Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 13 января 2021 г. N 3а-141/2021 N 3а-168/2021 Об отказе в признании недействующим в части Генерального плана городского округа Казань, утв. решением Казанской городской Думы от 28 февраля 2020 года N 5-38, и возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт

Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 13 января 2021 г. N 3а-141/2021 N 3а-168/2021

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2021 г. N 66а-1115/2021 настоящее решение оставлено без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Татарстан в составе председательствующего - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Каминского Э.С.,

при секретаре - помощнике судьи Гребневе П.Г.,

с участием прокурора прокуратуры Республики Татарстан Карпова К.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Байгузина Фархата Абдряуфовича, Ахмадеева Дмитрия Анатольевича к Казанской городской Думе Республики Татарстан, Управлению архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани о признании не действующим в части Генерального плана городского округа Казань, утвержденного решением Казанской городской Думы от 28 февраля 2020 года N 5-38, возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт,

установил:

Решением Казанской городской Думы от 28 февраля 2020 года N 5-38 утвержден Генеральный план городского округа Казань Республики Татарстан.

Данное решение в газете вместе с Генеральным планом опубликованы в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 6 марта 2020 года, спецвыпуск. Генеральный план городского округа Казань размещен также в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) 6 марта 2020 года.

Байгузин Ф.А., Ахмадеев Д.А., являющиеся собственниками земельных участков, расположенных на территории городского округа Казань, обратились в Верховный Суд Республики Татарстан с административными исковыми заявлениями о признании недействующими отдельных положений Генерального плана городского округа Казань, возложении обязанности принять новый документ градостроительного планирования данного городского округа.

В обоснование своих требований административные истцы ссылаются на несоответствие Генерального плана городского округа Казань нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По мнению Байгузина Ф.А., Ахмадеева Д.А., органом местного самоуправления превышены предоставленные ему полномочия по установлению и отображению на картах Генерального плана городского округа Казань зоны с особыми условиями использования территории - охранной зоны (зоны минимально допустимых расстояний) магистрального газопровода "Минибаево-Казань" и иных магистральных трубопроводов, пролегающих в том же коридоре, а также по трассировке перспективного проезда N 69, проходящего по внутренней границе данной охранной зоны.

В результате указанного ряд жилых домов по улицам Яркая и Лиственная жилого массива Салмычи города Казани, в том числе жилые дома и земельные участки административных истцов, попадают в охранную зону или в зону планируемого к строительству линейного объекта, что создает угрозу изъятия для государственных и муниципальных нужд упомянутых земельных участков со сносом расположенных на них жилых домов.

Байгузин Ф.А., Ахмадеев Д.А. просят признать не действующим Генеральный план городского округа Казань в части установления зоны 430 - "зоны минимально допустимых расстояний магистрального газопровода" между жилыми массивами Вознесенское, Восточный, Салмычи и принятой трассировки проектируемого проезда 69 и возложить на административного ответчика принять в этой части новый нормативный правовой акт.

В судебном заседании представитель Ахмадеева Д.А. - Соловьев В.А. административные иски поддержал.

Представители Казанской городской Думы Ибрагимова А.Г., Усанова Ю.А., являющаяся также представителем Управления архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани, административные иски не признали.

Байгузин Ф.А., извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения административного дела, в судебное заседание не явился. На основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд находит возможным рассмотрение дела в его отсутствие.

Выслушав представителей административного истца, административных ответчиков, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения административного иска.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как указано в преамбуле к данному нормативному акту, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение генеральных планов городского округа.

Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в пункте 26 части 1 статьи 17 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", а также в пункте 26 части 1 статьи 8 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением Представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года N 3-5.

Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 1 части 3 статьи 8 предусматривает в числе полномочий органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности подготовку и утверждение документов территориального планирования городских округов.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым в городском округе Казани в соответствии со статьей 5 его Устава является Казанская городская Дума.

На основании статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 23 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ Казанская городская Дума была вправе принять нормативный акт об утверждении Генерального плана городского округа Казань.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний или общественных обсуждений по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц. При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 51 и 28 данного Кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение об их результатах (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 1 июля 2014 года N 3650 принято решение о подготовке проекта генерального плана городского округа Казань. Данное постановление опубликовано в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 10 мая 2014 года N 26 (257).

Постановлением Мэра города Казани от 11 июля 2019 года N 139 назначены общественные обсуждения по проекту Генерального плана городского округа Казань (опубликовано вместе с оповещением о начале общественных обсуждений в городе Казани в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" спецвыпуск от 18 июля 2019 года). Общественные обсуждения по проекту данного документа градостроительного планирования были проведены в период с 18 июля 2019 года по 29 августа 2019 года, о чем был составлен протокол от 22 августа 2019 года N 217, на основании которого подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений от 23 августа 2019 года, опубликованное в спецвыпуске официального печатного издания "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 29 августа 2019 года.

При этом проект генерального плана поселения размещен в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) 24 сентября 2019 года.

Министерством экономического развития Российской Федерации, Кабинетом Министров Республики Татарстан представлены сводные заключения о согласии с проектом Генерального плана городского округа Казань. Данный проект документа градостроительного планирования был согласован с органами местного самоуправления Верхнеуслонского, Высокогорского, Зеленодольского, Лаишевского, Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят Казанской городской Думой в пределах, предоставленных ему вышеупомянутыми правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Обращаясь к доводам административных истцов о превышении органом местного самоуправления полномочий по установлению и отображению на картах Генерального плана городского округа Казань зоны с особыми условиями использования территории - охранной зоны (зоны минимально допустимых расстояний) магистрального газопровода "Минибаево-Казань" и иных магистральных трубопроводов, пролегающих в том же коридоре (зона 430), а также по трассировке перспективного проезда N 69, проходящего по внутренней границе данной охранной зоны, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит положение о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов местного значения городского округа, функциональных зон городского округа, в которых отображаются, в том числе автомобильные дороги местного значения (часть 3, пункт "б" части 5).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, их основные характеристики, местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального, регионального и местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4).

