Глава 7 Деятельность уполномоченного по совершенствованию законодательства и правовому просвещению

Глава 7 Деятельность уполномоченного по совершенствованию законодательства и правовому просвещению

7.1. Совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина

В 2020 году продолжался процесс совершенствования законодательства о правах и свободах человека и гражданина. Большинство из 551 принятого федерального конституционного закона и федерального закона*(546) в той или иной мере касались прав граждан, механизмов и гарантий их реализации.

Законотворческий процесс, в котором участвовала Уполномоченный, в этот период осуществлялся по трем основным направлениям (рис. 88).

Основные формы законотворческой работы Уполномоченного показаны на рис. 89.

Историческое значение для развития законодательства о правах и свободах человека и гражданина имеет принятие 14 марта 2020 г. Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти"*(547). Изменения в Конституции Российской Федерации, предложенные Президентом Российской Федерации и одобренные в ходе всероссийского голосования абсолютным большинством граждан, знаменуют очередной этап эволюции российского общества, когда государство вышло на новый уровень своего развития и чувствует в себе силы реально, а не декларативно улучшить жизнь граждан.

Все изменения прямо либо косвенно затронули права человека, установили дополнительные гарантии их реализации. В первую очередь, новеллы коснулись социальных прав. В соответствии с новыми нормами Конституции Российской Федерации гарантированы минимальный размер оплаты труда не ниже прожиточного минимума, обязательное социальное страхование. Граждане приобрели право на адресную социальную поддержку, на постоянное повышение пенсий, пособий и иных социальных выплат; предусмотрены обязательства государства в части поддержания и охраны культуры. Выведен на конституционный уровень целый ряд гарантий соблюдения и защиты прав детей, лиц, имеющих инвалидность, представителей КМН. Провозглашена государственная поддержка прав и законных интересов соотечественников за рубежом.

Уполномоченный поддержала поправки к Конституции Российской Федерации, отметила их правочеловеческую направленность. В ходе обсуждения было высказано предложение о конкретизации редакций частей 5 и 6 статьи 75, касающихся сроков индексации пенсий, социальных пособий и иных социальных выплат*(548), которое было учтено в окончательной редакции поправок. В настоящее время Президент Российской Федерации поставил задачу проработать вопрос об индексации пенсий и для работающих пенсионеров*(549), что также предлагала Уполномоченный*(550).

С удовлетворением отмечаем, что в разработке поправок к Конституции Российской Федерации самое непосредственное участие принимали представители государственной правозащиты. В частности, в составе рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок к Конституции Российской Федерации активное участие принимала наша коллега - уполномоченный по правам человека в Свердловской области Т.Г. Мерзлякова.

Изменениями в Конституции установлены дополнительные требования к судьям, прокурорам и лицу, занимающему должность Уполномоченного: постоянно проживать в Российской Федерации, не иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Им запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Таким образом, исключается зависимость от возможного воздействия на них, давления извне, что в конечном счете служит национальным интересам. В соответствии с конституционными требованиями были внесены соответствующие изменения в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"*(551), которые подготовлены с участием Уполномоченного. Полагаем, что дополнительные требования к кандидатам на этот пост повысят гарантии прав и свобод человека.

Во исполнение новых конституционных норм планируется принять более 100 законов федерального уровня, которые обеспечат перевод конституционных новелл в законодательную плоскость.

Эта работа активно продвигается: внесены корреспондирующие конституционным поправкам изменения в законодательство о Правительстве Российской Федерации*(552), судебных органах*(553); федеральным законом урегулирован статус Государственного Совета Российской Федерации, который, включая представителей разных ветвей и уровней публичной власти, призван усилить координацию их деятельности, в том числе по вопросам защиты прав человека*(554).

В рамках рассмотрения проекта федерального закона N 993419-7 "О молодежной политике в Российской Федерации", разработанного в развитие новых конституционных норм, Уполномоченным были направлены в Государственную Думу предложения о расширении направлений молодежной политики путем включения в нее мер поддержки лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Данные предложения нашли отражение в принятом законе*(555).

Законотворческая работа в развитие поправок к Конституции Российской Федерации продолжается, и в этой связи приходится констатировать актуальность нашего предложения, неоднократно озвученного на различных площадках, о необходимости более широкого информирования граждан о разрабатываемых законопроектах*(556). Особенно это касается изменений, непосредственно связанных с развитием социальных гарантий, включая индексацию пенсий, социальных пособий и иных социальных выплат.

Значительное влияние на характер законотворческой работы 2020 года оказало масштабное распространение коронавирусной инфекции на территории России. Это событие обусловило создание принципиально новой правовой среды для регулирования правоотношений в условиях пандемии. С одной стороны, вводились необходимые запреты и ограничения. С другой - появилась система дополнительных гарантий, направленных на поддержание качества жизни людей в непростых жизненных условиях*(557). Вопросы соразмерности вводимых ограничений и достаточности предоставляемых гражданам мер поддержки оставались в центре внимания Уполномоченного в этот сложный период. Благодаря оперативному реагированию удавалось корректировать нормативную базу, устраняя необоснованные препятствия в реализации прав и свобод.

