Глава 5 Защита прав человека в административном процессе и местах принудительного содержания

Глава 5 Защита прав человека в административном процессе и местах принудительного содержания

5.1. Защита прав человека при производстве по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях является одним из самых масштабных направлений правоохранительной деятельности государства. Ежегодно уполномоченными органами составляется более 150 млн административных материалов. Только в судах рассматриваются свыше 7 млн дел, из них почти 1,4 млн правонарушений, совершенных должностными лицами*(444). В этой связи обеспечение прав участников административного процесса приобретает особое значение.

Несмотря на столь значительные объемы административно-юрисдикционной деятельности, к Уполномоченному поступает сравнительно мало жалоб от граждан. Данная ситуация, на наш взгляд, связана с отсутствием Уполномоченного в перечне лиц, которым КоАП РФ предоставляет право на обжалование постановлений и решений по делам об административном правонарушении. Между тем Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" определяет, что Уполномоченный рассматривает жалобы на любые решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (статья 16), а при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе знакомиться с делами об административных правонарушениях, решения по которым вступили в законную силу (статья 23). В соответствии с данным федеральным конституционным законом Уполномоченный вправе также обращаться с административным иском в суд в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа публичной власти (подпункт 1 пункта 1 статьи 29).

В связи с этим предлагается главу 30 КоАП РФ "Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях" дополнить нормой, закрепляющей право Уполномоченного обжаловать в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу постановления и решения по делам об административных правонарушениях. Это придаст завершенность законодательному оформлению компетенции Уполномоченного, внесет определенность в правозащитную практику и повысит информированность населения о компетенции Уполномоченного. Равным образом таким правом в КоАП нужно наделить и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

В 2020 году к Уполномоченному по вопросам защиты прав человека при производстве по делам об административных правонарушениях поступило 480 обращений граждан, что больше, чем в прежние годы (2019 год - 356; 2018 год - 358). Увеличение произошло в основном в связи с расширением объемов административной деятельности в период борьбы с распространением коронавирусной инфекции. Граждане заявляли о необоснованности введения ограничительных мер, жаловались на задержание и привлечение к административной ответственности за нарушение правил передвижения, за неиспользование средств индивидуальной защиты, на нарушение другими гражданами режима тишины.

Тематика и динамика обращений граждан к Уполномоченному при производстве по делам об административных правонарушениях показаны на рис. 69.

Традиционно самая большая группа обращений (44%) связана с возбуждением дел об административных правонарушениях. Около половины из них составили обращения по поводу необоснованности возбуждения дела об административном правонарушении. Заявители полагали, что протоколы о правонарушении составлены либо при отсутствии события как такового, либо без достаточных на то оснований.

Заявительница В. обратилась с жалобой на привлечение к административной ответственности за нарушение карантинных мер в условиях распространения коронавирусной инфекции. Ей было выписано постановление об изоляции лица в связи с подозрением на новую коронавирусную инфекцию. Однако квартиру заявительница не покидала, режим самоизоляции не нарушала. Проведенной по инициативе Уполномоченного прокурорской проверкой установлено, что постановление о привлечении В. к административной ответственности по ст. 3.18.1 КоАП г. Москвы*(445) за нарушения режима самоизоляции интегрировано программой "Социальный мониторинг" в связи с техническим сбоем. В этой связи Главконтролем Москвы вышеуказанное постановление отменено (N В-612 от 24.07.2020).

Другая часть обращений была от лиц, пострадавших от административных правонарушений, которые, по их мнению, не получили административно-правовую защиту. Граждане заявляли, что виновные лица избежали ответственности, дела об административных правонарушениях по ним не возбуждались и протоколы об их административно-наказуемых деяниях не составлялись.

Четверть обращений касалась случаев обоснованности и справедливости наложения административных наказаний.

Гражданка С. обратилась с жалобой на необоснованное привлечение к административной ответственности ее мужа и плохое состояние участка автодороги Яшалта-Сальск. Из-за того, что дорога находится в плачевном состоянии, муж заявительницы попал в ДТП, в котором его потом еще и обвинили. Чтобы устранить данную несправедливость и восстановить права С. и ее мужа, Уполномоченный обратилась с ходатайством в Яшалтинский районный суд Республики Калмыкия, который постановление по делу об административном правонарушении в отношении мужа С. отменил, производство по делу прекратил. Прокуратурой района в адрес Министерства по строительству, транспорту и дорожному хозяйству Республики Калмыкия внесено представление об устранении дефектов дорожного полотна, которые стали причиной ДТП с участием мужа заявительницы (N С-277 от 17.02.2020).

Исходя из реалий ситуации, появились в 2020 году жалобы граждан на назначение административных штрафов за нарушение ограничительных мер. Заявители были не согласны с привлечением к административной ответственности за нарушение режима самоизоляции, за управление транспортным средством с истекшим во время режима самоизоляции сроком действия водительского удостоверения, за нарушение предписания о самоизоляции в связи с вынужденным выходом из дома.

На горячую линию поступил звонок от гражданки Г. Она рассказала, что и сама, и члены ее семьи переболели коронавирусом, но им не пояснили, что для контроля их самоизоляции необходимо было установить приложение "Социальный мониторинг". В результате этого в отношении заявительницы было вынесено 5 постановлений по делам об административных правонарушениях, а в отношении ее матери - 4 постановления по ст. 3.18.1 КоАП г. Москвы в связи с нарушением режима самоизоляции. Также часть штрафов была назначена за покидание Г. и ее матерью места жительства уже после подтверждения врачами факта их выздоровления. Отец Г. был привлечен к административной ответственности за нарушение режима самоизоляции, хотя место жительства он покинул в результате госпитализации в больницу. В связи с нарушением прав Г. и ее семьи Уполномоченный обратилась в Главное контрольное управление г. Москвы с просьбой провести проверку. По ее результатам все вынесенные постановления по делам об административных правонарушениях отменены (N Г-750 от 09.06.2020).

Каждое пятое-шестое обращение касалось вопросов применения мер обеспечения по делам об административных правонарушениях. Граждане жаловались на невыполнение должностными лицами обязанностей по разъяснению прав при задержании, на невручение копий процессуальных документов, на неудовлетворительные условия содержания в служебных помещениях для задержанных.

Гражданин И. в рамках производства по делу о хулиганстве находился в помещении для административно задержанных лиц в ОМВД России по Парфинскому району Новгородской области. Там он столкнулся с неудовлетворительными условиями содержания людей: переполненность камеры, слабые освещение и проветриваемость, антисанитария. В этой связи И. обратился с жалобой к Уполномоченному. На основании изучения материалов дела была инициирована прокурорская проверка, в результате которой факты подтвердились. В адрес и.о. начальника ОМВД России по Парфинскому району внесено представление, виновное должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности (N И-46 от 11.02.2020).

В части обращений этой группы ставились под сомнение основания задержания и доставления в подразделения полиции за нарушение режима самоизоляции. Граждане обращали внимание на несоблюдение сотрудниками полиции социальной дистанции при составлении административных материалов, на нахождение в помещениях, где происходило разбирательство с доставленными и задержанными, многих людей, что, по мнению заявителей, уже само по себе несет угрозу заражения коронавирусной инфекцией.

Гражданин Б. был задержан во дворе собственного дома без средств индивидуальной защиты и доставлен в здание ОР ППСП ОМВД России по г. Новомосковск для составления протокола об административном правонарушении в связи с нарушением карантинных мер. Б. не согласился с действиями полицейских и посчитал, что его права нарушены. Он обратился к Уполномоченному. По результатам проверки, инициированной Уполномоченным, Прокуратурой Тульской области установлены факты нарушений со стороны сотрудников А. и И.: нахождение при задержании без средств индивидуальной защиты, составление протокола с процессуальными ошибками. Это послужило основанием для вынесения постановления о прекращении дела об административном правонарушении в отношении Б. за отсутствием состава административного правонарушения. В адрес начальника ОМВД России по г. Новомосковску внесено представление (N Б-1105 от 26.06.2020).

На стадии обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях граждане чаще всего отмечают длительность сроков рассмотрения жалоб, прекращение дел об административных правонарушениях по нереабилитирующим основаниям (например, в связи с истечением сроков давности, а не за отсутствием события или состава правонарушения).

В жалобах, связанных с обращением постановлений по делам об административных правонарушениях к исполнению, граждане сообщали о взыскании штрафов, о назначении которых они надлежащим образом не информированы, об отказах освободить от исполнения наказания в связи с тяжелыми жизненными обстоятельствами.

