взыскания или о прекращении производства (ст. 28.7 и 29.9 КоАП).

Меры ответственности

В правоприменительной практике ответственность по Валютному закону 1992 г. можно выделить три периода, когда одна и та же норма п. 1 ст. 14 *(3) (взыскание в доход государства всего полученного по недействительной сделке) относилась к разным видам ответственности:

1992-1999 годы - гражданско-правовой;

1999-2001 годы - административной;

2002-18.06.2004 - "иной": "не административно-правовой", а "гражданско-правовой" (последствия недействительных сделок).

Валютные правонарушения, как было определено в конце 90-х годов, являются по своей сути административными, посягающими на порядок управления. После принятия КоАП РФ ответственность за эти нарушения предусмотрена ст. 15.25 и 16.17 Кодекса. Одновременно из Валютного закона с 31 декабря 2001 г. были исключены нормы ответственности (штрафные санкции), которые по своей сути были административно-правовыми.

Валютный закон 2003 г. исключает и оставшуюся норму гражданско-правовой ответственности (взыскание в доход государства всего полученного по недействительной сделке). Существуют разные точки зрения по поводу актуальности состава, предусмотренного п. 3 ст. 14 Валютного закона 1992 г. (По сути речь идет о возможности и порядке применения норм ст. 168 и 169 ГК РФ в случаях совершения валютных операций в нарушение действующего законодательства). По мнению автора, п. 3 ст. 14 применения не получил, гражданско-правовая ответственность валютному закону не нужна и даже вредна, ибо велик соблазн "примерить" под нее все то, на что нет административной ответственности.

Валютный закон полностью отошел от попыток определения валютного правонарушения, квалификации его состава и назначения ответственности. Поэтому представляется необходимым соотнести нормы нового Закона с практикой применения административной ответственности за валютные (административные) правонарушения.

В связи с изменениями порядка осуществления валютных операций претерпят изменения и нормы ответственности. Так, ч. 1 ст. 15.25 предусматривает ответственность за совершение валютных операций без специальных разрешений. (Вместе с тем почему-то не предусмотрена ответственность за совершение запрещенных валютных операций). А из нового Валютного закона разрешительный порядок осуществления валютных операций исключен*(4).

С учетом возложения на налоговые органы обязанностей регистрации счетов резидентов в иностранных банках и операций по ним требует анализа вопрос ответственности за неисполнение названных норм. Можно предположить, что ответственность за валютные правонарушения расширится ст. 15.4 (нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке) и ст. 19.7 (непредставление сведений (информации). Если же налоговым инспекциям удастся сохранить компетенцию органов валютного контроля, то не исключено применение к указанным правонарушениям ч. 4 ст. 15.25 (нарушение учета).

Новые требования Валютного закона (резервирование, предварительная регистрация счета, изменения порядка вывоза валюты или ценных бумаг), вероятнее всего, в ближайшее время будут дополнены новой нормой ч. 1 ст. 15.25 КоАП, предусматривающей административную ответственность за невыполнение установленного порядка.

В настоящее время ответственность за невыполнение обязанностей по репатриации валюты (в том числе - за нарушение сроков) предусмотрена ч. 2 и 3 ст. 15.25 и 16.17, как правило, в размере суммы не поступившей выручки, а при нарушении сроков - части суммы. Вместе с тем новый Закон вводит механизм резервирования 50% суммы по истечении чаще всего 180 дней со дня возникновения обязательств нерезидента. При этом сроки наступления ответственности скорее всего наступят раньше даты резервирования. И исходя из продекларированных ст. 3 Закона принципов валютного регулирования и валютного контроля вполне логично было бы предположение об отмене санкций по вышеназванным статьям.

В Валютном законе имеется ряд новых требований к субъекту валютных операций: резервирование (ст. 16), предварительная регистрация (ст. 18), предоставление информации, предусмотренной разрешением (ст. 28), уведомление налоговых органов (ст. 12), ответственность за невыполнение которых органами валютного контроля ранее не применялась.

Большее количество норм нового Закона связано с документами. Однако, как и прежний, новый Закон не дает определение термину "учет валютных операций" и не устанавливает порядок его ведения. При наличии установленной Законом ответственности (ч. 4 ст. 15.25 КоАП) за несоблюдение установленного порядка ведения учета, составления и представления отчетности по валютным операциям полагаем, что новый Закон должен был предусмотреть соответствующую статью.

Административный штраф как вид административного наказания применяется за валютные правонарушения (ст. 15.25 КоАП) органами валютного контроля, а за незачисление выручки от экспорта товаров (ст. 16.17 КоАП) - таможенными органами. Если лицо, привлеченное к ответственности, в течение тридцати дней не уплатило штраф, в соответствии со ст. 32.2 КоАП должностное лицо, вынесшее постановление, направляет соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа. С 01.01.2004 не применяется ранее действовавший порядок направления в банк инкассовых поручений для безакцептного списания сумм штрафов со счетов юридических лиц.

Вот только как же быть с позицией Конституционного Суда РФ*(5) о необходимости судебного порядка применения административных штрафов? Следует согласиться с А. Курбатовым: с чего начали (с внесудебного порядка. - Авт.), тем через шесть лет и закончили.

Валютный закон 2003 г. в отличие от Закона 1992 г. в системе валютного контроля предусматривает большую степень защиты интересов хозяйствующих субъектов. Вместе с тем июньскими (2004 г.) актами ЦБР установлено значительное количество документов по валютным операциям, представляемых в уполномоченный банк, после чего все валютные операции можно считать контролируемые через систему учета.

Как и ранее, новый Закон не регулирует порядок проверок резидентов и нерезидентов, отдав этот вопрос на откуп самим контролерам.

Как новый Валютный закон (как и старый), предоставляя валютным контролерам право проверки полноты и достоверности учета по валютным операциям, и не дает толкования указанному термину.

Вступление в силу Валютного закона влечет за собой внесение изменений в КоАП в форме установления ответственности за невыполнение определенных законом обязанностей.

Нуждается в законодательном разрешении возникшее противоречие между сохранившейся административной ответственностью за незачисление валютной выручки и введением экономических мер резервирования сумм при предоставлении отсрочек платежа и коммерческого кредитования нерезидентов сверх определенного срока.

Г. Добрецов,

помощник генерального директора

внешнеторговой фирмы "Сибкоул", Красноярск

"эж-ЮРИСТ", N 30, июль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю являлась органом валютного контроля в РФ с 1993 года по 2000 год.

*(2) В рамках настоящей статьи автор рассматривает только административную ответственность, хотя за валютные правонарушения предусмотрена и уголовная (статья 193 УК РФ).

*(3) Норма п. 1 ст. 14 Валютного закона 1992 г. в редакции ФЗ от 30.12.2001 N 196-ФЗ изложена в п. 3 ст. 14.

*(4) Действующий Валютный закон в редакции, вступивший в силу 18.06.2004, предусматривает еще год выдачу разрешений для открытия юридическим лицам - резидентам счетов в банках за пределами РФ.

*(5) См. Определения КС РФ от 03.12.98 N 201-О; от 04.02.99 N 17-О; от 04.03.99 N 50-О.