Постановление Верховного Суда РФ от 26 марта 2021 г. N 4-АД20-21 Суд отменил принятые ранее судебные акты о привлечении лица к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка и прекратил производство по делу в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные судебные акты, и истечением срока давности привлечения к административной ответственности

Постановление Верховного Суда РФ от 26 марта 2021 г. N 4-АД20-21

Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу заместителя главного государственного инспектора Московской области по использованию и охране земель, заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) по Московской области Кулагина Александра Александровича на вступившие в законную силу решение судьи Воскресенского городского суда Московской области от 24 июня 2019 г., решение судьи Московского областного суда от 3 декабря 2019 г. и постановление судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 31 июля 2020 г., вынесенные в отношении администрации Воскресенского муниципального района Московской области (далее также администрация) по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

установил:

постановлением заместителя главного государственного инспектора Московской области по использованию и охране земель, заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Московской области от 7 декабря 2018 г. N 50/АО/Ф-2018/1277 администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.

Решением судьи Воскресенского городского суда Московской области от 24 июня 2019 г., оставленным без изменения решением судьи Московского областного суда от 3 декабря 2019 г. и постановлением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 31 июля 2020 г., постановление должностного лица отменено, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении администрации прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 названного кодекса в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Заместитель главного государственного инспектора Московской области по использованию и охране земель, заместитель начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Московской области Кулагин А.А., вынесший постановление по делу об административном правонарушении, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой ставит вопрос об отмене судебных актов, состоявшихся по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.

Законный представитель администрации, уведомленный в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о подаче указанной жалобы, в установленный срок возражения на нее не представил.

Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы, судья Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность наступает за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Как следует из статей 25 и 26 Земельного кодекса Российской Федерации, права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV данного кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости". Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV данного кодекса, удостоверяются документами в порядке, установленном названным Федеральным законом.

Согласно статье 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают, в частности, из договоров и иных сделок, из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Как следует из материалов, 8 октября 2018 г. на основании задания от 21 сентября 2018 г. N 50/АО/Ф-2018/1277 на проведение административного обследования объекта земельных отношений должностным лицом Управления Росреестра по Московской области проведено означенное мероприятие в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:20:0000000:47750 общей площадью 13 463 м ², расположенного по адресу: Московская область, Воскресенский район, с. Косяково.

Согласно акту административного обследования от 8 октября 2018 г. N 50/АО/Ю-2018/1277 данный земельный участок, относящийся к категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования - под кладбище принадлежит на праве собственности администрации (запись о регистрации от 27 апреля 2016 г. N 50-50/001-50/029/008/2016-5167/2).

В ходе обмера выявлено, что общая площадь фактически используемого под размещение захоронений земельного участка составляет 14 963 м ², что превышает указанную в Едином государственном реестре недвижимости площадь принадлежащего администрации земельного участка с кадастровым номером 50:20:0000000:47750 (13 463 м ²) на 1500 м ².

Земельный участок площадью 1 500 м ² находится в границах земельного участка с кадастровым номером 50:29:0000000:51035, расположенного по адресу: Московская область, Воскресенский район, сельское поселение Фединское, относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием - для сельскохозяйственного производства, принадлежащего на праве собственности обществу с ограниченной ответственностью "Родина" (далее - ООО "Родина", запись о регистрации от 5 октября 2017 г. N 50:29:0000000:51035-50/001/2017-5).

Согласно данным Единого государственного реестра недвижимости права на указанную часть земельного участка у администрации отсутствуют.

По результатам административного обследования сделан вывод о том, что в нарушение требований статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации администрацией используется под размещение захоронений часть принадлежащего ООО "Родина" земельного участка с кадастровым номером 50:29:0000000:51035 площадью 1 500 м ² в отсутствие предусмотренных законодательством прав.