Гражданин К. не получил постановлений о привлечении к ответственности за нарушение Правил дорожного движения и тем самым был лишен возможности воспользоваться своим правом на 50% оплату штрафов. За помощью К. обратился к Уполномоченному, по просьбе которого ГУ МВД России по Нижегородской области проведена проверка, подтвердившая факт нарушений. Гражданину К. был восстановлен срок для уплаты штрафов в размере половины суммы (N К-61 от 13.01.2020).

Благодаря совместным усилиям с органами прокуратуры органами внутренних дел, контрольно-надзорными органами положительно разрешены 56 обращений из числа принятых к рассмотрению. Адресная помощь оказана 112 гражданам, по 10 жалобам осуществлена защита прав неопределенного круга лиц.

На горячую линию обратился К. с жалобой на неправомерное задержание сотрудниками ДПС ОГИБДД МО МВД России "Цивильский" Чувашской Республики его племянника М., проигнорировавшего их требование об остановке транспортного средства. Он также сказал, что в период содержания племянника М. в комнате для задержанных МО МВД России "Цивильский" он не был обеспечен питанием. По просьбе Уполномоченного проверку провела Прокуратура Чувашской Республики. По результатам проведенной проверки процессуальных нарушений при задержании не выявлено. Вместе с тем установлен факт нарушения норм об обеспечении питанием. В этой связи прокуратурой внесено представление об устранении нарушений требований федерального законодательства. Виновные должностные лица привлечены к ответственности (N К-1143 от 24.05.2020).

Анализ поступающих обращений и результаты обобщения правоприменительной практики позволяют сделать вывод, что уровень признания, соблюдения и защиты прав участников производства по делам об административных правонарушениях напрямую зависит от качества действующего законодательства. К сожалению, современное законодательство об административных правонарушениях далеко от идеала.

За 19 лет со дня своего принятия КоАП РФ сотни раз подвергался изменениям. Данное обстоятельство уже само по себе несет риски коллизионности и затрудняет пользование законодательным материалом. Наряду с этим КоАП РФ морально устарел, содержит пробелы и противоречия. Постоянно растет количество составов административных правонарушений и лиц, привлекаемых к административной ответственности. В этой связи Уполномоченный придает работе по совершенствованию законодательных гарантий прав участников административного производства большое значение.

В целях совершенствования вопросов административной ответственности Уполномоченным в Минюст России направлены предложения и замечания в проекты нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях*(446) и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях*(447).

Задачи эффективного противодействия распространению коронавирусной инфекции обусловили активное развитие законодательства об административных правонарушениях как на федеральном, так и региональном уровнях. К сожалению, его реализация усложняется имеющей место конкуренцией норм об ответственности. Законами ряда субъектов Российской Федерации были предусмотрены наказания за нарушение правил поведения в период действия режима повышенной готовности (например, за несоблюдение социальной дистанции; передвижение без цифровых пропусков и др.). В частности, в г. Москве за указанные деяния предусмотрен штраф в размере 4 тыс. руб. Одновременно в КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 г. N 99-ФЗ) установлено, что: нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 тыс. до 40 тыс. руб. (часть 2 статьи 6.3); невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации - предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 тыс. до 30 тыс. руб. (статья 20.6.1).

Встречаются законодательные дефекты, при которых одно и то же действие (бездействие) влечет ответственность и по федеральному, и по региональному административному закону.

Верховный Суд Российской Федерации разрешил вопрос конкуренции норм административного законодательства с учетом приоритета федерального КоАП, что нашло отражение в соответствующем постановлении*(448).

Особую актуальность приобретают вопросы использования современных технических и информационных технологий при производстве по делам об административных правонарушениях.

Условия пандемии обусловили активное внедрение автоматизированных систем сбора, передачи и обработки информации в различных областях общественной жизни. Однако в связи с их использованием в административно-юрисдикционной деятельности выявился ряд проблем.

Сложности возникли, в частности, в связи с использованием автоматической фиксации нарушений режима самоизоляции. В КоАП Москвы предусмотрен штраф в размере 4 тыс. руб. за нарушение правил поведения в период действия режима повышенной готовности, зафиксированных посредством технологий электронного мониторинга местоположения гражданина в определенной геолокации. В этих целях Правительством Москвы разработано для пациентов с диагнозом COVID-19 и ОРВИ, которые лечатся в домашних условиях, приложение "Социальный мониторинг"*(449), позволяющее контролировать соблюдение режима самоизоляции.

Использование технических средств в рамках административного производства само по себе дело благое, это будущее. Однако необходимо минимизировать вред, возникающий в связи с техническими сбоями электронных устройств фиксации административных правонарушений.

В связи с обращением к Уполномоченному М. с жалобой на привлечение к административной ответственности за нарушение карантинных мер направлен запрос в Правительство Москвы. Проверка показала, что в связи с заболеванием М. 28 апреля 2020 г. ей было выдано постановление о соблюдении 14-дневного режима самоизоляции, при этом о необходимости установить на телефон приложение "Социальный мониторинг" не предупредили. В связи с этим М., которая добросовестно исполняла все предписания и сидела дома, была дважды привлечена к административной ответственности за нарушение режима самоизоляции. В результате обращения в Правительство Москвы ситуацию пересмотрели и постановления должностного лица Главконтроля от 8 мая 2020 г. и от 13 мая 2020 г. о наложении на М. штрафов были отменены (N М-543 от 26.05.2020).

В целях усовершенствования подобной системы мониторинга Уполномоченный полагает возможным внести изменения в КоАП РФ, направленные на использование технологии электронного мониторинга местоположения и иных технических средств.

Вызывает определенные вопросы порядок привлечения к административной ответственности граждан за нарушение самоизоляции с использованием камер автоматической фиксации нарушений.

С апреля 2020 года ГКУ "Центр организации дорожного движения Правительства Москвы" (ЦОДД) вел проверку транспортных средств с помощью дорожных камер автоматической фиксации нарушений ПДД на предмет наличия цифровых пропусков у их владельцев. В случае отсутствия номера транспортного средства в базе данных цифровых пропусков города Москвы и Московской области владелец автомобиля привлекался к административной ответственности по статье 3.18.1 КоАП города Москвы с назначением наказания в виде штрафа в размере 5 тыс. руб. При этом производство по делу об административном правонарушении производилось в упрощенном режиме, без составления протокола в соответствии с частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ.

Однако данная статья должна применяться лишь в случае выявления административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП РФ (Административные правонарушения в области дорожного движения), или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенных с использованием транспортного средства.

Статья 3.18.1 КоАП г. Москвы "Нарушение требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы" в перечень правонарушений, производство по которым может производиться в упрощенном режиме, не подпадает.

Таким образом, создано еще одно исключение из принципа презумпции невиновности, которое, однако, не может быть установлено иначе как на законодательном уровне. Полагаем, федеральному законодателю в связи с наработанной практикой регионов необходимо внести соответствующие изменения в КоАП РФ.

Еще одна тема, связанная с активным использованием электронных форм в административно-юрисдикционной области, которая заслуживает внимания, - это процедуры обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. В ряде регионов предусмотрена возможность обжалования процессуальных решений в электронной форме. Так, в городе Москве жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях могут быть поданы через интернет-портал "Автокод" или электронную приемную Правительства города Москвы. Вместе с тем КоАП РФ не предусматривает возможность направления в суд жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в виде электронного документа.

На основании закона в правоприменительной практике сформировалось правило, согласно которому жалоба может быть подана лично на бумажном носителе либо по почте заказным письмом. В противном случае (например, при подаче в электронной форме) жалоба не будет считаться подписанной.

Частично данную проблему призван решить Федеральный закон от 29 декабря 2020 г. N 471-ФЗ, в соответствии с которым с 1 сентября 2021 г. появится возможность электронного обжалования постановлений по делу об административном правонарушении в случае фиксации этого административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами. Полагаем, указанный механизм следует распространить на постановления по делам об административных правонарушениях независимо от способа фиксации таких правонарушений, что упростит реализацию гражданами своих законных прав.

Анализ юрисдикционной практики выявил также ряд других недостатков действующего законодательства, негативно сказывающихся на обеспечении прав участников административного производства, которые желательно не допустить в новом КоАП РФ.