Предложения Уполномоченного восприняты в указах Президента Российской Федерации, которыми в период до 15 декабря 2020 г. продлено действие ранее выданных иностранным гражданам и лицам без гражданства виз, видов на жительство, разрешений на работу, патентов и др.*(558) Это позволило защитить права многих иностранных граждан, которые из-за ограничительных мер, обусловленных пандемией, столкнулись с трудностями при переоформлении указанных документов*(559).

Ряд предложений Уполномоченного нашли отражение в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.

Например, поддержана инициатива Уполномоченного о разрешении в период карантина однократного выезда к постоянному месту жительства гражданам России, имеющим также иное гражданство либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание в иностранном государстве, которые желали по семейным обстоятельствам покинуть территорию Российской Федерации*(560).

После обращения Уполномоченного внесены изменения в Постановление Правительства Российской Федерации в части распространения льгот, предоставляемых отраслям российской экономики, в наибольшей степени пострадавшим в результате распространения новой коронавирусной инфекции, на некоммерческие образовательные частные учреждения, не относящиеся к субъектам малого и среднего предпринимательства*(561).

На первом этапе пандемии в марте-апреле 2020 г. в связи с многочисленными обращениями граждан и региональных коллег Уполномоченный обращалась к Председателю Правительства Российской Федерации М.В. Мишустину, к руководству МИД России, - Роспотребнадзора, Росавиации с просьбой принять комплекс мер по возвращению из-за рубежа россиян, находившихся на территории иностранных государств и не имеющих возможности вернуться в Россию в связи с распространением новой коронавирусной инфекции. В результате усилий компетентных государственных органов был не только принят ряд мер, позволивших вывезти из-за рубежа большую часть желающих, но и принято Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. N 433*(562), которое позволило в значительной степени снять социальную напряженность и оказать помощь многим гражданам России, оказавшимся в это время за рубежом.

Анализ развития законодательства в условиях пандемии, а также участие Уполномоченного в работе по его совершенствованию нашли отражение в тематических докладах "Защита прав человека в условиях распространения новой коронавирусной инфекции", "Соблюдение и защита трудовых прав граждан в Российской Федерации", "Соблюдение и защита прав инвалидов в Российской Федерации".

В рамках текущей работы по обновлению законодательства Уполномоченным в адрес органов государственной власти направлено 47 предложений и заключений по различным вопросам законодательного обеспечения гарантий прав и свобод, ряд из которых нашел отражение в принятых законах.

Все законы, принятые в рамках отраслевого законотворчества, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, по которым Уполномоченным были высказаны предложения по уточнению их содержания, можно объединить в четыре группы:

1) законы, обеспечивающие реализацию социально-экономических прав и свобод граждан;

2) законы, обеспечивающие личные и политические права и свободы граждан;

3) законы, направленные на поддержание режима законности и правопорядка в обществе;

4) законы, направленные на обеспечение эффективного функционирования института уполномоченных по правам человека.

Уполномоченный оказывала содействие в совершенствовании законодательства в рамках каждой из перечисленных групп. При этом особое значение приобрела разработка пакета федеральных законов, направленных на укрепление правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Эта работа, ставшая результатом тесного сотрудничества Совета Федерации, Государственной Думы, Уполномоченного и региональных омбудсменов, в 2020 году наконец дала свои плоды: сформирован единый законодательный каркас для осуществления государственной правозащитной деятельности в субъектах Российской Федерации. Его основой стал Федеральный закон от 18 марта 2020 г. N 48-ФЗ "Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации"*(563). Впервые в отечественной истории по инициативе Уполномоченного на федеральном уровне определено функциональное назначение уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, закреплены единые стандарты их организации и деятельности, что крайне важно для создания равных возможностей каждому в доступе к механизмам защиты прав и свобод.

Новый федеральный закон комплексно урегулировал все основные стороны организации и деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: закрепил основополагающие принципы деятельности региональных омбудсменов, к числу которых отнесены справедливость, гуманность, законность, гласность, беспристрастность; урегулировал порядок и условия их назначения (избрания) на должность; подробно регламентировал процедуры рассмотрения ими жалоб граждан; закрепил формы участия уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в деятельности по совершенствованию законодательства, правовому просвещению, межрегиональному и международному сотрудничеству.

Закон предоставил региональным уполномоченным по правам человека новые правовые инструменты, такие как: право обращаться в суд с административным исковым заявлением в защиту нарушенных прав как отдельного гражданина, так и неопределенного круга лиц; право обращаться в прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу приговора суда; право знакомиться с материалами гражданских и административных дел, решение по которым вступило в законную силу; право принимать меры не только при рассмотрении жалоб граждан, но и при наличии любой поступившей информации о массовых или грубых нарушениях их прав и свобод.

Важно, что законом закреплены гарантии независимости регионального уполномоченного: ответственность за вмешательство в его деятельность; свидетельский иммунитет в связи с исполнением должностных обязанностей; принцип неподотчетности; обязанность государственных и муниципальных органов и организаций в 30-дневный срок направить письменный ответ о принятых мерах по рекомендациям уполномоченного.

Принятие нового закона дало импульс к совершенствованию регионального законодательства: во многих субъектах Российской Федерации приняты новые или изменены региональные законы, регулирующие деятельность уполномоченных по правам человека. Задача видится в том, чтобы в 2021 г. завершить эту работу.

