Решение Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 г. по делу N 3а-305/2020 (ключевые темы: правила благоустройства - городская дума - строительные материалы - городской округ с внутригородским делением - административная комиссия)

Решение Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 г. по делу N 3а-305/2020

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 г. по делу N 66а-60/2021 настоящее решение рассмотрено и оставлено без изменения

Ростовский областной суд

в составе судьи Абрамова Д.М.

при секретаре Гальковой Е.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску ООО "Блок Пост" об оспаривании в части абзаца 13 пункта 15 раздела 4 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону", утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года N 398, с участием прокурора Кустовой М.Д., представителя административного истца - адвоката Ш.К.А., представителей Ростовской-на-Дону городской Думы - Н.К.П., З.А.С., представителя Администрации г. Ростова-на-Дону - П.Е.Н., представителя Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону - Ш.О.Ю.,

Установил:

24 октября 2017 года Ростовской-на-Дону городской Думой шестого созыва принято решение N 398 "Об утверждении "Правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону" в новой редакции". Текст Правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону (далее - Правила благоустройства) приведен в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью. Решение опубликовано в газете "Ростов официальный" 1 ноября 2017 года.

В силу абзаца 13 пункта 15 раздела 4 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону" на территории города запрещается складировать строительные материалы на территориях общего пользования, а также вне специально отведённых мест.

ООО "Блок Пост" обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании абзаца 13 пункта 15 раздела 4 Правил в части запрета на складирование строительных материалов вне специально отведённых мест, поскольку общество в результате применения этой правовой нормы привлечено к административной ответственности постановлением административной комиссии Советского района г. Ростова-на-Дону от 25 сентября 2019 года на основании части 1 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области "Об административных правонарушениях" (невыполнение или ненадлежащее выполнение требований, установленных правилами благоустройства территорий поселений и городских округов, утвержденными органами местного самоуправления поселений и городских округов). Данное постановление оставлено без изменения судебными актами арбитражных судов.

Административный истец утверждает, что оспариваемое положение нормативного правового акта, нарушение которого влечет применение административной ответственности за нарушение Правил благоустройства, не отвечает требованию правовой определённости, влечёт в правоприменении неоднозначное толкование ввиду неясности формулировки, служит основанием для нарушения прав юридического лица.

Представитель административного истца - адвокат Ш.К.А, действующая на основании ордера и доверенности, в судебном заседании поддержала заявленные требования, пояснив, что оспариваемое положение Правил благоустройства применено в судебных актах арбитражных судов при рассмотрении заявления об отмене постановления административной комиссии, указавшей на складирование строительных материалов на территории мест общего пользования.

Представители Ростовской-на-Дону городской Думы - Н.К.П, З.А.С, действующие на основании доверенностей, в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, поддержав доводы письменных объяснений.

Представитель Администрации г. Ростова-на-Дону - П.Е.Н, действующий по доверенности, поддержал письменные возражения и просил отказать в удовлетворении административного иска.

Представитель Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону - Ш.О.Ю., действующая по доверенности, просила отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, К.М.Д, полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Город Ростов-на-Дону - муниципальное образование - городской округ, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

Представительным органом местного самоуправления в городе Ростове-на-Дону является Ростовская-на-Дону городская Дума (статья 36 Устава города Ростова-на-Дону, принятого решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 апреля 1996 года N 211, с последующими изменениями и дополнениями).

В силу статей 35, 43, 47 Федерального закона N 131-ФЗ, статьи 41 Устава городская Дума принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города. Решения городской Думы принимаются большинством голосов присутствующих депутатов при условии участия в заседании не менее двух третей от установленного числа депутатов. Председатель городской Думы - глава города Ростова-на-Дону подписывает решения городской Думы и обнародует их путем официального опубликования в течение 10 дней. Решения городской Думы нормативного характера вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не указано в самом решении. Официальным опубликованием решения городской Думы признается дата его публикации в газете "Ростов официальный".

Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого решения городской Думы, предусматривал, что к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Названный вопрос предусмотрен в числе вопросов местного значения и в пункте 25 части 1 статьи 21 Устава города, а также отнесен к компетенции городской Думы согласно пункту 2.12 части 2 статьи 39 Устава города (л.д. 81, 89 оборот).

Решение городской Думы от 24 октября 2017 года N 398 "Об утверждении "Правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону" в новой редакции" относится к числу нормативных правовых актов.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом местного самоуправления в форме решения, подписан председателем городской Думы, что соответствует положениям Федерального закона N 131-ФЗ, Областного закона от 28 декабря 2005 года N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", Устава города Ростова-на-Дону.