Так, нынешний кодекс не содержит случаев обязательного назначения экспертизы, хотя по обстоятельствам дела такая потребность нередко возникает. В этой связи представляется целесообразным при разработке нового КоАП РФ определить перечень случаев обязательного назначения экспертизы по аналогии с положениями УПК РФ.

Еще одна системная проблема, выявленная в практике правозащитной работы, связана с возможностью применения административного ареста к отцам, одиноко воспитывающим детей до 14 лет. Согласно положению части 2 статьи 3.9 КоАП РФ административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений и не может применяться, наряду с прочими категориями лиц, к женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет. Соответственно к мужчинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, наказание в виде административного ареста можно применять. Полагаем, что законодатель поставил в неравное положение женщин и мужчин, имеющих детей до 14 лет, поскольку в данном случае приоритетными являются интересы ребенка вне зависимости от пола родителя, к которому применяется наказание.

С учетом изложенной позиции Уполномоченным дано заключение на запрос судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева по жалобе В.С. Милова на нарушение его конституционных прав положениями ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ (N 10290 от 27.07.2020). Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 15 октября 2020 г. N 2375-О*(450) указал, что при назначении административного ареста мужчине, самостоятельно воспитывающему детей в возрасте до 14 лет, суды вправе и обязаны обеспечить должный баланс между осуществлением целей административного наказания и защитой прав и законных интересов детей правонарушителя. Это правило распространяется и на случаи, когда мужчина, имеющий ребенка в возрасте до 14 лет, хотя и воспитывает его совместно с матерью, но в конкретной жизненной ситуации назначение административного наказания такому мужчине в виде административного ареста приведет к тому, что ребенок останется без родительского присмотра.

Важным вопросом для лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, является обеспечение права на получение квалифицированной юридической помощи.

Согласно части 4 статьи 25.5 КоАП РФ защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении, т.е. с момента составления первого протокола о применении меры обеспечения производства по делу (в том числе задержания).

При этом частью 4 статьи 14 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" предусмотрено, что срок задержания исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. Срок административного задержания исчисляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

Следуя буквальному толкованию названных законодательных актов, процессуальные права у задержанных, в том числе на получение квалифицированной юридической помощи, возникают лишь после составления соответствующего протокола. До этого момента в правоприменительной практике лица, задержанные и доставленные в отделения полиции, оказываются фактически бесправными, к ним не допускают адвокатов.

Допуск адвокатов в здание подразделения полиции также ограничивается под предлогом введения режима спецоперации, отчего содержащиеся там граждане лишаются права на правовую помощь.

Важно заметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 июня 2000 г. N 11-П указал, что Конституция Российской Федерации не связывает предоставление помощи адвоката (защитника) с формальным признанием лица подозреваемым либо обвиняемым; сущностным признаком, характеризующим фактическое положение лица как нуждающегося в юридической помощи, является то, что его конституционные права, прежде всего на свободу и личную неприкосновенность, ограничены.

В этой связи права административно задержанных недостаточно гарантированы и требуют дальнейшего законодательного совершенствования путем внесения изменений в статью 25.5 КоАП РФ.

Наряду с законодательством об административных правонарушениях нуждается в совершенствовании правовое регулирование деятельности полиции. В Государственную Думу внесен проект федерального закона N 955380-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О полиции"*(451), который уточняет полномочия сотрудников по проникновению в жилые и иные помещения, проведению оцепления (блокированию) территорий и строений, вскрытию транспортных средств. В целом законопроект заслуживает поддержки. Вместе с тем отдельные положения законопроекта нуждаются в уточнении, в связи с чем Уполномоченным направлены предложения и замечания в адрес Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции (N ТМ47312-431 от 26.10.2020).

По мнению Уполномоченного, требуют конкретизации основания вскрытия транспортных средств и оцепления (блокирования) территорий, применения огнестрельного оружия, введение дополнительных гарантий прав граждан при осуществление названных правоограничительных действий, важно привести положения об ответственности сотрудников полиции в соответствие с гражданско-правовым законодательством.

Наряду с вышеназванными продолжают быть актуальными предложения по усилению административно-правовых гарантий прав граждан, ранее высказанные в докладах Уполномоченного: о предоставлении задержанным права на телефонный звонок для уведомления о факте задержания и местонахождении (2018 год); о закреплении особого порядка изъятия мобильных электронных устройств (2018 год); об осуществлении видеофиксации действий сотрудников полиции при направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения (2016 год); о наделении граждан правом с использованием специального приложения самостоятельно фиксировать административные правонарушения в области дорожного движения и благоустройства территории, совершенные с использованием транспортных средств (2018 год); об установлении случаев обязательного участия прокурора и представителя по отдельным категориям дел (2016 год и 2019 год); о расширении составов правонарушения, по которым возможна уплата половины суммы наложенного административного штрафа в течение 20 дней с момента вынесения постановления по делу (2019 год); об обеспечении неотвратимости наказания за нарушение норм об обеспечении тишины и покоя граждан в ночное время (2018 год и 2019 год); о наделении заявителя правами потерпевшего с момента подачи заявления о совершении в отношении него административного правонарушения, причинения ему физического, имущественного или морального вреда (2019 год); об установлении ответственности за нарушения прав инвалидов на бесплатную медицинскую помощь, на доступ к информации, на обеспечение жилой площадью, на образование, на получение материальной поддержки, на социально-бытовое обслуживание (2019 год). Полагаем, что эти предложения также заслуживают отражения в новом законодательстве об административных правонарушениях.

5.2. Защита прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы

Российское государство проводит последовательный курс на гуманизацию уголовной политики и экономию репрессивных мер по отношению к лицам, впервые совершившим преступления, загладившим причиненный вред, доказавшим своим поведением стремление к социально-позитивной жизни. Следствием такой политики является снижение из года в год количества лиц, находящихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы (рис. 70).

В 2020 году продолжалось укрепление законодательных гарантий прав осужденных, в том числе направленных на ресоциализацию. Приняты в том числе законы, в подготовке которых непосредственное участие принимала Уполномоченный.

Вступил в действие разработанный по инициативе Уполномоченного Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. N 96-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации"*(452). Он расширяет основания отбывания осужденными наказания в учреждениях, наиболее близко расположенных к месту жительства близких родственников.

В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 2020 г. N 222-ФЗ "О внесении изменений в статью 90 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации"*(453), в разработке которого принимала участие Уполномоченный, увеличивается максимальный вес посылки и передачи, предназначенной для осужденных к лишению свободы.

Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в последние годы укрепляется взаимодействие с Минюстом России и ФСИН России не только по линии законотворчества, но и по вопросам обмена информацией, взаимного участия в мероприятиях по правозащитной тематике.

7 октября 2020 г. впервые проведена коллегия ФСИН России на тему "О мерах, принимаемых по соблюдению прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации", в которой участвовала Уполномоченный*(454).

26 ноября 2020 г. директор ФСИН России А.П. Калашников принял участие в семинаре-тренинге уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, проведенном Уполномоченным совместно с Научно-образовательным центром по правам человека Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Подготовленное в результате этой работы научно-методическое пособие "Методика и тактика рассмотрения обращений о нарушении прав человека в местах принудительного содержания" направлено уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации и размещено на сайте Уполномоченного для использования в практической деятельности*(455).

Научно-образовательным центром по правам человека МГЮА совместно с Уполномоченным в 2020 г. в 5 субъектах Российской Федерации проведены обучающие семинары на основе программы "Актуальные вопросы формирования и деятельности общественных наблюдательных комиссий по контролю за соблюдением прав лиц в местах принудительного содержания" (г. Воронеж (26-27 февраля), г. Севастополь, Республика Крым (15-17 сентября), г. Самара (1-2 октября), г. Казань (4 декабря)).

Уполномоченный также констатирует, что в последнее время ФСИН России и надзорными органами целенаправленно принимаются меры по наведению порядка с соблюдением прав заключенных и осужденных. В этом аспекте было бы желательным после вынужденного прекращения возобновить практику совместных проверок соблюдения прав лиц, находящихся в учреждениях УИС, которые осуществлялись прокурорами и региональными уполномоченными по правам человека во исполнение поручения Президента Российской Федерации, высказанного на заседание коллегии Генпрокуратуры России 2019 года*(456). Она показала свою действенность и полезность.

В вопросах обеспечения прав заключенных и осужденных по-прежнему много нерешенных проблем, а уровень законности в УИС все еще вызывает тревогу. За 2020 год органами прокуратуры при осуществлении надзора за законностью исполнения уголовных наказаний выявлено 88 951 нарушений закона, в связи с чем принесено 4648 протестов и внесено 14 518 представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 23 682 сотрудника УИС.