Кроме того, в ходе конституционной реформы Уполномоченный и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации получили право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации в интересах граждан, если нарушаются их конституционные права и свободы*(564).

Важным элементом комплексной реформы института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации также стали разработанные по инициативе Уполномоченного совместно с региональными коллегами, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации изменения в гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное законодательство: о праве регионального уполномоченного отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с исполнением им своих обязанностей*(565).

Приведены в соответствие с Федеральным законом "Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации" положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(566).

Вместе с тем законодательная реформа, направленная на повышение эффективности института уполномоченных по правам человека, продолжается.

В связи с обращениями уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации Уполномоченный выступила с предложением освободить их от уплаты государственной пошлины при обращении в суд в защиту прав и свобод человека и гражданина. В результате обращения Уполномоченного к Председателю Правительства Российской Федерации М.В. Мишустину данная инициатива в ноябре 2020 г. получила концептуальную поддержку Правительства Российской Федерации. Соответствующий законопроект, подготовленный председателем Комитета Государственной Думы по развитию гражданского общества, вопросам общественных и религиозных объединений С.А. Гавриловым, в ноябре 2020 г. внесен на рассмотрение в Государственную Думу, и в феврале 2021 г. принят соответствующий федеральный закон*(567).

В сфере пристального внимания в 2020 году оставались законы, обеспечивающие реализацию социально-экономических прав и свобод граждан. И необходимо отметить, что некоторые из высказанных в этой связи предложений Уполномоченного нашли отражение в принятых законах.

Реализована рекомендация Уполномоченного, направленная на совершенствование механизма защиты трудовых прав граждан.

В Докладе за 2019 год Уполномоченным указывалось на необходимость скорейшего законодательного закрепления правового механизма, который обеспечил бы сохранение среднего заработка на период трудоустройства за работниками, уволенными в связи с ликвидацией организации, - если право на получение соответствующих выплат возникло у работника уже после завершения ликвидационных процедур. Соответствующая рекомендация была реализована: принят федеральный закон, направленный на решение данной проблемы*(568).

Принят федеральный закон, исключивший опекунов и попечителей, исполняющих свои обязанности возмездно по договору, из числа лиц, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование, что позволило осуществлять ежегодную индексацию их страховой пенсии*(569).

Отдельные предложения Уполномоченного касались совершенствования механизмов реализации жилищных прав граждан.

Уполномоченным во взаимодействии с комитетами Государственной Думы и Минстроем России прорабатывалось предложение о расширении круга получателей субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг путем изменения федерального стандарта максимально допустимой доли расходов граждан в совокупном семейном доходе с 22 до 15%, а также о внесении изменений в методику расчета платы за услугу по обращению с ТКО при временном отсутствии потребителя в жилом помещении. Предложения поддержаны Минстроем России, инициирована разработка проектов постановлений Правительства Российской Федерации, предусматривающих соответствующие изменения.

В Докладах за 2018 и 2019 гг. Уполномоченным обращалось внимание на проблему выселения сотрудников правоохранительных органов, которые состоят в очереди на получение единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения, из служебных жилых помещений, предоставленных в период службы. Ввиду отсутствия со стороны органов исполнительной власти достаточных мер по решению этой проблемы Уполномоченный обратилась к Президенту Российской Федерации с просьбой рассмотреть вопрос о выплате ветеранам правоохранительной службы при выселении из служебных помещений денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений. Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации поручено компетентным органам исполнительной власти подготовить согласованные предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты. Уполномоченный надеется на скорейшее принятие соответствующих изменений.

На обеспечение прав граждан на охрану здоровья были направлены предложения по совершенствованию порядка оказания лечебной помощи лицам, страдающим спинальной мышечной атрофией.

С учетом высокой стоимости препаратов, необходимых для лечения граждан, страдающих спинальной мышечной атрофией, Уполномоченный обратилась в Минздрав России с просьбой принять меры по обеспечению лекарствами указанной категории граждан, а также с предложением об оказании лечебной помощи указанным гражданам за счет средств федерального бюджета. Предложения Уполномоченного были частично поддержаны: препарат для лечения указанной категории граждан включен в Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов на 2021 г., прорабатывается возможность направлять на лечение таких граждан дополнительные доходы, возникающие в связи с изменением ставки НДФЛ для лиц, зарабатывающих свыше 5 млн руб., от 13 до 15%.

Были поддержаны предложения Уполномоченного по уточнению правового статуса особо охраняемых природных территорий.

В рамках выезда в Республику Бурятию в ноябре 2020 г. Уполномоченный приняла участие в совещании по теме "Актуальные проблемы экологии озера Байкал". В ходе обсуждений было высказано предложение о необходимости законодательного решения проблем, с которыми сталкиваются граждане, проживающие на природоохранных территориях, при использовании принадлежащих им объектов недвижимости. Уполномоченным направлены соответствующие предложения Председателю Комитета Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды В.В. Бурматову. В декабре 2020 г., в том числе с учетом позиции Уполномоченного, принят федеральный закон, которым земельные участки в границах населенных пунктов в составе особо охраняемых природных территорий возвращены в гражданский оборот*(570).

В 2020 году законодателем был воспринят целый ряд предложений Уполномоченного по укреплению гарантий и совершенствованию механизмов реализации личных и политических прав граждан.

В ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного неоднократно отмечалась необходимость либерализации законодательства о приобретении гражданства. В 2020 г. государством приняты законодательные новеллы, корреспондирующие указанному предложению: отменено требование подтвердить свой отказ от имеющегося гражданства в органах иностранного государства при вступлении в гражданство России, до трех месяцев сокращен срок рассмотрения заявлений о приеме в гражданство России в упрощенном порядке*(571).

Неоднократно Уполномоченным подчеркивалась острота проблемы правового положения лиц без гражданства, не имеющих документа, удостоверяющего их личность. Отсутствие такого документа препятствует реализации не только личных, но и иных прав человека - политических, экономических, социальных. Рекомендация об ускорении внесения в Государственную Думу законопроекта, предусматривающего введение указанного документа, была адресована Правительству Российской Федерации в Докладе Уполномоченного за 2019 г. В 2020 г. соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу и принят в первом чтении*(572). Уполномоченный выражает надежду на его скорейшее рассмотрение.

В 2019 г. Уполномоченный обратилась к Президенту Российской Федерации с просьбой поручить Правительству Российской Федерации ускорить разработку и внесение в Государственную Думу законопроекта об установлении порядка учета лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, который более 5 лет проходил согласование в компетентных государственных органах. В результате поручения Президента Российской Федерации принят Федеральный закон от 6 февраля 2020 г. N 11-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации в части установления порядка учета лиц, относящихся к коренным малочисленным народам"*(573).

Уполномоченным были также внесены предложения по законам правоохранительной направленности. Значительная их часть касалась уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства.

В докладах Уполномоченного за 2017 и 2018 гг. отмечалась необходимость усиления уголовной ответственности за правонарушения, связанные с оборотом фальсифицированных, контрафактных, недоброкачественных и незарегистрированных лекарственных средств и медицинских изделий. В апреле 2020 г. соответствующий закон подписан Президентом Российской Федерации*(574).

Восприняты высказанные в Докладе за 2019 г. предложения Уполномоченного в части включения в понятие "разумный срок" периода со дня подачи заявления о преступлении до момента возбуждения уголовного дела*(575).

На протяжении многих лет при непосредственном участии Уполномоченного осуществлялась разработка проекта федерального закона о переводе осужденного для отбывания наказания в виде лишения свободы ближе к месту жительства его родных. В 2020 г. эта работа наконец была завершена: соответствующий федеральный закон подписан Президентом Российской Федерации и уже вступил в силу*(576).

Отдельные предложения Уполномоченного были направлены на совершенствование административного законодательства о правах и свободах человека и гражданина.

Уполномоченным в Минюст России направлены предложения по результатам анализа обнародованных в 2020 г. проектов КоАП РФ и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях*(577). Выражаем надежду, что данные предложения будут учтены при доработке соответствующих законопроектов и их последующем внесении в Государственную Думу. Полагаем также необходимым в новом законодательстве закрепить за уполномоченными по правам человека право обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Уполномоченным были поддержаны законодательные инициативы Правительства Российской Федерации, направленные на укрепление гарантий прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора)*(578). Законы сформировали новую систему координат во взаимоотношениях контрольных (надзорных) органов и контролируемых лиц: признание, соблюдение и защита прав контролируемых лиц рассматривается как принцип государственного контроля (надзора) и одновременно как важнейшая обязанность контрольных (надзорных) органов.

По результатам изучения законопроекта N 955380-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О полиции" Уполномоченным направлены в Государственную Думу предложения по его дополнению. Концепция законопроекта Уполномоченным поддержана, поскольку он направлен на повышение мер по защите прав и законных интересов граждан. Вместе с тем в работе по совершенствованию Закона "О полиции" наряду с расширением полномочий полицейских на первом месте должно быть безусловное обеспечение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан. В этой связи главная задача - оттачивая формулировки закона, сделать их максимально точными и определенными, чтобы исключить возможность их неверного толкования и злоупотреблений. Надеемся, что предложения Уполномоченного найдут отражение при доработке законопроекта*(579).

В общей сложности предложения Уполномоченного нашли отражение в 17 нормативных правовых актах, принятых в 2020 году, включая 13 федеральных законов и 4 подзаконных акта. Всего же за 5 лет (2016-2020 годы) предложения Уполномоченного учтены в 62 принятых нормативных правовых актах, включая 45 федеральных законов (рис. 26).

Кроме того, в 2020 году Уполномоченный и сотрудники Аппарата приняли участие в 46 мероприятиях, посвященных различным аспектам совершенствования законодательства. Из них 14 мероприятий прошли на площадках Государственной Думы и Совета Федерации; 6 мероприятий организованы непосредственно Уполномоченным.

В их числе круглый стол "Актуальные вопросы защиты прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства" (20 февраля 2020 г.); круглый стол "Соблюдение прав человека при конвоировании из СИЗО в суд, а также при этапировании к месту отбывания наказания" (27 февраля 2020 г.); конференция "Совершенствование уголовной политики и повышение гарантий прав потерпевших" (23 июля 2020 г., организована совместно с Комитетом Совета Федерации Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству); круглый стол на тему "Права и ответственность отцов" (14 августа 2020 г., организован совместно с межрегиональной общественной организацией "Союз отцов"); заседание Координационного совета российских уполномоченных по правам человека, посвященное защите прав человека в период пандемии (24 ноября 2020 г.); научно-практическая конференция "Защита прав человека в условиях распространения новой коронавирусной инфекции: теория и практика" (25 ноября 2020 г.); совместное совещание с Комитетом Совета Федерации по социальной политике "Социальные гарантии и защита прав граждан" (21 января 2021 г.) и др.