16 ноября 2018 г. должностным лицом Управления Росреестра по Московской области по данному факту в отношении администрации составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

7 декабря 2018 г. постановлением должностного лица указанного органа администрация привлечена к административной ответственности, предусмотренной данной нормой, за использование для содержания мест захоронений в отсутствие предусмотренных законодательством прав в нарушение требований статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации части земельного участка с кадастровым номером 50:22:0000000:51035 площадью 1500 м ² по адресу: Московская область, Воскресенский район, с. Косяково, расположенной с северо-западной стороны земельного участка с кадастровым номером 50:20:0000000:47750 по адресу: Московская область, Воскресенский район, сельское поселение Фединское.

По результатам рассмотрения жалобы, поданной защитником администрации Черниченко М.В. на постановление должностного лица в порядке статей 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья городского суда принял решение об отмене данного акта с прекращением в отношении администрации производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.1 названного кодекса, на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 названного кодекса, сделав вывод о том, что в деянии администрации отсутствует состав административного правонарушения.

Принимая данное решение, судья городского суда исходил из того, что объективных данных, свидетельствующих о самовольном использовании администрацией части вышеуказанного земельного участка, не имеется, при составлении протокола об административном правонарушении и вынесении постановления должностным лицом неверно определен субъект административного правонарушения.

Вышестоящие судебные инстанции принятое судьей городского суда решение оставили без изменения с указанием на недопустимость по результатам рассмотрения жалобы, поданной в порядке статей 30.12 - 30.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ухудшения положения лица, в отношении которого прекращено производство по делу об административном правонарушении, и обсуждения вопроса об административной ответственности такого лица по истечении установленных сроков давности привлечения к административной ответственности.

Вместе с тем обжалуемые судебные акты не могут быть признаны законными, оснований для отмены постановления должностного лица и прекращения производства по делу не имелось.

Как указано выше, земельный участок с кадастровым номером 50:29:0000000:51035 сельскохозяйственного назначения принадлежит на праве собственности ООО "Родина".

Распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 27 июля 2015 г. N 12ВР-1169 "О разграничении муниципального имущества между сельским поселением Фединское Воскресенского муниципального района Московской области и Воскресенским муниципальным районом Московской области" утвержден перечень имущества, подлежащего разграничению, находящегося в собственности сельского поселения Фединское Воскресенского муниципального района Московской области, безвозмездно передаваемого в собственность Воскресенского муниципального района Московской области, имущество, предназначенное для решения муниципальным районом вопроса местного значения по организации ритуальных услуг, и содержания мест захоронения в границах сельского поселения Фединское передано от указанного сельского поселения на основании правового акта Московской области передаточным актом от 24 декабря 2015 г.

Распоряжением администрации от 28 декабря 2015 г. N 714-р "О включении основных средств в состав муниципальной казны" кладбище в селе Косяково Воскресенского района Московской области включено в состав муниципальной казны Воскресенского муниципального района Московской области.

Распоряжением администрации от 24 февраля 2016 г. N 74-р кладбище закреплено на праве оперативного управления за муниципальным казенным учреждением Воскресенского муниципального района Московской области "Ритуал" (далее - МКУ "Ритуал").

Установив с учетом указанных нормативных актов и исследованных в судебном заседании доказательств (в том числе копии фотографий надгробий и журнала регистрации захоронений, показания директора МКУ "Ритуал" Гришановой Л.Б.), что до включения кладбища 28 декабря 2015 г. в состав муниципальной казны захоронения на части земельного участка с кадастровым номером 50:22:0000000:51035, принадлежащего на праве собственности 000 "Родина", осуществлялись с разрешения иного лица - администрации сельского поселения Фединское Воскресенского муниципального района Московской области, регистрацией и организацией захоронений на данном кладбище до 2016 года занималась администрация указанного сельского поселения, судья городского суда счел, что не имеется объективных данных, свидетельствующих о самовольном использовании администрацией части вышеуказанного земельного участка, неверно определен субъект административного правонарушения, и пришел к выводу об отсутствии в деянии администрации состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем судья городского суда оставил без должного внимания следующие обстоятельства. Кладбище с 28 декабря 2015 г. включено в состав муниципальной казны Воскресенского муниципального района Московской области и с 24 февраля 2016 г. распоряжением администрации закреплено на праве оперативного управления за МКУ "Ритуал". При этом по результатам административного обследования в названном выше акте должностным лицом Управления Росреестра по Московской области зафиксировано, что часть земельного участка с кадастровым номером 50:22:0000000:51035 площадью 1 500 м ², принадлежащего на праве собственности ООО "Родина", занятая под размещение захоронений (кладбище), администрация использует, не имея предусмотренных законодательством прав на эту часть означенного земельного участка, мер, направленных на оформление соответствующих прав с момента принятия в пользование не принято.