В 2020 году возросло до 4872 количество обращений к Уполномоченному по вопросам соблюдения и защиты прав человека в учреждениях УИС. Рост по сравнению с 2019 годом произошел за счет обращений, касающихся трудовых прав осужденных (в два раза), соблюдения прав при конвоировании (на 37,5%), условий содержания в СИЗО и исправительных учреждениях (на 24,8%), социального обеспечения (на 20,6%), медицинского обеспечения (на 10,8%), неправомерных действий персонала (на 10,2%), перевода в иное учреждение (на 8,2%).

Более чем в два раза возросло количество коллективных обращений - до 212 (2019 год - 102). Главным образом они поступали по вопросам медицинского обеспечения (76), действия (бездействие) сотрудников УИС (27), условий содержания в следственных изоляторах (27), применения физической силы и специальных средств (14), условий содержания в исправительных учреждениях (11), установления местонахождения осужденного (11).

Специфика 2020 года, связанная с распространением коронавируса, также нашла отражение в обращениях к Уполномоченному. На "горячую линию" поступило 281 обращение от заключенных и осужденных, а также от их родственников и законных представителей. Претензии в основном касались несоблюдения в некоторых учреждениях ФСИН России, по их мнению, санитарно-эпидемиологических требований, ограничения права на защиту (недопуск адвокатов и представителей), неполучения посылок, передач, писем и оплаченной прессы, трудности в приобретении защитных масок и средств дезинфекции, недостаточного ассортимента товаров в магазинах учреждений.

Следует подчеркнуть, что большинство жалоб в ходе проверок не находит подтверждения. Объясняется это положение разными обстоятельствами, в том числе надуманностью поводов, предвзятостью и излишней эмоциональностью заявителей, недостаточностью знаний действующего уголовно-исполнительного законодательства, несовершенством существующих форм фиксации правонарушений, а также несвоевременностью обращения. Однако немало фактов, когда жалобы подтверждаются. Из принятых к рассмотрению обращений по результатам проверок, проведенных по инициативе Уполномоченного органами прокуратуры, вышестоящими органами УИС, а также проверок, проведенных Аппаратом Уполномоченного, подтвердились доводы, изложенные в 235 жалобах.

Тематика и количество обращений по вопросам соблюдения и защиты прав человека в учреждениях УИС за 2018-2020 годы показаны на рис. 77.

Самая многочисленная группа обращений - жалобы на решения и действия сотрудников УИС. В частности, обжалуются факты наложения дисциплинарных взысканий, проведения обысков, изъятия личных вещей, отказов и ограничений на получение корреспонденции и посылок, основания и способы применения физической силы и специальных средств, непредоставления свиданий, решения о введении карантинных мер.

В структуре этой группы как позитивный момент следует оценить снижение количества жалоб на применение физической силы и специальных средств. По сравнению с 2019 годом их количество уменьшилось более чем наполовину (54,7%). Сказываются решительные действия руководства ФСИН России, прокуратуры по искоренению фактов применения к заключенным и осужденным физической силы, специальных средств и оружия. Однако проблема по-прежнему актуальна и требует к себе дальнейшего внимания.

Осужденный И. из-за жестокого обращения с ним сотрудников ФКУ ИК-8 ГУФСИН России по Новосибирской области попытался покончить с собой. К Уполномоченному поступила информация о попытке суицида. В целях предотвратить трагедию и помочь осужденному И. направлено обращение в прокуратуру Новосибирской области. Была проведена прокурорская проверка и возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного п. "а" ч. 3 ст. 286 УК Российской Федерации - превышение должностных полномочий с применением насилия (вх. N 3239 от 10.03.2020). Обвинение предъявлено сотруднику правоохранительных органов. Предварительное следствие закончено. В Калининском районном суде г. Новосибирска с 02.12.2020 г. идет суд.

Ненадлежащее расследование фактов применения к заключенным насилия, бесчеловечного или унижающего достоинства обращения традиционно является предметом рассмотрения ЕСПЧ. В 2020 году в отношении России было вынесено 13 постановлений о нарушении статьи 3 Конвенции "Никто не должен подвергаться пыткам или бесчеловечным или унижающим его достоинство обращению или наказанию" в отношении 23 заявителей. Сумма компенсации, присужденная ЕСПЧ по данным постановлениям, составила 460 379 евро*(457).

Из ответов органов прокурорского надзора и ведомственного контроля, которые по ходатайству Уполномоченного проводили проверки, следует, что во многих случаях факты насилия и жестокого обращения не нашли подтверждения. В единичных случаях возбуждаются уголовные дела по ст. 286 УК РФ. В значительной степени это связано с субъективным фактором, несовершенством нормативно-правовой базы, позволяющей своевременно и качественно собрать доказательства по делу такой категории, недостаточным уровнем материально-финансового обеспечения учреждений ФСИН России.

Несмотря на значительное увеличение в учреждениях УИС количества видеорегистраторов (с 19 561 в 2019 г. до 30 369 в 2020 г.) и видеокамер (с 129 803 в 2019 г. до 145 846 в 2020 г.), они не выполняют в полной мере функцию превенции. Персонал не всегда осуществляет их постоянное ношение, является непродолжительным время хранения видеоинформации (30 суток). Нами на коллегии ФСИН России 7 октября 2020 г. предложено рассмотреть вопрос размещения серверов с записями систем видеонаблюдения, находящихся в учреждениях УИС, в территориальном органе ФСИН России.

В целях предупреждения фактов насилия и других форм негуманного отношения к заключенным и осужденным, по мнению Уполномоченного, важно продолжить повышение уровня открытости УИС. В частности, предлагается пересмотреть ведомственные нормативные правовые акты ограниченного доступа в целях исключения указанного грифа с тех из них, которые затрагивают права и обязанности осужденных и лиц, содержащихся под стражей, либо исключения сведений, составляющих охраняемую законом тайну.

Уполномоченный поддерживает решение директора ФСИН России А.П. Калашникова, прозвучавшее на коллегии 7 октября 2020 года, о создании во всех территориальных органах ФСИН России специальных комиссий по мониторингу применения физической силы и специальных средств*(458).

Кроме того, полагаем, что в целях предупреждения и выявления фактов пыток и иных жестоких, унижающих человеческое достоинство форм обращения и наказания путем обеспечения постоянной (ежедневной) системы посещений всех мест принудительного содержания без уведомления со стороны независимых экспертов следует активизировать широкий диалог в обществе и среди компетентных государственных органов об учреждении в Российской Федерации Национального превентивного механизма (далее - НПМ)*(459). Об этом Уполномоченный говорит уже не первый год*(460). Следует изучить зарубежный опыт закрепления организационно-правовых основ и практики функционирования НПМ для имплементации позитивного опыта в отечественное законодательство. Представляет в этой связи интерес опыт государств - бывших союзных республик, например, Республики Казахстан (ратифицировали факультативный протокол к конвенции против пыток)*(461) и Республики Узбекистан (не ратифицировали факультативный протокол к конвенции против пыток)*(462), создавших НПМ.

Важным шагом в усилении общественного контроля станет принятие разработанного Минюстом России законопроекта "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания". Проект закона направлен на совершенствование деятельности общественных наблюдательных комиссий (ОНК). В рабочей группе по подготовке законопроекта, напрямую касающегося защиты прав человека, принимали участие сотрудники Аппарата Уполномоченного. В Минюст России направлены предложения по его доработке, в частности о финансовом обеспечении деятельности ОНК за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации, о предоставлении отчетных материалов по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания по форме, установленной Общественной палатой Российской Федерации, Уполномоченному и уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте Российской Федерации (N ВЛ 26984-29 от 15 июля 2020).

Разновидностью жестокого обращения ЕСПЧ рассматривает применение максимально суровых санкций при привлечении заключенных к дисциплинарной ответственности, когда не учитывается характер нарушений и обстоятельства дела. Количество жалоб на наложенные дисциплинарные взыскания по сравнению с 2019 годом немного увеличилось (2019 год - 143 обращения, 2020 год - 150).

Гражданка Л. обратилась с жалобой на неправомерное наложение дисциплинарных взысканий на осужденного Н., отбывающего наказание в колонии-поселении Ростовской области. Проведенная совместно с прокуратурой проверка показала, что дисциплинарное взыскание в виде водворения в ШИЗО от 14 апреля 2020 г. применено к осужденному Н. с нарушениями уголовно-исполнительного законодательства, в связи с чем оно отменено прокуратурой 21.09.2020 (вх. N Н-377 от 10.06.2020).