Безусловно, законодательство о правах и свободах человека нуждается в дальнейшем совершенствовании как с позиций восполнения существующих пробелов, так и в связи с необходимостью повышения его качества.

Уполномоченный намерена продолжить работу, направленную на укрепление законодательных гарантий прав граждан. Ряд предложений Уполномоченного ждет своего решения.

В ноябре 2020 г. Уполномоченный обратилась к Председателю Правительства Российской Федерации М.В. Мишустину с предложением о распространении права на получение материнского (семейного) капитала на отцов, одиноко воспитывающих двух и более детей, матери которых, будучи иностранными гражданами, умерли либо лишены родительских прав. Инициатива была поддержана, и в настоящее время Минтрудом России, Минфином России и Минэкономразвития России по поручению Председателя Правительства Российской Федерации прорабатывается предложение Уполномоченного.

Остается актуальным установление для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Данное предложение в 2020 г. прорабатывалось совместно с институтами гражданского общества, Государственной Думой и профильными федеральными министерствами, однако так и не нашло отражения в действующем законодательстве. Выражаем надежду на разработку и внесение соответствующих изменений в федеральное законодательство.

Среди нереализованных предложений Уполномоченного: реформирование стадии возбуждения уголовного дела, введение понятия "уголовный проступок", ограничение предельных сроков содержания под стражей после передачи уголовного дела в суд, закрепление в УК РФ самостоятельной нормы об ответственности за пытки и жестокое, бесчеловечное и унижающее достоинство человека обращение.

Уполномоченный неоднократно высказывалась за расширение полномочий ОНК в вопросах по осуществлению контроля за соблюдением прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных в помещениях судов и транспортных средствах.

До сих пор не внесен в Государственную Думу разработанный по инициативе Уполномоченного проект федерального закона, направленный на освобождение от отбывания наказания в виде лишения свободы в связи с тяжелой болезнью.

Осталось не воспринятым предложение Уполномоченного об увеличении в период пандемии денежных сумм, которые могут храниться на счетах лиц, содержащихся в учреждениях ФСИН России.

В дальнейшем развитии - законодательство об уполномоченных по правам человека. В свете конституционных поправок представляется целесообразным вернуться к обсуждению вопроса о расширении инструментария данных должностных лиц. Над этим работает создания в Совете Федерации рабочая группа с участием представителей Уполномоченного.

7.2. Правовое просвещение

Условия пандемии наложили свой отпечаток на организацию правопросветительской работы Уполномоченного и Аппарата. Многие проекты, лекции, обучающие семинары, круглые столы, встречи и другие формы распространения правовой информации были осуществлены без взаимодействия с аудиторией, в режиме видео-конференц-связи, с использованием дистанционного общения. Эта вынужденная необходимость порой сказывалась на качестве проводимых мероприятий ввиду несовершенных каналов связи. Последнее обстоятельство еще раз подтвердило актуальность задачи создания единого цифрового пространства уполномоченных по правам человека. Однако, с другой стороны, дистанционные формы общения сделали работу по правовому просвещению более масштабной и менее затратной.

Было скорректировано и содержание правового просвещения. Большее внимание было уделено разъяснению нового законодательства, сопровождающего процессы предупреждения распространения коронавирусной инфекции, прав граждан в этих измененных условиях, форм и методов их защиты. Данная потребность особенно ощущалась по характеру сообщений, поступающих на горячую линию Уполномоченного. Граждане ощущали явный дефицит информации по вопросам "коронавирусного законодательства", в частности регионального.

Большой объем работы по правовому просвещению проводят уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, которые осуществляют правовое консультирование граждан, оказывают помощь в составлении в их интересах заявлений, жалоб, ходатайств и иных документов правового характера. И эта их деятельность по оказанию бесплатной правовой помощи отражена в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации (например, Алтайского и Красноярского краев, Нижегородской и Калужской областей, республик Тыва и Хакасия). Однако на федеральном уровне уполномоченные по правам человека не отнесены к субъектам, оказывающим бесплатную юридическую помощь*(580).

В этой связи Уполномоченный предлагает внести изменения в законодательство Российской Федерации в части включения уполномоченных по правам человека в число участников государственной системы бесплатной юридической помощи, что в итоге позволит вывести государственную правозащиту на новый уровень.

Особым импульсом для просветительской деятельности в 2020 году стали такие знаменательные события, как 75-летие Великой Победы, принятие поправок к Конституции Российской Федерации, 70-летие со дня принятия Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В этой связи Уполномоченный и Аппарат приняли активное участие в мероприятиях, проводимых по данным тематикам.