При этом в ходе судебного разбирательства судьей городского суда не установлено данных, безусловно свидетельствующих о том, что с момента включения кладбища в состав муниципальной казны Воскресенского муниципального района Московской области (с 28 декабря 2015 г.) часть земельного участка с кадастровым номером 50:22:0000000:51035 площадью 1 500 м ² не находится в пользовании администрации, в том числе для содержания мест захоронения.

Приведенные обстоятельства не исследованы судьей городского суда с учетом предусмотренных статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задач производства по делам об административных правонарушениях о всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении обстоятельств каждого дела, разрешении его в соответствии с законом.

Равным образом судьей городского суда не соблюдены требования статьи 26.1 названного кодекса, устанавливающие обстоятельства, которые подлежат выяснению по делу об административном правонарушении и имеют значение для его правильного разрешения.

При таких данных приведенный в решении судьи городского суда, оставленном без изменения вышестоящими судебными инстанциями, вывод об отсутствии в деянии администрации состава вмененного административного правонарушения обоснованным признать нельзя, поскольку он сделан без учета описанных выше обстоятельств и требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о всесторонности, полноте, объективности выяснения обстоятельств каждого дела и разрешении его в соответствии с законом.

Таким образом, в ходе предыдущего разбирательства было допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное нарушение, повлиявшее на исход дела, что не позволяет признать обжалуемые судебные акты законными.

При таких обстоятельствах решение судьи Воскресенского городского суда Московской области от 24 июня 2019 г., решение судьи Московского областного суда от 3 декабря 2019 г. и постановление судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 31 июля 2020 г., вынесенные в отношении администрации по настоящему делу об административном правонарушении, подлежат отмене.

При этом подлежит отмене и постановление заместителя главного государственного инспектора Московской области по использованию и охране земель, заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Московской области от 7 декабря 2018 г. N 50/АО/Ф-2018/1277 о привлечении администрации к административной ответственности, отмененное названным выше решением судьи городского суда, которое в рамках рассмотрения настоящей жалобы признано незаконным, поскольку иное повлекло бы ухудшение положения лица, в отношении которого ранее было прекращено производство по делу об административном правонарушении.

В настоящее время исключена возможность устранения допущенных нарушений путем возвращения дела на новое рассмотрение ввиду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 названного кодекса, составляет два месяца.

Обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения настоящего дела об административном правонарушении, выявлены 8 октября 2018 г.

Установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для данной категории дела срок давности привлечения к административной ответственности начал исчисляться с 8 октября 2018 г. и истек 8 декабря 2018 г.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В силу положений указанных норм по истечении установленных сроков давности привлечения к административной ответственности вопрос об административной ответственности лица, в отношении которого прекращено производство по делу об административном правонарушении, обсуждаться не может.

Поскольку установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для данной категории дел срок давности привлечения к административной ответственности истек, возможность возвращения дела на новое рассмотрение и возобновления производства по делу исключена.

Производство по настоящему делу об административном правонарушении на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подлежит прекращению в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации

постановил:

жалобу заместителя главного государственного инспектора Московской области по использованию и охране земель, заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Московской области Кулагина А.А. удовлетворить частично.

Постановление заместителя главного государственного инспектора Московской области по использованию и охране земель, заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Московской области от 7 декабря 2018 г. N 50/АО/Ф-2018/1277, решение судьи Воскресенского городского суда Московской области от 24 июня 2019 г., решение судьи Московского областного суда от 3 декабря 2019 г. и постановление судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 31 июля 2020 г., вынесенные в отношении администрации Воскресенского муниципального района Московской области по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Производство по делу об административном правонарушении на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17, пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прекратить.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

С.Б. Никифоров