Много обращений поступает на проводимые обыскные мероприятия, на случаи изъятия личных вещей, на отказы и ограничения на получение почты, на непредоставление свиданий и тому подобные действия персонала УИС.

На "горячую линию" обратилась жена обвиняемого Ш. в защиту прав своего супруга Б. Она сообщила, что у Б. в условиях содержания в СИЗО значительно ухудшилось состояние здоровья, ему не были переданы заказанные и оплаченные ею продукты, на его личном счете отсутствовали перечисленные ему денежные средства. В связи с этим направлено обращение начальнику УФСИН России по г. Москве. По результатам рассмотрения обращения и изучения сложившейся ситуации заключенному была оказана необходимая медицинская помощь, он был проконсультирован врачом, а также получил продукты питания и денежные средства (N 5580/1 от 23.06.2020).

Обращения по вопросам медицинского обеспечения в учреждениях УИС составляют вторую по величине группу заявлений в адрес Уполномоченного. Заявители выражают несогласие с тактикой лечения и отсутствием медицинских препаратов, просят об оказании содействия в прохождении обследования и лечения в учреждениях вневедомственного здравоохранения, в получении специализированной и высокотехнологичной медицинской помощи, жалуются на формализм и равнодушие медицинского персонала. Обращения этой категории демонстрируют устойчивую тенденцию к росту.

Прокуратурой ХМАО - Югры по инициативе Уполномоченного проведена проверка жалобы гражданина Л. о ненаправлении его на медико-социальную экспертизу для прохождения очередного освидетельствования. По результатам проверки установлено ненадлежащее исполнение должностных обязанностей сотрудниками СИЗО, в связи с чем начальнику СИЗО внесено представление. В результате принятых мер по возвращению из ИВС заключенному проведено комплексное обследование и консультации врачей, по итогам которых он направлен на соответствующее освидетельствование (N Л-280* от 29.05.2020).

Нужно отметить, что в вопросах охраны здоровья заключенных и осужденных ФСИН России проводит предметную работу. Ее результатом является последовательное снижение количества летальных исходов в учреждениях УИС. В 2020 году их количество по сравнению с прошлым годом снизилось на 7,2% (с 1143 до 1061 человек)*(463).

В данном сегменте обращений особого внимания заслуживают обращения о защите прав инвалидов, которые в основном касались пересмотра группы инвалидности (64) и медицинского обеспечения (56).

Полагаем, что нормативно-правовое регулирование вопросов, связанных с охраной прав и законных интересов инвалидов в учреждениях УИС, требует планомерного и системного совершенствования. Актуальными остаются, в частности, следующие вопросы: расширение оснований, которые исключают возможность избрать для инвалидов, являющихся подозреваемыми или обвиняемыми, меру пресечения в виде заключения под стражу; ускорение работы над подготовленным Минюстом России проектом федерального закона, регламентирующим особенности содержания их под стражей; внесение изменений в УИК РФ, предусматривающих возможность перевода лиц, содержащихся в исправительной колонии общего, строгого и особого режима, из обычных в облегченные условия отбывания наказания при инвалидности и др.*(464)

Предметная работа проводится Уполномоченным по жалобам от женщин, содержащихся в УИС. Четверть их обращений касается медицинского обеспечения, здоровья (25%) от всех обращений женщин из пенитенциарной системы в адрес Уполномоченного (98 из 434).

Осужденная С., отбывающая наказание в Республике Мордовия, обратилась к нам с просьбой о содействии в проведении планового оперативного лечения в ФК ЛПУ "ОБ им. Ф.П. Гааза УФСИН России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области". В результате обращения Уполномоченного в ФСИН России осужденная С. была направлена на операцию, о чем она сообщила в благодарности Уполномоченному (вх. N к С-857 от 17.09.2020).

Уполномоченный полагает, что особого внимания заслуживают вопросы защиты прав беременных женщин в УИС. Недопустима практика возвращения из роддома в камеру женщин, у которых состоялись роды, в короткий срок.

Третью крупную группу обращений в адрес Уполномоченного составляют жалобы на условия содержания в учреждениях УИС: следственных изоляторах и исправительных учреждениях (2018 год - 556, 2019 год - 654, 2020 год - 816).

Заключенные и осужденные жалуются на переполненность помещений, отсутствие телевизоров и холодильников, плохое освещение, неисправность сантехнического оборудования, отсутствие свободного доступа к питьевой воде, плохую вентиляцию, несоблюдение температурного режима, совместное содержание в камерах курящих и некурящих и на другие трудности.

Осужденный И. пожаловался на неудовлетворительные условия отбывания наказания в ФКУ КП-38 УФСИН России по Республике Коми. Проверкой, проведенной совместно с прокуратурой Республики Коми, установлены нарушения прав 40 осужденных отряда N 2 на надлежащее материально-бытовое обеспечение. В частности, обнаружены: нарушение целостности стен, пола и потолка, в помещении кухни прорвана труба и отсутствовало окно. В этой связи 24 августа 2020 г. в адрес начальника КП-38 вынесено предписание о проведении ремонтных работ. На момент повторной проверки ремонт находился на завершающей стадии (N И-331 от 16.06.2020).

Необходимо отметить, что государство принимает меры для улучшения сложившейся ситуации. В 2020 году вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. N 494-ФЗ*(465), предусматривающий право заключенных на получение компенсации в денежной форме за нарушение условий содержания.

В течение 2020 года в суды субъектов Российской Федерации подано 1450 административных исковых заявлений о признании условий содержания ненадлежащими и присуждении компенсации за нарушение условий содержания. За 2020 год вынесено 74 решения на общую сумму 5192,68 тыс. руб. о частичном удовлетворении требований о компенсации за нарушение условий содержания под стражей, которые вступили в законную силу.

Значимость принятого закона для защиты прав человека в апреле 2020 года отметил ЕСПЧ, указав, что вновь введенные процессуальные требования доступа к компенсационной схеме являются простыми и доступными; новая процедура компенсаторного производства оснащена необходимыми процессуальными гарантиями, такими как независимость и беспристрастность, право на юридическую помощь; суды достаточно информированы о критериях, которые необходимо учитывать при вынесении решения о компенсации*(466).

Предметом четвертой большой группы обращений являются отказы администрации в переводе осужденных в иное учреждение. Их традиционно много. В 2020 году поступило 607 таких обращений. Но положительное влияние Федерального закона от 1 апреля 2020 г. N 96-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации"*(467), в соответствии с которым осужденным дано с сентября 2020 года право на перевод в колонию, расположенную ближе к адресу проживания родственников, уже ощущается. В IV квартале 2020 года количество обращений на перевод ближе к месту жительства по сравнению с аналогичным периодом прошлого года уменьшилось (IV квартал 2020 года - 129 обращений, IV квартал 2019 года - 192 обращения).

По-прежнему актуальны вопросы освобождения осужденных от отбывания наказания, несмотря на некоторое снижение жалоб этой категории (на 8,9%). Большая часть просьб была о содействии в условно-досрочном освобождении и освобождении от отбывания наказания в связи с тяжелой болезнью.

Осужденный Ф., отбывающий наказание в ФКУ ИК-2 УФСИН России по Ярославской области, обратился с просьбой о содействии признания его заболеваний препятствующими дальнейшему отбыванию наказания (вх. N Ф-317 от 28.07.2020). В результате обращения Уполномоченного в УОМСО ФСИН России 18 сентября 2020 г. осужденный Ф. повторно освидетельствован врачебной комиссией ФКУЗ МСЧ-76 ФСИН России, по заключению которой имеющиеся у него заболевания по степени выраженности нарушений функций органов и систем организма входят в перечень заболеваний, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2004 г. N 54 "О медицинском освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью", документы направлены в суд и 18 сентября 2020 г. решением Рыбинского городского суда осужденный Ф. освобожден от дальнейшего отбывания наказания.

В целях создания гарантий реализации конституционного права человека на жизнь для решения проблемы освобождения от наказания в виде лишения свободы в связи с тяжелой болезнью по инициативе Уполномоченного межведомственной рабочей группой с участием представителей Минюста России, Минздрава России, ФСИН России, Генпрокуратуры России, правозащитных организаций и научного сообщества был подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в статью 81 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации", который в настоящее время прорабатывается с заинтересованными федеральными органами с учетом позиции Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. Однако до настоящего времени этот законопроект не внесен в Государственную Думу.