Вопросы сохранения исторической памяти и социально-правовой помощи ветеранам обсуждались на IV заседании Евразийского альянса омбудсменов (ноябрь), в рамках проекта "Правовой марафон для пенсионеров" (октябрь - ноябрь), в ходе единого урока "Права человека" (декабрь), а также на научных и экспертных площадках, в работе которых принимала участие Уполномоченный (международная научно-практическая конференция "Нюрнберг - суд народов и мировой правопорядок: история и теоретическое наследие Института государства и права Российской академии наук" (октябрь); итоговый форум "Сообщество" Общественной палаты Российской Федерации (ноябрь); заседание Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (декабрь) и др.).

На информирование граждан о формах и способах защиты конституционных прав были нацелены такие правопросветительские проекты Уполномоченного, как "Правовой навигатор", Всероссийский конкурс "Инновационные технологии в правовом просвещении по вопросам прав и свобод граждан, форм и методов их защиты" (номинации "Лучший видеоролик о правах человека" и "Лучшая визуализация права (инфографика)"). Особое внимание уделялось социальному блоку конституционных поправок. Была поддержана общественная образовательная акция "Всероссийский тест на знание Конституции Российской Федерации", прошедшая в пятый раз и охватившая свыше 700 тыс. человек по всему миру.

За год реализовано 12 масштабных системных правопросветительских проектов, в рамках которых организовано 44 мероприятия. Все они могут быть объединены в две группы.

Первую составили традиционные методы и форматы мероприятий, которые уже были апробированы предыдущей практикой деятельности Уполномоченного: лекции, дискуссии, беседы, круглые столы, научно-практические конференции, дебаты, конкурсы научных и творческих работ, деловые игры, консультирование, мастер-классы.

Ко второй группе относятся инновационные формы, такие как вебинары, квесты, виртуальные книжные выставки, онлайн-викторины, видеомосты, видеоконференции, личные приемы Уполномоченного в режиме видео-конференц-связи.

Особенностью большинства многолетних проектов в 2020 году было то, что их пришлось переформатировать и они были реализованы в дистанционных и комбинированных форматах.

Так, в цифровом формате была проведена торжественная церемония награждения медалью Уполномоченного "Спешите делать добро"*(581).

В цифровую форму был переведен реализуемый с 2015 года Всероссийский социально-значимый проект "Правовой марафон для пенсионеров". В составе данного проекта начал функционировать раздел "Правовой марафон для пенсионеров - онлайн", где размещены информационные материалы, разъясняющие порядок реализации гражданами старшего поколения их прав, а также даются правовые консультации о формах и способах защиты их прав и свобод. Идет работа по созданию YouTube-канала "Правовое просвещение пенсионеров", в которой участвуют уполномоченные ряда субъектов Российской Федерации, а также партнеры проекта.

В реализации проекта "Правовой марафон для пенсионеров" активно участвуют уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. Всего в регионах и Аппаратом Уполномоченного в 2017-2020 гг. в его рамках было организовано и проведено свыше 1000 просветительских мероприятий и более 4000 бесплатных юридических консультаций.

С 2018 года Уполномоченный поддерживает международный межвузовский юридический конкурс "Защита прав инвалидов", организованный Московским государственным юридическим университетом имени О.Е. Кутафина. Цель конкурса - повышение правовой грамотности молодых специалистов в области юриспруденции, формирование у них профессиональных качеств и этических принципов, необходимых для осуществления профессиональной деятельности, направленной на защиту прав и законных интересов людей с инвалидностью.

В 2020 г. Уполномоченный стала куратором специальной номинации "Международные стандарты прав инвалидов", которая позволила изучить международный опыт и практику в области защиты прав инвалидов.

В июле - августе 2020 года состоялись мероприятия в рамках III Педагогической школы "Права участников образовательного процесса". Цель педагогической школы - развитие правовой культуры работников системы образования. Программа школы предусматривает курсы повышения квалификации по вопросам образовательного законодательства, прав педагогических работников и обучающихся, работы общественных органов управления образовательной организации и проведения правопросветительской работы среди учащихся.

За последние три года (2018-2020 гг.) в них приняло участие более 300 тыс. педагогических, руководящих и иных работников из различных типов образовательных организаций. Соорганизаторами мероприятия выступили Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, Минпросвещения России и Минцифры России.

Уже третий год подряд под эгидой Уполномоченного проходит Всероссийский конкурс "Инновационные технологии в правовом просвещении по вопросам прав и свобод граждан, форм и методов их защиты".

За 2018-2019 гг. в нем приняли участие 757 человек в шести номинациях: "Лучший сайт по правовому просвещению", "Лучшая интерактивная обучающая программа на тему "Права человека, формы и методы их защиты" для образовательных организаций", "Лучшая визуализация права (инфографика)", "Лучший видеоролик о правах человека", "Лучшее мобильное приложение по правовому просвещению" и "Лучшая электронная библиотека материалов на правовую тематику". В 2020 г. на конкурс поступило 415 творческих работ.

В условиях распространения новой коронавирусной инфекции в апреле 2020 года в интернет-формате впервые стартовал "Правозащитный диктант", организованный Уполномоченным с участием Российского государственного гуманитарного университета. В проекте приняли участие 322 студента ведущих юридических вузов страны.

В Международный день коренных народов, 9 августа 2020 г., в целях развития у граждан интереса к актуальным вопросам прав коренных народов запущен просветительский проект - онлайн-викторина для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации "Знай свои права".

