Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды (седьмого созыва) на проект федерального закона N 1063011-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" (в части регулирования порядка транспортирования отходов производства и потребления), внесенный Правительством Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды
(седьмого созыва)
на проект федерального закона N 1063011-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" (в части регулирования порядка транспортирования отходов производства и потребления), внесенный Правительством Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды рассмотрел проект федерального закона N 1063011-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект разработан в целях гармонизации законодательства в области обращения с отходами производства и потребления и законодательства, регулирующего перевозки грузов, в отношении транспортировки отходов.

Так, предлагается термин "транспортирование отходов", установленный Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" изложить в новой редакции, учитывающей особенности транспортного законодательства (в т.ч. уточнены виды транспорта, осуществляющие перевозки отходов: автомобильный, железнодорожный, внутренний водный и морской). Согласно пояснительной записке, предложенная формулировка термина "транспортирование отходов" приведет к тождеству терминов "перевозка грузов" и "транспортирование отходов".

Законопроектом предлагается изложить статью 16 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в новой редакции, определив, что транспортирование отходов осуществляется в соответствии с правилами перевозки грузов, установленными для автомобильного, железнодорожного, внутреннего водного и морского транспорта, с соблюдением санитарно-эпидемиологических и экологических требований, установленных законодательством Российской Федерации.

Кроме того, законопроектом дополнительно предлагается ввести маркировку транспортных средств, цистерн и контейнеров, используемых при транспортировании отходов. Образцы специальных знаков, обозначающих определенный класс опасности отходов, а также порядок их нанесения на транспортное средство будут устанавливаться профильным федеральным ведомством (Минтранс России).

Также предлагается признать утратившим силу пункт 2 статьи 16 Федерального закона, утверждающий порядок транспортирования отходов I - IV классов опасности, предусматривающий дифференцированные требования в зависимости от вида отходов и класса опасности отходов, требования к погрузочно-разгрузочным работам, маркировке отходов, требования к обеспечению экологической безопасности и пожарной безопасности.

Согласно пояснительной записке, такой подход обусловлен тем, что разработка и утверждение указанного порядка являются избыточными, поскольку в соответствии с международным и российским транспортным законодательством отходы с момента принятия их к перевозке определенным видом транспорта являются грузом, который перевозится в соответствии с утвержденными правилами перевозок грузов. Кроме того, издание указанного акта приведет к избыточному нормативно-правовому регулированию в данной сфере, создаст коллизии норм российского и международного законодательства, приведет к дублированию отдельных требований, затруднит работу системы контроля за перевозкой отходов.

В настоящее время на всех видах транспорта уже сформирована нормативная правовая база, включающая в себя акты международного и российского законодательства, устанавливающая требования к перевозке грузов, в том числе отходов (в том числе опасных), а также требования к таре, в которой перевозится груз, транспортным средствам, контейнерам, цистернам.

Общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Грузоотправители (производители, отправители) определяют вид груза, его массу, опасность, отвечают за упаковку и его маркировку, а также за представление соответствующих документов перевозчику.

Кроме того, в случае если отходы обладают свойствами опасного груза и их классифицируют как опасный груз в соответствии с ГОСТ 19433-88. "Грузы опасные. Классификация и маркировка", то дополнительно на транспортное средство наносится маркировка, относящаяся к опасным грузам и соответствующая требованиям указанного ГОСТа, а также правилам маркировки опасных грузов, действующим на конкретном виде транспорта, и (или) типовым международным правилам по перевозке опасных грузов.

Принимая во внимание вышесказанное, Комитет, поддерживая необходимость гармонизации законодательства в области обращения с отходами производства и потребления и законодательства, регулирующего перевозки грузов, в отношении транспортировки отходов, отмечает следующее.

1. Согласно пояснительной записке введение дополнительной маркировки транспортных средств направлено на информирование о транспортной и экологической безопасности перевозимого груза, что, в свою очередь, повысит эффективность контрольно-надзорных мероприятий, проводимых органами Росприроднадзора и Ространснадзора.

При этом, сведений о недостаточности текущего уровня информированности о транспортной и экологической безопасности перевозимого груза, в данном случае отходов, в пояснительной записке не представлено.