Вместе с тем очевидно, что проблема сохраняется и многие осужденные, больные такими тяжелыми заболеваниями, как ВИЧ, туберкулез, онкологические заболевания и другие, продолжают умирать в учреждениях УИС, не дождавшись решения суда об освобождении.

По данным ФСИН России, из 15 436 осужденных, освидетельствованных в течение последних трех лет на предмет освобождения от отбывания наказания в связи с болезнью, освобождены судами 6239 человек (40,4%), 3586 человек (23,2%) умерли в исправительных учреждениях, не дождавшись освобождения. В качестве причины отказов в освобождении судами называются тяжесть совершенного преступления, длительный (пожизненный) срок наказания, социальная незащищенность после освобождения (отказ родственников взять пациента под опеку, отсутствие жилья (регистрации), отрицательная характеристика за период отбывания наказания или незначительный срок содержания в заключении.

Призывая к гуманизму и продолжению работы по законопроекту, полагаем, что, несмотря на возникающие межведомственные разногласия, данная проблема должна быть решена законодательно. Выражаем надежду на возобновление работы над законопроектом, его скорейшее согласование с компетентными органами исполнительной власти и последующее внесение Правительством Российской Федерации в Государственную Думу.

Представляется также необходимым согласовать перечни заболеваний, препятствующих отбыванию наказания*(468) и препятствующих содержанию под стражей подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений*(469), поскольку, несмотря на единые стандарты в области медицины и условий содержания, действующие в пенитенциарной системе, имеется существенная и необоснованная разница между двумя этими перечнями заболеваний, которая создает предпосылки к нарушению прав тяжело больных граждан в местах принудительного содержания.

Следующая категория обращений связана со сложностями в получении осужденными и заключенными необходимой информации, документов и нормативных правовых актов.

Еще одна группа обращений связана с социальным обеспечением (2018 год - 114, 2019 год - 141, 2020 год - 170)*(470).

Осужденный К. обратился с жалобой о невыплате ему пособия по временной нетрудоспособности в ФКУ ЛИУ-51 ГУФСИН России по Свердловской области. Инициированная Уполномоченным проверка прокуратуры Свердловской области установила нарушения уголовно-исполнительного законодательства в части невыдачи осужденному К. листа временной нетрудоспособности и невыплаты пособия по временной нетрудоспособности, в связи с чем 22 июня 2020 г. в адрес начальника учреждения вынесено представление об устранении нарушения закона, которое было удовлетворено, заявителю произведена выплата пособия (N К-1563 от 02.06.2020).

Более двадцати лет актуальным остается вопрос привлечения осужденных к труду и его достойная оплата, несмотря на улучшение показателей привлечения осужденных к труду. Количество жалоб осужденных в этом секторе в 2020 году выросло в два раза.

К числу наиболее часто встречающихся вопросов в сфере трудоустройства осужденных является неучитываемая и неоплачиваемая работа, ненадлежащие условия труда, а также размер заработной платы, который должен составлять не менее одного МРОТ, а фактически гораздо ниже данной суммы*(471).

На основании жалобы осужденного И. Уполномоченный обратилась в Прокуратуру Липецкой области с просьбой провести проверку на предмет нарушения его трудовых прав администрацией ИУ. В частности, заявитель говорил о невыплате в полном объеме заработной платы, необоснованном удержании денежных средств из его доходов, нарушениях при отправке корреспонденции. Проверка подтвердила факты нарушений трудовых прав И. В результате разбирательства виновное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, денежные средства перечислены на лицевой счет заявителя (N И-80 от 28.02.2020).

Несмотря на сравнительно небольшое количество, наметился устойчивый рост числа обращений об условиях этапирования и нахождения в помещениях судов. Нарушения в ряде случаев подтверждаются и проверками, инициированными Уполномоченным.

Совместно с Управлением тылового обеспечения ФСИН России проведена проверка по жалобе осужденного М. на нарушение его прав при этапировании по территории Иркутской области. В частности, установлено, что в результате неправильного расчета времени на период конвоирования гражданину М. было выдано два суточных рациона питания вместо трех. То есть человека на сутки лишили питания. В целях недопущения подобных случаев с должностными лицами учреждения дополнительно проведен инструктаж по порядку обеспечения осужденных, подозреваемых и обвиняемых рационами питания. По факту выявленного нарушения сотрудник УИС привлечен к дисциплинарной ответственности (N М-893 от 04.06.2020).

В ноябре 2020 года Уполномоченным проведен круглый стол по вопросу соблюдения прав человека при конвоировании из следственных изоляторов в суд, а также при этапировании к месту отбывания наказаний. Разработаны предложения по совершенствованию данной работы.

Участники круглого стола отметили необходимость установки во всех транспортных средствах, предназначенных для перевозки задержанных, подозреваемых, обвиняемых и осужденных, систем видеонаблюдения (видеорегистраторов), наряду с изображением и звуком дополнительно фиксирующих яркость освещения и температуру в помещении, предназначенном для заключенного. При перемещении заключенного на транспортном средстве, конструктивно не предназначенном для его перевозки (служебный автомобиль, автомобиль скорая помощь), использовать мобильный комплекс видеофиксации с аналогичными функциями. Требует своего решения вопрос модернизации и увеличения количества транспортных средств, привлекаемых к перевозке заключенных. Особое внимание требуется обратить на их питание, медицинское обеспечение, наполняемость транспортных средств.

Уполномоченный отмечает подвижки в решении данного вопроса. ФСИН России и МВД России принимаются комплексные меры по улучшению ситуации с соблюдением прав заключенных при перевозке. В этом участники Координационного совещания уполномоченных по правам человека смогли убедиться при осмотре экспозиции выставки современной специализированной техники, предназначенной для конвоирования и этапирования, в ноябре 2020 года. Выражаем надежду, что новейшие образцы техники, соответствующие международным стандартам, в скором времени заменят устаревшие модели в полном объеме.

Для системы УИС в 2020 году актуальной была тема обеспечения прав заключенных и осужденных в условиях распространения коронавирусной инфекции. ФСИН России были приняты комплексные меры, что позволило избежать широкого распространения коронавирусной инфекции в учреждениях УИС. Создан оперативный штаб ФСИН России для незамедлительного рассмотрения проблемных вопросов. Круглосуточно осуществляется мониторинг ситуации и контроль за подведомственными учреждениями. Приняты меры для своевременного выявления коронавирусной инфекции.

Это подтвердила и выездная проверка в СИЗО-2 УФСИН России по г. Москве (Бутырский следственный изолятор) в апреле 2020 года, в ходе которой мы на протяжении 4 часов общались с заключенными, руководством СИЗО и УФСИН России по г. Москве и могли убедиться в эффективности мер безопасности, принятых в целях соблюдения права заключенных на жизнь и охрану здоровья.

Однако не во всех учреждениях и не всегда на должном уровне обеспечивалась защита жизни и здоровья заключенных и осужденных в условиях пандемии. Эта тема отражена в тематическом докладе Уполномоченного*(472).

Здесь же отметим, многих звонков на горячую линию Уполномоченного и письменных обращений можно было избежать при условии своевременной, полной и подтвержденной информации как внутри учреждений УИС, так и за ее пределами по ситуации в местах принудительного содержания.

В ходе выступления на коллегии ФСИН России 7 октября 2020 г. Уполномоченный предложила решить вопросы, которые позволят в условиях пандемии уменьшить количество жалоб и улучшить положение лиц в учреждениях УИС: снять лимит в расходовании собственных денежных средств осужденными в исправительных колониях; рассмотреть вопрос планирования при строительстве следственных изоляторов зала судебного заседания для того, чтобы лишний раз не вывозить подозреваемых и обвиняемых в суды; увеличить число телефонных звонков; оборудовать дополнительные кабинеты со стеклянными перегородками для адвокатов, которые смогут чаще посещать своих подзащитных*(473).