В подготовке викторины и разработке ее вопросов активно участвовали уполномоченный по правам человека в Республике Саха (Якутия) С.М. Гурьева, а также уполномоченные по правам человека Ненецкого и Чукотского автономных округов Л.В. Свиридова и А.Г. Жукова, которые не первый год успешно реализуют образовательный проект "Арктическая школа права". Участниками просветительской акции стали 2018 человек.

В течение 2020 года в рамках чествования 75-летия образования Организации Объединенных Наций проведена серия правопросветительских мероприятий: Всероссийский конкурс научных студенческих работ (эссе) "Россия и ООН: 75 лет партнерства" при партнерской поддержке Управления Верховного комиссара ООН по правам человека; виртуальные книжные выставки в сотрудничестве с Российской государственной библиотекой и Национальной электронной библиотекой.

Для школьников столицы в рамках проекта "Правовой навигатор", проведенного Уполномоченным совместно с Департаментом образования и науки города Москвы, прошли многочисленные онлайн-мероприятия (онлайн-викторины и конкурсы, правовой хакатон и др.).

В сентябре 2020 года реализован новый социально значимый просветительский проект "Дни правовой грамотности мигрантов". Его цель - первичное правовое просвещение мигрантов, прибывающих в Россию из стран СНГ, их адаптация в правовом пространстве Российской Федерации. На площадках НКО, диаспор и культурных центров планируется знакомить мигрантов с их правами, формами и методами защиты этих прав, оказывать юридическую помощь в разрешении конфликтных юридических ситуаций, в которых оказались иностранные граждане и лица без гражданства.

Первая такая акция была проведена на площадке Союза армян России 10 сентября 2020 г. в форме практикума-лектория "Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Научись защищать свои права". Общая аудитория прямой видеотрансляции мероприятия составила 7,4 тыс. человек.

Особое значение Уполномоченный традиционно придает распространению правовых знаний среди молодежи. В рамках плодотворного сотрудничества с Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека и Консорциумом университетов России пятый год проводятся образовательные мероприятия для слушателей магистерской программы "Международная защита прав человека".

Ежемесячно сотрудники Аппарата Уполномоченного проводят для магистрантов лекционные и практико-ориентированные занятия, посвященные основным направлениям деятельности государственного правозащитника. Большинство занятий проходит в режиме видео-конференц-связи, что позволяет существенно расширить студенческую аудиторию: к московским слушателям программы присоединяются студенты Казанского федерального университета, Уральского государственного юридического университета, Уральского федерального университета, Гуманитарного университета (г. Екатеринбург). Всего за пять лет в этом образовательном проекте приняли участие более 3 тыс. человек, в том числе в 2020 г. - свыше 350 человек.

Несмотря на неблагополучную эпидемиологическую обстановку, в 2020 году удалось сохранить традицию проведения открытых лекций Уполномоченного для студентов высших учебных заведений.

В День знаний состоялась традиционная встреча со студентами Российского государственного университета правосудия (РГУП) в г. Москве и первая в новом учебном году лекция о правах и свободах человека и гражданина. В рамках развития многолетнего партнерства было пролонгировано соглашение о сотрудничестве.

Уполномоченный выступила с лекциями также в Казанском (Приволжском) федеральном университете, Казанском филиале Российского государственного университета правосудия, Болгарской исламской академии (Республика Татарстан, сентябрь 2020 г.).

Заключено соглашение о взаимодействии с Казанским (Приволжским) федеральным университетом, которое будет осуществляться по трем основным направлениям: правовое просвещение, совершенствование качества юридического образования, научно-методическое обеспечение правозащитной деятельности.

Студентам предоставляется возможность не только получить теоретические знания об институте омбудсмена, но и пройти практику в Аппарате Уполномоченного. В 2020 году этой возможностью воспользовались 74 студента (с 2016 по 2020 год практику прошли более 400 студентов).

Всего в рамках совместных соглашений Уполномоченный взаимодействует с 14 вузами.

В декабре 2020 года в четвертый раз состоялся Всероссийский единый урок по правам человека, в котором приняли участие 8 млн российских школьников и студентов. Всего же в 2017-2020 годах этим просветительским проектом охвачено более 27 млн школьников и студентов.

Впервые к этой масштабной образовательной акции подключились высшие учебные заведения. Всероссийский единый урок по правам человека поддержало Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. Формат просветительского проекта не ограничивался лекционными занятиями, а включал в себя такие интерактивные формы, как семинары-дискуссии, мастер-классы, дебаты, решение ситуационных задач и практических заданий. Центральными темами для обсуждения стали Всеобщая декларация прав человека и Конституция Российской Федерации в свете принятия поправок, установивших дополнительные гарантии прав и свобод граждан.

В рамках проведения Всероссийского урока по правам человека стартует также уже успешно зарекомендовавший себя интерактивный просветительский проект для учащихся общеобразовательных организаций "Школа правозащитников: учиться и действовать".

Большая часть просветительских и образовательных мероприятий (диалоговые лекции, мастер-классы, тренинги по решению правовых кейсов, правозащитные квесты, интерактивная цифровая игровая платформа "Правовые волонтеры") проходит в онлайн-формате. В 2020 г. основной идеей проекта стало формирование инновационного межрегионального ресурсного центра правового просвещения.