Учитывая, что в случае перевозки опасных грузов введение маркировки транспортных средств, контейнеров, цистерн, используемых при транспортировании отходов будет носить дублирующий характер, предлагаемая норма требует дополнительного обоснования.

2. В пояснительной записке законопроекта указано, что его реализация не потребует дополнительных расходов федерального бюджета, а также не приведет к изменению объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, сокращению доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Вместе с тем, введение требований о маркировке транспортных средств, цистерн, контейнеров приведет к увеличению расходов региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами на оснащение особыми отличительными знаками транспортных средств. Что, в свою очередь, может привести к увеличению тарифов региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее - региональные операторы), а также к дополнительным расходам органов местного самоуправления, осуществляющим содержание мест накопления твердых коммунальных отходов (контейнеров). Кроме того, в целях правовой определенности целесообразно уточнить распространяется ли положения о маркировке на контейнеры для накопления твердых коммунальных отходов.

А в случае перевозки отходов железнодорожным транспортом введение требования о маркировке повлечет необходимость либо выделения отдельных единиц подвижного состава и/или контейнеров для перевозок исключительно отходов отдельного класса опасности либо нанесения маркировки перед каждой перевозкой. Таким образом, увеличение расходов субъектов предпринимательской деятельности также может привести к увеличению тарифной составляющей на перевозку грузов.

3. В соответствии с нормами Гражданского Кодекса Российской Федерации (статья 785) и Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (статья 8) заключение договора перевозки груза подтверждается составлением и выдачей отправителю груза транспортной накладной (или иного документа на груз, предусмотренного соответствующим транспортным уставом или кодексом). При этом груз, на который не оформлена транспортная накладная, перевозчиком на общих основаниях для перевозки не принимается.

Вместе с тем, при транспортировании твердых коммунальных отходов в соответствии с Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156) кроме договора с региональным оператором оформление транспортной накладной не предусмотрено, а заявка на транспортирование от собственника твердых коммунальных отходов предусмотрена лишь в отношении крупногабаритных отходов. Учитывая, периодичность транспортирования твердых коммунальных отходов (в летний период ежедневно) управляющим организациям, а также в иных случаях собственникам жилых домов оформление транспортных накладных потребует значительных дополнительных временных затрат.

Также для перевозок автомобильным транспортом грузов не предусмотрены некоторые характерные для транспортирования твердых коммунальных отходов требования. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации коммерческий учет твердых коммунальных отходов, образующихся у граждан в многоквартирных и жилых домах в большинстве случаев ведется исключительно расчетным путем, выраженным в количественных показателях объема (нормативы накопления, количество вывезенных контейнеров), так как места накопления не оснащены весовым оборудованием. Вместе с тем, в соответствии с законодательством Российской Федерации о перевозке грузов автомобильным транспортом грузоотправитель при оформлении транспортной накладной должен указать вес груза.

Таким образом, в целях исключения правовых коллизий положения законопроекта требуют дополнительной проработки вопроса, связанного с особенностями транспортирования твердых коммунальных отходов в части оформления необходимой сопроводительной документации.

4. В целях однозначного толкования правоприменителями проектируемых норм в федеральные законы и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты, регулирующие порядок перевозки грузов различными видами транспортных средств потребует внесения соответствующих изменений.

Так, в Уставе железнодорожного транспорта Российской Федерации (статья 2) под грузом подразумевается совокупность объектов, в том числе "отходы производства и потребления". При этом перевозка опасных грузов, в том числе "отходов производства и иной деятельности" регулируется Правилами перевозок опасных грузов по железным дорогам, утвержденными Советом по железнодорожному транспорту государств - участников Содружества (протокол от 05.04.1996 N 15) (статья 3 Устава).

В Уставе автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (статья 2) груз определяется как "материальный объект". В Правилах перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2011 N 272, упоминаются "отходы".

В Кодексе внутреннего водного транспорта Российской Федерации и утвержденных в соответствии с ним правилами перевозок, в том числе "опасных грузов" (статья 86), понятие "отходы производства и потребления" не используется.

На основании изложенного, Комитет по экологии и охране окружающей среды, концептуально поддерживая законопроект N 1063011-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" (в части регулирования порядка транспортирования отходов производства и потребления) рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении и считает целесообразным его доработать ко второму чтению с учетом высказанных предложений и замечаний.

Председатель Комитета

В.В. Бурматов