Наряду с вышеназванным отметим, что обеспечению прав заключенных и осужденных способствовали бы и предложения, ранее высказанные Уполномоченным в своих ежегодных докладах: о предоставлении ОНК права осуществлять контроль за соблюдением прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных в помещениях судов, предназначенных для их содержания, и транспортных средств, предназначенных и осуществляющих их перевозку (2019 год)*(474); о внесении изменений в УК РФ, направленных на совершенствование уголовной ответственности за пытки (2019 год); о распространении действий целевых программ "Земский доктор" и "Земский фельдшер" на медицинский персонал УИС (2019 год); о совершенствовании системы и порядка применения дисциплинарного воздействия на лиц, содержащихся под стражей (2018 год); об обеспечении полного фиксирования медицинскими работниками телесных повреждений, полученных осужденными и лицами, содержащимися под стражей, а также своевременном направлении медицинского заключения прокурору (2019 год) и другие.

5.3. Ресоциализация осужденных и лиц, освободившихся из мест лишения свободы

Важным направлением соблюдения прав человека и одной из актуальных проблем современной политики государства является ресоциализация (возвращение в социум, к обычной жизни) осужденных и лиц, освободившихся из мест лишения свободы.

Ежегодно из мест лишения свободы освобождаются сотни тысяч человек. Так, в течение 2020 года из исправительных учреждений для взрослых были выпущены 234,7 тыс. осужденных, в 2019 году эта цифра составила 209,1 тыс., в 2018 году - 221,7 тыс., а в 2017 году - 217,5 тыс.

Актуальность данной задачи определяется тем, что более половины лиц, совершивших преступления, были ранее судимыми. При этом большинство из этих людей не имели постоянного источника дохода, и на совершение нового преступления их подвигнула нужда*(475). Почти треть осужденных в первый год после выхода из исправительных учреждений совершает преступления вновь. Рецидивная преступность является следствием социальной дезадаптации человека, связанной с безработицей, отсутствием жилья, социальным неблагополучием, недостатком образования, наркотической зависимостью или злоупотреблением алкоголем.

На протяжении последних лет количество обращений от осужденных и лиц, освободившихся из мест лишения свободы, о содействии в "возвращении" в открытое общество, неуклонно растет: в 2020 году поступило 170 таких обращений (2019 год - 146; 2018 год - 117) (рис. 80).

На увеличение количества обращений повлияли условия пандемии: больше людей стало обращаться по вопросам социального характера (рис. 74).

Как видим, самое большое количество обращений поступило по вопросам инвалидности. Инвалиды и их родственники жаловались на проблемы в установлении и подтверждении инвалидности, на сложности в назначении пенсии по инвалидности, на неудовлетворительное медицинское обеспечение и обеспечение средствами реабилитации, на отказы в освобождении от отбывания наказания в связи с болезнью.

Осужденный Д. отбывал наказание в ФКУ ИК-5 УФСИН России по Рязанской области. В связи с тем, что Д. является инвалидом 1-й группы, ему требовалось пройти плановое освидетельствование, но, находясь в заключении, эту проблему самостоятельно он решить не мог. Д. обратился к Уполномоченному с просьбой о содействии в прохождении медико-социальной экспертизы и, по возможности, в освобождении его из заключения ввиду тяжелого заболевания. Во ФСИН России было направлено обращение. В результате его рассмотрения в филиале Бюро N 8 ФКУ "ГБ медико-социальной экспертизы по Рязанской области" Д. подтвердили 1-ю группу инвалидности. Кроме этого, было установлено, что болезнь заявителя входит в перечень заболеваний, препятствующих отбыванию наказания*(476). В этой связи Октябрьский районный суд г. Рязани удовлетворил ходатайство Д. об освобождении в связи с болезнью (исх. N ТМ 45198-29 от 13.10.2020).

Второе место по удельному весу занимают обращения, связанные с социальными пенсиями и пенсиями по старости. Граждане в основном жалуются на отказы в назначении пенсии, на отсутствие перерасчета пенсии, на затягивание представления документов в пенсионные органы.

Отбывающая наказание в ФКУ ИК-6 УФСИН России по Орловской области П. попросила оказать содействие в назначении ей пенсии по старости. Проверка, проведенная прокуратурой по инициативе Уполномоченного, установила, что при рассмотрении заявления осужденной П. несвоевременно направлены межведомственные запросы и без ответа на них принято решение о приостановлении рассмотрения заявления. В связи с выявленным нарушением прокуратурой в адрес начальника Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Кромском районе Орловской области внесено представление и приняты меры реагирования. В 2020 году пенсия заявительнице назначена (N П-625 от 07.05.2019).

Каждое шестое-седьмое обращение касалось оказания содействия в получении, оформлении или восстановлении документов, необходимых для подтверждения юридических фактов. Просьбы касались получения самых разнообразных документов: удостоверяющих личность, подтверждающих квалификацию, стаж работы, гражданство, участие в боевых действиях, оформление доверенности и т.п.

Ряд заявлений (6,57%) содержали просьбы о содействии в решении жилищной проблемы. Заявители просили поспособствовать постановке на очередь на получение жилья как сироте, в получении жилья после освобождения, во вселении после освобождения в ранее занимаемое жилье и в решении других подобных вопросов.

За помощью обратился осужденный А., отбывающий наказание в ФКУ ЛИУ-1 УФСИН России по Томской области (N А-595 от 03.06.2020). После освобождения ему негде было жить, поэтому он попросил помочь в решении жилищного вопроса. В результате принятых Уполномоченным мер заявитель обеспечен жильем (исх. N ОГ-72/ТО/1/20-577 от 24.09.2020).

Поступали также обращения об оказании содействия в получении материальной помощи, льгот и мер поддержки (6,5%). Некоторые заявители просили разъяснить порядок и виды помощи освобождаемым или освобожденным из мест лишения свободы.

Уполномоченный по правам человека в Ярославской области С.А. Бабуркин по просьбе Уполномоченного рассмотрел обращение гражданки А. по вопросу оказания ей социальной помощи. Заявительница после освобождения из мест лишения свободы в марте 2020 г. обратилась в орган социальной поддержки населения за оказанием социальной помощи в виде заключения с ней социального контракта, по которому она хотела приобрести швейную машину, так как имеет опыт работы швеей. Однако возникла проблема с контрактом из-за отсутствия регистрации заявительницы в качестве безработной. Региональный уполномоченный обратился с просьбой об оказании помощи в орган социальной поддержки. В результате гражданку А. зарегистрировали в качестве безработной; между ней и органами социальной поддержки заключен социальный контракт, по которому гражданке А. выплачены денежные средства на приобретение швейного оборудования (б/н, из практики регионального уполномоченного).

Анализ обращений к уполномоченным по правам человека показывает, что на рынке труда бывшие осужденные неконкурентоспособны из-за отсутствия у них профессионального образования и, соответственно, профессии, опыта работы либо потери профессиональных навыков, низкого образовательного и профессионального уровня. Кроме того, у многих судимых людей отсутствуют навыки самостоятельного поиска работы, а кто-то достиг пенсионного возраста. Поэтому определенная часть обращений касалась содействия в трудоустройстве. При этом зачастую граждане обращаются по нескольким вопросам, обычно это тесно связанные просьбы о содействии в трудоустройстве и жилье.

Осужденный П. (вх. N А-733 от 04.06.2020), отбывающий наказание в ФКУ ИК-44 ГУФСИН России по Кемеровской области, обратился с просьбой оказать ему помощь при освобождении из колонии. В результате обращения Уполномоченного в ГУФСИН России по Кемеровской области гражданину П. при освобождении была оказана помощь в полном объеме, все мероприятия по подготовке к освобождению выполнены надлежащим образом: получены положительные ответы из органов местного самоуправления о возможности проживания по избранному месту жительства, оказании ему помощи в трудоустройстве и направлении на переподготовку (исх. N ОГ-43/ТО/5/5-1041 от 04.08.2020).

Несколько обращений поступило по вопросам восстановления социальных и семейных связей. В основном это были просьбы об оказании содействия в предоставлении свидания, в заключении брака с подсудимым или осужденным.

По каждому обращению проводились проверки совместно с ФСИН России, прокуратурой, органами социальной защиты населения, органами местного самоуправления, уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, давались разъяснения и оказывалась необходимая помощь.

Анализ обращений граждан, результаты мониторинга, проведенного Уполномоченным и его региональными коллегами, обсуждение данной темы на Всероссийской конференции "Ресоциализация и адаптация осужденных граждан, как необходимое условие предупреждения и успешной профилактики рецидивной преступности в Российской Федерации", состоявшейся 16 сентября 2020 года в Общественной палате Российской Федерации, в которой приняли участие сотрудники Аппарата Уполномоченного, позволяют сформулировать некоторые выводы о проблемах, имеющихся как на пенитенциарном, так и на постпенитенциарном уровнях ресоциализации.