Процедурные требования, предусмотренные упомянутыми нормами Федерального закона N 131-ФЗ, Устава города, Регламентом городской Думы, при принятии указанного решения соблюдены. По проекту Правил благоустройства было проведено общественное обсуждение 13 октября 2017 года, назначенное постановлением главы Администрации г. Ростова-на-Дону от 29 сентября 2017 года N 951 (л.д.162-164).

Вопрос о принятии нормативного правового акта рассмотрен на заседании представительного органа местного самоуправления, проведенном при наличии кворума. Как следует из протокола заседания городской Думы, решение принято большинством голосов депутатов.

Названное решение, включая приложение к нему, в установленном порядке официально опубликовано в печатном издании "Ростов официальный" 1 ноября 2017 года N 44 (1197), вступило в силу со дня официального опубликования (л.д.160).

Изменения в базовое решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года N 398 внесены решением от 23 апреля 2019 года N 670 (л.д.156-159), оно также надлежаще опубликовано в том же источнике 30 апреля 2019 года. Изменения не касаются оспариваемого нормативного предписания.

Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, не нарушены.

Таким образом, городская Дума, исходя из полномочий, закрепленных в статье 35 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции, действовавшей в соответствующий период), наделена полномочиями по утверждению правил благоустройства территории города.

В оспариваемом абзаце 13 пункта 15 раздела 4 Правил благоустройства содержится запрет складировать строительные материалы на территории города: 1) на территориях общего пользования, 2) а также вне специально отведённых мест.

Судом установлено, что постановлением административной комиссии при администрации Советского района г. Ростова-на-Дону от 25 сентября 2019 года N 682 ООО "Блок Пост" назначено административное наказание в виде штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области от 25 октября 2002 года N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" (л.д.192).

В постановлении указано, что юридическое лицо допустило складирование строительных материалов на территории общего пользования 27 августа 2019 года в адрес обезличен, чем нарушило пункт 15 раздела 4 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 10 декабря 2019 года в удовлетворении заявления ООО "Блок Пост" о признании незаконным и отмене постановления административной комиссии отказано (л.д.16-22). В мотивировочной части решения указано на нарушение юридическим лицом абзаца 13 пункта 15 главы 4 Правил благоустройства, поскольку установлен факт складирования строительных материалов на арендованном земельном участке (в его границах), то есть в месте, которое специально для этого не отведено. Решение суда первой инстанции оставлено без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций.

Учитывая формулировку, использованную в принятых по делу об административном правонарушении постановлении и судебных актах арбитражных судов при описании объективной стороны правонарушения, суд исходит из того, что нормативный правовой акт применен в отношении административного истца в части, касающейся запрета складировать строительные материалы "вне специально отведённых мест", что дает административному истцу право оспаривать Правила благоустройства на территории города Ростова-на-Дону в применённой к нему части.

Доводы административного ответчика о том, что в оспариваемой части Правила благоустройства к административному истцу не применялись и, следовательно, его прав не затрагивают, поскольку в постановлении административной комиссии не указано на складирование строительных материалов "вне специальных отведённых мест", судом не могут быть приняты во внимание в связи с указанием о размещении строительных материалов вне таких мест в решении арбитражного суда Ростовской области и последующих судебных постановлениях. Правового значения отказ суда в удовлетворении заявления юридического лица в данной ситуации не имеет, по делу проверялась правильность применения норм об административной ответственности.

Под правилами благоустройства территории муниципального образования согласно статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ) понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" введена статья 45.1, предусматривающая содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Согласно положениям статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать вопросы, приведенные в части 2 данной статьи, а также иные вопросы, предусмотренные законом субъекта Российской Федерации, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.

К числу регулируемых правилами благоустройства вопросов с точки зрения рассматриваемых правоотношений отнесены, в том числе: содержание территорий общего пользования и порядок пользования такими территориями (п. 1); проектирование, размещение, содержание и восстановление элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ (п. 3); организация озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями (п. 5); организация пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок (п. 8); уборка территории муниципального образования, в том числе в зимний период (п. 10); порядок проведения земляных работ (п. 12); порядок участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования (п. 16); осуществление контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования (п. 17).

Вопросы о местах размещения строительных и иных материалов, определении запретов на такое размещение в рамках приведенной правовой нормы могут регулироваться Правилами благоустройства.

В разделе "Основные понятия" Правил благоустройства не раскрывается содержание понятия "специально отведённые места".

В оспариваемом предписании отсутствует ссылка на конкретный перечень специально отведённых мест на территории города для складирования строительных материалов, указание на способ, субъект их определения, виды правовых актов, в которых содержится информация о таких местах. Поскольку оспариваемое предписание (запрет) является общим для территории города, за его нарушение предусмотрена административная ответственность статьёй 5.1 Областного закона "Об административных правонарушениях", точность и ясность использованной формулировки является актуальной для правоприменения. Так, в судебных актах арбитражных судов отражено толкование правового предписания применительно к конкретному месту нахождения строительных материалов, согласно которому нахождение таковых в пределах арендуемого обществом земельного участка является нарушением установленного запрета и образует состав административного правонарушения, независимо от размещения строительных материалов на территории мест общего пользования.