Расширилась и география единого урока "Права человека", который вышел на международный уровень. 29 апреля 2020 г. на III заседании Евразийского альянса омбудсменов, которое прошло в онлайн-режиме, было принято решение провести в государствах - участниках ЕАО единый урок прав человека "Год памяти и славы".

Соответствующие мероприятия прошли в Республике Армении, Киргизской Республике, Республике Сербии и в других государствах.

Уполномоченный отмечает, что актуальной задачей в сфере правового просвещения молодежи продолжает оставаться широкое распространение практик преподавания дисциплины "Права человека" и образовательных программ, затрагивающих вопросы прав человека и гражданина, в образовательных организациях всех уровней. На сегодня лишь в 372 образовательных организациях высшего образования реализуются примерные рабочие программы дисциплины "Права человека" уровня бакалавриата и специалитета.

Продолжался выпуск периодических изданий.

Изданы: два выпуска Бюллетеня Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (восьмой номер посвящен проблемам ресоциализации осужденных и лиц, освободившихся из мест лишения свободы*(582), девятый - вопросам защиты прав человека в период пандемии и поэтапного снятия ограничительных мер*(583)), тематический сборник "Закон на Вашей стороне", в котором собраны примеры успешной правозащитной практики 2020 г. (четвертый выпуск).

Совместно с Генеральным секретариатом по правам человека и верховенству прав Совета Европы подготовлен первый двуязычный сборник лучших практик деятельности омбудсменов стран - членов Совета Европы*(584).

Издательством "Проспект" выпущен сборник выступлений и статей Уполномоченного за 2016-2020 гг.

Активно использовались традиционные форматы правопросветительской работы - по телевидению, радио, в социальных сетях.

Так, в сети Интернет функционировал сайт-сателлит по правовому просвещению, где размещаются актуальная информация об изменениях в законодательстве, различные памятки, справочные материалы, а также рассказывается о просветительской работе на региональном уровне.

На данном ресурсе создан новый специализированный раздел - "Коронавирус и право", где собрана вся актуальная информация по ситуации с COVID-19, полезные материалы, а также размещена информация о работе горячих линий, оказывающих правовую помощь в период пандемии.

В актуальном состоянии поддерживался информационно-просветительский ресурс "Правозащитная карта России".

Была продолжена работа по правовому просвещению в социальной сети Instagram, где на регулярной основе размещались тематические материалы и памятки по правовым вопросам.

Анализ поступающих жалоб и обращений, данные социологических исследований, результаты научных обобщений позволяют говорить о правовом просвещении не только как о необходимости, но и как о серьезной системной задаче, требующей в своем решении комплексного подхода. Здесь видится несколько проблем, обусловленных особенностями года и связанных с пандемией.

Прежде всего, возникает потребность в переформатировании инструментов, применяемых в сфере правового просвещения: активном и повсеместном использовании интерактивных форматов, современных цифровых технологий. В этой связи возрастает роль применения новых информационных и коммуникационных технологий, платформенных решений, способствующих формированию технологичной учебной среды и интерактивного научно-информационного пространства (в том числе дистанционное обучение, технологии дополненной и виртуальной реальности и т.д.), с целью повышения доступности, качества и объема новых знаний для обучающихся.

2020 год также подтвердил важность научно-методического обеспечения образовательной и просветительской деятельности в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Эту функцию взял на себя Научно-образовательный центр по правам человека при МГЮА имени О.Е. Кутафина. В 2020 году в этих целях им осуществлен ряд мероприятий.

В мае - июне 2020 г. организована серия обучающих семинаров для региональных уполномоченных по правам человека и сотрудников их аппаратов, касающихся основ законодательства: о государственной гражданской службе в Российской Федерации; о противодействии коррупции на государственной гражданской службе; об урегулировании конфликта интересов; о системе прав и свобод человека и гражданина как основы проведения мониторинга поступающих к уполномоченным обращений; о правозащитной деятельности в системе государственной и негосударственной защиты прав и свобод человека и гражданина. В образовательных мероприятиях приняли участие более 100 человек.

В октябре - ноябре 2020 г. проведен цикл обучающих семинаров для уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и сотрудников их аппаратов по темам "Защита прав пожилых граждан в Российской Федерации", "Международные механизмы защиты прав человека", "Защита социально-трудовых прав граждан в Российской Федерации", в котором приняли участие около 200 человек.

Заметным событием стала проведенная 25 ноября 2020 г. научно-практическая конференция на тему "Защита прав человека в условиях распространения новой коронавирусной инфекции: теория и практика", в которой приняли участие региональные уполномоченные по правам человека, руководители федеральных органов исполнительной и законодательной власти, представители правозащитного и экспертного сообщества.

Актуальные вопросы защиты прав человека в период противодействия пандемии обсуждались также в ходе состоявшегося 28 апреля 2020 г. круглого стола в формате онлайн на тему "Правовое регулирование и организация защиты населения при чрезвычайных ситуациях (опыт противодействия COVID-19)" и прошедшего 20 мая 2020 г. видеомоста на тему "Права человека в условиях противодействия COVID-19".

Уполномоченный намерена и далее совершенствовать работу по правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты, учитывая при этом современные социально-экономические условия и применяя творческие подходы к распространению правовой информации, способствующие адаптации граждан к новым социально-правовым условиям.