Материалы по обоснованию генерального плана городского округа в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8).

Пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет, что к зонам с особыми условиями использования территорий относятся, в том числе, охранные, санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По делу установлено, что в районе жилого массива Салмычи города Казани проходят магистральные газопровод "Минибаево-Казань" d-530, этанопровод "Минибаево-Казань" d-530, этиленопровод d-219, принадлежащий публичному акционерному обществу "Нижнекамск-Нефтехим".

Земельный участок с кадастровым номером 16:50:350103:608, принадлежащий Ахмадееву Д.А., земельный участок с кадастровым номером 16:50:350103:535, принадлежащий Байгузину Ф.А., находятся в отображенной на карте зон с особыми условиями использования территории Генерального плана городского округа Казань зоне минимально допустимых расстояний перечисленных выше магистральных трубопроводов.

Доводы административных истцов о незаконном отображении на картографических частях оспариваемых нормативных актов охранных зон - зон минимально допустимых расстояний магистральных трубопроводов в связи с их неустановлением, суд полагает необоснованными.

Пункт 25 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что, помимо прочих, может быть установлена такая зона с особыми условиями использования территорий, как зона минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов).

Согласно пункту 4.1 Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго России 29 апреля 1992 года и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 N 9, для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) устанавливаются охранные зоны: вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, - в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 25 метрах от оси трубопровода с каждой стороны; вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих сжиженные углеводородные газы, нестабильные бензин и конденсат, - в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 100 метрах от оси трубопровода с каждой стороны; вдоль трасс многониточных трубопроводов - в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими на указанных выше расстояниях от осей крайних трубопроводов (абзацы второй - четвертый).

В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года, в том числе нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории (пункт 3 части 8).

Зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до 1 января 2022 года нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции данного Федерального закона). Внесение изменений в указанные решения или принятие новых решений об установлении таких зон и (или) их границ в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции данного Федерального закона) не требуется (часть 10).

Если зона с особыми условиями использования территории, требование об установлении которой предусмотрено в соответствии с федеральным законом, не была установлена до 1 января 2022 года либо не были установлены границы такой зоны, такая зона и ее границы должны быть установлены в срок не позднее 1 января 2025 года (часть 14).

При системном толковании приведенных положений градостроительного, земельного законодательства, Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго России 29 апреля 1992 года, постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 N 9, а также статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ суд приходит к выводу о правомерности отображения на карте границ зон с особыми условиями использования территории Генерального плана городского округа Казань зоны с особыми условиями использования территорий как зоны минимальных расстояний до магистральных газопровода "Минибаево-Казань" d-530, этанопровода "Минибаево-Казань" d-530, этиленопровода d-219, принадлежащего публичному акционерному обществу "Нижнекамск-Нефтехим". Указанная зона в соответствии с требованиями к описанию и отображению объектов в документах территориального планирования, установленными приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 года N 10 "Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 года N 793", была обосновано обозначена в оспариваемом нормативном правовом акте как зона 430 - зона озелененных территорий специального назначения, не являющаяся рекреационной.

Несостоятельными суд находит доводы административных истцов о том, что территория, на которой расположены принадлежащие им земельные участки, была перезонирована, поскольку Генеральным планом муниципального образования города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 28 декабря 2007 года N 23-26, упомянутая территория была отнесена к функциональной зоне прочих зеленых насаждений, а не индивидуального жилищного строительства. Более того, документами градостроительного планирования градостроительные регламенты не устанавливаются.

Суд также учитывает, что в соответствии с пунктом 4.2 Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго России 29 апреля 1992 года и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 N 9, земельные участки, входящие в охранные зоны трубопроводов, не изымаются у землепользователей и используются ими для проведения сельскохозяйственных и иных работ с обязательным соблюдением требований данных Правил. Земельный участок с кадастровым номером 16:50:350103:608, принадлежащий Ахмадееву Д.А., только частично находится в зоне 430 - зоне озелененных территорий специального назначения. При этом на данной части указанного земельного участка какие-либо строения отсутствуют.

Генеральным планом городского округа Казань запланирован Проектируемый проезд N 69 как улица общегородского значения регулируемого движения и отнесен к первоочередным мероприятиям со сроком реализации на первую очередь до 2025 года. Его создание обосновано необходимостью решения проблемы транспортного сообщения жилого массива "Салмычи" с основной частью города. По мнению органов местного самоуправления, указанный проезд N 69 имеет стратегическое значение для города и будет служить для разгрузки улично-дорожной сети в центральной части города.

Суд отмечает, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Одновременно суд принимает во внимание разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в пункте 28 постановления от 26 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50

При указанных обстоятельствах суд не усматривает несоответствия Генерального плана городского округа Казань в оспариваемой части нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административных истцов.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административных исковых заявлений Байгузина Фархата Абдряуфовича, Ахмадеева Дмитрия Анатольевича к Казанской городской Думе Республики Татарстан, Управлению архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани о признании не действующим в части Генерального плана городского округа Казань, утвержденного решением Казанской городской Думы от 28 февраля 2020 года N 5-38, возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт отказать.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" Республики Татарстан.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме через Верховный Суд Республики Татарстан в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции.

Судья

Э.С. Каминский