В Правилах благоустройства (раздел 9 "Содержание территорий объектов строительства" пункт 7) имеется иная формулировка запрета, в частности, при производстве строительных работ запрещается:

- складирование мусора, грунта и отходов строительного производства вне специально отведенных мест (за пределами строительной площадки);

- складирование строительных материалов, конструкций и инвентаря, организация места для стоянки строительной техники вне территории строительной площадки.

Таким образом, Правила в этой части конкретизируют запрет применительно к территории строительной площадки.

Вместе с тем данные формулировки являются частным случаем регулирования вопроса о складировании строительных материалов, они по делу не оспариваются, а нарушение таких запретов не было вменено юридическому лицу в качестве объективной стороны административного правонарушения, более того, при выявлении таких нарушений возможно самостоятельное привлечение соответствующего лица к административной ответственности согласно упомянутой норме Областного закона.

Административный ответчик в возражениях ссылается на то, что имеются различные подзаконные нормативные правовые акты, которые определяют специально отведенные места для складирования строительных материалов (например, пункт 74 раздела 2 Правил противопожарного режима в Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390), пункт 1.1.2 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации (утверждены приказом Госстроя России N 153 от 15.12.1999), п. 3.5.9 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда (утверждены постановлением Госстроя России от 27.09.2003 N 170), пункты 6.1.6, 6.3.3 СНиП 12-03-2001 "Безопасность труда в строительстве", п. 52 Правил по охране труда в строительстве (утверждены приказом Минтруда России от 01.06.2015 N 336н)). При этом в возражениях приведены обобщенные выводы о том, где возможно складировать строительные материалы применительно к содержанию иных нормативных правовых актов, а не Правил благоустройства, из которых такие выводы сделать не представляется возможным.

Между тем, оспариваемая формулировка не является очевидным воспроизведением содержания других нормативных правовых актов, поскольку она имеет общий характер для территории всего города и не привязана к какой-либо области правоотношений, она применима к физическим и юридическим лицам вне зависимости от наличия у них прав на земельный участок или иной объект недвижимости и вида осуществляемой деятельности (в отличие, например, от строительной деятельности и правил, относящихся к обустройству строительной площадки).

Рассматриваемый обобщённый запрет имеет правовое значение прежде всего с точки зрения установления его нарушения для привлечения к административной ответственности в соответствии с Областным законом "Об административных правонарушениях", а не согласно нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение правил и запретов, определённых в нормативных актах федерального уровня (на которые и ссылается городская Дума).

Конституционный Суд РФ в своих Постановлениях неоднократно указывал на то, что общеправовой критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы (формальной определенности закона), обусловленный природой нормативного регулирования в правовых системах, основанных на верховенстве права, непосредственно вытекает из закрепленных Конституцией Российской Федерации принципа юридического равенства (статья 19 части 1 и 2) и принципа верховенства Конституции Российской Федерации и основанных на ней федеральных законов (статья 4 часть 2; статья 15, части 1 и 2). Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (например, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 21 января 2010 года N 1-П).

Как разъяснено в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование.

Принимая во внимание приведенные правовые положения, содержание оспариваемого предписания в системе правового регулирования, суд приходит к выводу о нарушении принципа определенности, ясности и недвусмысленности при формулировании в Правилах рассматриваемого запрета, поскольку он по своему содержанию имеет характер отсылочной нормы (места должны быть специально отведены, то есть указаны), при этом источники правового регулирования не приведены. Использованная в Правилах формулировка создает необоснованно широкую свободу усмотрения для правоприменителя, учитывая, что толкование запрета городской Думой в ходе судебного разбирательства приводит лишь к ссылкам на открытый перечень нормативных правовых актов федерального уровня, которые по своей правовой природе не могут быть сведены к нормативному предписанию уровня муниципального образования для целей благоустройства.

Таким образом, суд признаёт недействующим абзац 13 пункта 15 раздела 4 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону" в части слов "а также вне специально отведённых мест".

С учетом содержания оспариваемого предписания, его применения в конкретных правоотношениях суд приходит к выводу о необходимости признания его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Во исполнение пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятом решении в периодическом печатном издании "Ростов официальный".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 13 пункта 15 раздела 4 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону", утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 года N 670), в части слов "а также вне специально отведённых мест".

Обязать Ростовскую-на-Дону городскую Думу в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в печатном издании "Ростов официальный".

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

Д.М. Абрамов

Решение в окончательной форме
принято 8 октября 2020 года