Одной из актуальных является проблема обеспечения прочных социальных и родственных связей осужденных в целях их адаптации к будущей гражданской жизни. Большим шагом в этом направлении является Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. N 96-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации"*(477), разработанный по инициативе Уполномоченного.

Он устанавливает порядок, в соответствии с которым по общему правилу осужденный к принудительным работам или лишению свободы должен отбывать наказание соответственно в исправительном центре либо исправительном учреждении по месту жительства или по месту его осуждения, либо в расположенном на территории субъекта Российской Федерации, в котором проживает один из его близких родственников, либо на территории другого субъекта Российской Федерации, наиболее близко расположенного к месту жительства близкого родственника. По письменному заявлению осужденного либо с его согласия по письменному заявлению его близкого родственника один раз в период отбывания наказания осужденный может быть переведен для дальнейшего отбывания наказания из одного исправительного центра или исправительного учреждения в другие, расположенные на территории субъекта Российской Федерации, в котором проживает один из его близких родственников, либо в учреждение, расположенное на территории другого субъекта Российской Федерации, наиболее близко расположенного к месту жительства данного родственника.

Безусловно, закон позволит укрепить связи осужденных с семьей, близким окружением. Но представляется, что это только первый шаг на пути либерализации отбывания наказания осужденными. Закон сохраняет широкую дискрецию администрации по выбору места отбывания наказания осужденным, ставя решение вопроса в зависимости от возможностей уголовно-исполнительной системы. В перспективе эти ограничения в выборе места отбывания наказания должны сужаться.

Важное значение в этой связи имеет оптимизация сети исправительных учреждений, расширяющая возможности осужденных отбывать наказание по месту жительства. Особенно остро эта проблема стоит в отношении осужденных женщин и несовершеннолетних. Сегодня не во всех субъектах Российской Федерации функционируют исправительные колонии для женщин и воспитательные колонии. Они направляются для отбывания наказания в иные регионы, что затрудняет свидания с ними, удорожает посылки и передачи. Этот вопрос может быть решен через создание участков для содержания женщин и несовершеннолетних в иных исправительных колониях и следственных изоляторах.

Так, при посещении Республики Татарстан к Уполномоченному обратился глава Республики Татарстан Р.Н. Минниханов с просьбой о содействии. С учетом того, что в Республике отсутствуют исправительные колонии для женщин, а женщины все-таки получают наказания в виде лишения свободы, то он просил помочь в том, чтобы отбывали они его на территории Республики. В настоящее время Уполномоченным во взаимодействии со ФСИН России прорабатываются возможные пути решения данной проблемы.

Надеемся, что разрабатываемая Минюстом России совместно с ФСИН России генеральная схема развития системы учреждений УИС, направленная на создание недалеко от областных (республиканских) центров крупных мультирежимных учреждений, поможет решить проблему отбывания всех видов наказаний по месту жительства осужденного*(478).

Целям ресоциализации осужденных служит практика перевода из исправительных колоний общего и строгого режимов положительно характеризующихся осужденных в порядке поощрения в колонии-поселения для содержания осужденных по неосторожности и за совершение впервые умышленных преступлений небольшой или средней тяжести. Важно ее расширять.

С 1 января 2020 г. вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2019 г. N 179-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации"*(479), регламентирующий создание участков колоний-поселений и исправительных центров вне самих колоний-поселений и исправительных центров, но в пределах субъектов Российской Федерации, на территориях которых они находятся. Представляется, что реализация закона позволит в известной мере решить проблему трудоустройства осужденных, обеспечит эффективность обучения, повышения квалификации, приобретения трудовых навыков во время отбывания наказания, расширит сферу взаимодействия ФСИН России с институтами гражданского общества. Данный шаг приведет также к росту трудовой занятости осужденных, что в свою очередь позволит быстрее удовлетворить исковые обязательства по возмещению ущерба, погашению штрафов или других имущественных взысканий.

Интересен в этой связи опыт сотрудничества УФСИН России по Воронежской области и АО "Вагонреммаш". Ремонтная бригада осужденных, отбывающих наказание на участке колонии-поселения ФКУ ИК-1, ФКУ КП-10, ежедневно выезжает на Воронежское вагоноремонтное предприятие, где выполняет работы по ремонту отопления и водоснабжения пассажирских вагонов. Освобождающиеся осужденные в дальнейшем трудоустраиваются на данное предприятие*(480).

Среди проблем постпенитенциарной ресоциализации наиболее остро стоят вопросы трудоустройства лиц, отбывших уголовное наказание. Работодатель найдет массу поводов, чтобы не брать такого работника. Многие организации не желают трудоустраивать судимых граждан из-за их уголовного прошлого, низкого уровня ответственности и исполнительской дисциплины*(481). Работу по трудоустройству освободившихся из мест лишения свободы проводят в основном региональные службы занятости. Но только каждый десятый освободившийся обращается в службу занятости, и не всем из них удается помочь в трудоустройстве.

Ежегодно в службы занятости обращается 29-30 тыс. освободившихся из мест лишения свободы граждан, уровень их трудоустройства достигает 75-77%. Кроме того, региональными службами занятости ежегодно 16-17 тыс. из них оказывается услуга по профориентации; 2,5 тыс. - предоставляется психологическая помощь, 2,2-2,3 тыс. - помощь в социальной адаптации; от 800 до 1 тыс. человек обеспечиваются временной работой*(482).

По мнению Уполномоченного, службам занятости следует проявлять больше активности в данной работе, работать со всеми освобождаемыми лицами заранее: с выездом в пенитенциарные учреждения (совместно с представителями работодателей) выяснять их трудовые потребности, рекомендовать переобучение актуальным на региональном рынке труда специальностям, подбирать вакансии и помогать в трудоустройстве.

Сохраняет актуальность задача сокращения перечня запретов при приеме на работу ранее судимых лиц. Представляется, что запреты в приеме на работу бывших осужденных не всегда справедливы и целесообразны в случае, например, совершения преступления по неосторожности, в иных ситуациях. И эти уточнения целесообразно внести в трудовое законодательство и законодательство о государственной службе.

Большие проблемы у бывших осужденных возникают с жильем. Отсутствие жилья после освобождения из мест лишения свободы - одна из главных причин бездомности и повторного совершения преступления. Большинство региональных уполномоченных краеугольной проблемой граждан, освободившихся из исправительных учреждений, называют бытовую неустроенность, а также негодность жилого помещения, долги по квартплате, которые самостоятельно нет возможности выплатить. Отсутствие жилья препятствует постановке на регистрационный учет в органы службы занятости и трудоустройства, получению направления на профессиональное обучение от службы занятости. Кроме того, для некоторых работодателей отсутствие у претендента "прописки" является практически безусловным основанием для отказа в трудоустройстве. В ряде случаев жилищные права осужденных нарушают родственники, которые снимают их с регистрационного учета, порой в судебном порядке*(483).

Полагаем, что позитивное влияние на решение данного вопроса окажет принятие федерального закона, направленного на сохранение имущества осужденных, проект которого Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу в декабре 2020 года*(484). Принятие закона позволит защитить собственников недвижимости, осужденных к лишению свободы, от неправомерного завладения и утраты ими жилья.

В целях обеспечения сохранности жилого помещения законопроектом предлагается установить: запрет органам Росреестра осуществлять государственную регистрацию перехода права, ограничения права и обременения жилого помещения осужденного без его личного участия; запрет органам регистрационного учета граждан осуществлять регистрацию граждан в жилом помещении по месту пребывания и по месту жительства без личного участия осужденного; опечатывание органом внутренних дел жилого помещения и проверка целостности оттиска печати в установленные судом сроки по месту нахождения жилого помещения и иные меры, необходимые для обеспечения сохранности жилого помещения.

Важно также расширять помощь в жилищном обеспечении бывшим заключенным со стороны некоммерческих организаций, церковных общин, которые организуют приюты для временного пребывания.

В качестве примера можно привести опыт РБОО "Ночлежка" в г. Санкт-Петербурге, в которой кроме реабилитационного приюта организован ночной приют, где могут переночевать 40 человек.

В Саратовской области под патронажем Балашовской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат) еще в 2012 г. создан кризисный центр оказания помощи женщинам, который впоследствии реорганизован в некоммерческую организацию по оказанию социальных услуг "Кризисный центр "С верой в жизнь!".

Нередко бывшие осужденные нуждаются в правовой помощи, они испытывают затруднения при оформле