Решение Калининградского областного суда от 18 марта 2021 г. N 3а-95/2021 (ключевые темы: зоны санитарной охраны - правила землепользования и застройки - совет депутатов - хозяйственно-бытовое водоснабжение - зоны с особыми условиями использования)

Решение Калининградского областного суда от 18 марта 2021 г. N 3а-95/2021

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Ч.Т.А. к городскому Совету депутатов Калининграда об оспаривании нормативных актов Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, установил:

Ч.Т.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением, указав, что на основании постановления мэра г. Калининграда от 22 декабря 2005 года N 4663 ей предоставлен для ведения садоводства земельный участок N по ул <адрес>". Постановлением администрации ГО "Город Калининград" от 24 сентября 2019 года утверждена схема расположения земельного участка на кадастровой карте территории. Земельный участок с кадастровым номером N площадью N расположенного по адресу: <адрес> поставлен на кадастровый учет 31 июля 2020 года. 3 сентября 2020 года административный истец обратился в администрацию ГО "Город Калининград" о предоставлении земельного участка с вышеуказанными характеристиками в собственность. Письмом Комитета муниципального имущества и земельных ресурсов АГО "<адрес>" от ДД.ММ.ГГГГ ей отказано в предоставлении указанного земельного участка в собственность в связи с тем, что он располагается в границах II пояса зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (Н-3) в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339. В силу положений ч. 2.7 Федерального закона N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" она вправе получить предоставленный ей для садоводства земельный участок в собственность. Решение об установлении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (Н-3) в районе земельного участка N в установленном порядке органом исполнительной власти не принималось, оснований для отображения ее в документах территориального планирования и градостроительного зонирования не имелось. Просит признать недействующими Генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 в части установления границы зоны Н-3 - "Зона санитарной охраны источников водоснабжения II пояса" в пределах земельного участка с кадастровым номером N площадью N кв. м., расположенного по адресу: <адрес>

Административный истец Ч.Т.А., будучи надлежаще извещена о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась, об отложении дела слушанием ходатайства не заявила. Представитель административного истца Ш.С.А. заявленные административные требования поддержал по изложенным в административном исковом заявлении основаниям. От привлечения в качестве соответчика к участию в деле Правительства Калининградской области отказался; указал, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки ГО "Город Калининград" оспариваются в действующей редакции.

Представитель административного ответчика городского Совета депутатов Калининграда Я.Ю.А. против удовлетворения заявленных административных исковых требований возражала. В обоснование указала, что границы II пояса санитарной охраны источников питьевого отображены на основании требований СанПиН 2.1.4.1110-02, введенных в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14.03.2002 N 10. Отсутствие утвержденного проекта зоны санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны от соблюдения ограничений, изложенных в указанных СанПиН. Ввиду отсутствия проекта границы поясов зон санитарной охраны определяются согласно нормативам, изложенным в СанПиН 2.1.4.1110-02. Границы зон санитарной охраны, отображенные в оспариваемых нормативных актах, соответствуют этим нормативам. Постановлением Правительства Калининградской области N 74 от 17 февраля 2020 года в Генеральный план ГО "Город Калининград" внесены существенные изменения, в связи с чем Правительство Калининградской области является надлежащим ответчиком по требованию об оспаривании данного нормативного акта. Отображение зоны санитарной охраны источников водоснабжения II пояса в материалах по обоснованию Генерального плана не нарушает прав и законных интересов Ч.Т.А., поскольку в отказе Комитета муниципального имущества и земельных ресурсов АГО "Город Калининград", изложенного в письме от 30 сентября 2020 года, имеется ссылка лишь на отображение этой зоны с особыми условиями использования территории в Правилах землепользования и застройки.

Представитель заинтересованного лица администрации ГО "Город Калининград" И.Ю.М. возражала против удовлетворения административного иска, сославшись на основания, изложенные представителем городского Совета депутатов Калининграда.

Заинтересованные лица Управление Роспотребнадзора по Калининградской области, Агентство по архитектуре, градостроению, и перспективному развитию Калининградской области, Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области, Правительство Калининградской области, ГП КО "Водоканал", будучи надлежаще извещены о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание представителей не направили.

Выслушав пояснения представителя административного истца, представителя административного ответчика, представителя заинтересованного лица администрации ГО "Город Калининград", исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о необходимости удовлетворить административный иск, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 ГрК РФ).

Город Калининград - муниципальное образование, наделенное статусом городского округа в соответствии с Законом Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397.

В соответствии с п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", ч. 3 ст. 8, ч. 1 ст. 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительных орган муниципального образования принимает муниципальные правовые акты.

Статьей 8.2 ГрК РФ установлена возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации".

С 1 января 2017 года в соответствии с п.п. 2, 3 п. 1 ст. 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, правил землепользования и застройки, внесению таких изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

В соответствии с п. 4 ст. 2 указанного закона документы территориального планирования, документы градостроительного зонирования муниципальных образований, документация по планировке территории муниципальных образований, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу данного закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Генеральный план городского округа "Город Калининград" принят, а разработка Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" началась до вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19. Указанные нормативные акты были утверждены: Генеральный план городского округа "Город Калининград" - решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, опубликованным в специальном выпуске еженедельной Калининградской городской газеты "Гражданин" N 33-с от 15 июля 2016 года; Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" - решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, опубликованным в специальном выпуске еженедельной Калининградской городской газеты "Гражданин" N 1 от 9 января 2019 года.

Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Установлено, что Ч.Т.А. на основании постановления мэра г. Калининграда от 22 декабря 2005 года N 4663 предоставлен для ведения садоводства в собственность земельный участок N по <адрес>

Постановлением администрации ГО "Город Калининград" от 24 сентября 2019 года N 879 предварительно согласовано предоставление в собственность земельного участка в кадастровом квартале N площадью N кв. м. по вышеуказанному адресу, утверждена схема расположения земельного участка на кадастровой карте территории.

31 июля 2020 года земельный участок N площадью N кв. м., расположенный по адресу: <адрес>, поставлен на кадастровый учет.

Указанные обстоятельства подтверждаются выпиской из ЕГРН, копиями соответствующих постановлений органа местного самоуправления.

3 сентября 2020 года административный истец обратился в администрацию ГО "Город Калининград" с заявлением о предоставлении земельного участка N в собственность. Письмом Комитета муниципального имущества и земельных ресурсов АГО "Город Калининград" от 30 сентября 2020 года N из-КМИ-09/5344 Ч.Т.А. отказано в предоставлении указанного земельного участка в собственность в связи с тем, что он располагается в границах II пояса зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (Н-3), и потому в силу п.п. 14 п. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничен в обороте. Предложено взять данный земельный участок в аренду.

Земельный участок N согласно Карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа, относящейся к материалам по обоснованию Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, находится в границах второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения.

Кроме того, согласно Карте зон с особыми условиями использования территорий и территорий объектов культурного наследия, являющейся составной частью Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, земельный участок расположен в зоне санитарной охраны источников питьевого водоснабжения II пояса (Н-3).

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

К зонам с особыми условиями использования территорий относятся, помимо иных, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт, в том числе отражающие зоны с особыми условиями использования территорий, являются неотъемлемой частью генерального плана.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ определено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 4 ГрК РФ в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется иное законодательство Российской Федерации, к которому относится и законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, а также водное законодательство.

Частью 2 статьи 43 Водного Кодекса РФ установлено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно п. 1 ст. 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов (далее - водные объекты), не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. В силу п. 3 этой же статьи использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

В п. 5 ст. 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" указано, что зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации (в редакции, действующей с 3 августа 2018 года). Согласно прежней редакции закона, действовавшей на момент утверждения оспариваемых нормативных актов, границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Таким образом, как ныне действующая, так и предыдущая редакция Закона N 52-ФЗ относят установление границ зоны санитарной охраны к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ, при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии их санитарным нормам.

В соответствии с п.п. 1.4 и 1.5 СанПин 2.1.4.1110-02, введенных в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14.03.2002 N 10, зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах в составе трех поясов в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. При этом второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды. Организации санитарной зоны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включается в том числе определение границ зоны и составляющих ее поясов. Проект ЗСО с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке (п.п. 1.6 и 1.13 СанПин 2.1.4.1110-02).

Таким образом, вопросы установления размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат лишь зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований законодательства.

На Карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа, относящейся к материалам по обоснованию Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, и на Карте зон с особыми условиями использования территорий и территорий объектов культурного наследия, являющейся составной частью Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, отображение границ II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения произведено в отсутствие проекта зоны санитарной охраны и санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Нормативный правовой акт органа исполнительной власти Калининградской области, устанавливающий в городском округе "Город Калининград" зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, отсутствует.

Постановление администрации Калининградской области от 18 июля 1995 г. N 348 "Об утверждении зон санитарной охраны водоисточников и сооружений Калининградского водопровода и комплекса мероприятий по улучшению санитарного состояния этих зон" утратило силу с 3 декабря 2015 г. в связи с изданием постановления Правительства Калининградской области от 3 декабря 2015 г. N 673.

Нет оснований согласиться с доводом представителя городского Совета депутатов Калининграда о том, что Совет не является надлежащим административным ответчиком в части требования об оспаривании Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 ввиду внесения в него изменений Постановлением Правительства Калининградской области N 74 от 17 февраля 2020 года. Оспариваемый нормативный акт принят городским Советом депутатов Калининграда, и в силу разъяснения, содержащегося в п. 21 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", именно этот законодательный орган является надлежащим административным ответчиком. Следует также принять во внимание, что административным ответчиком не представлено доказательств того, что внесенные Правительством Калининградской области изменения затрагивали установление, изменение зоны санитарной охраны источников водоснабжения II пояса в границах земельного участка с кадастровым номером N

То обстоятельство, что в ответе Комитета муниципального имущества и земельных ресурсов АГО "Город Калининград" от 30 сентября 2020 года N из-КМИ-09/5344 не содержится ссылка на нахождение земельного участка N в зоне санитарной охраны источников водоснабжения II пояса в материалах по обоснованию Генерального плана как на основание отказа в предоставлении земельного участка в собственность, не указывает на то, что этим нормативным актом права административного истца не затрагиваются.

Из системного толкования ч. 3 ст. 9, ч.ч. 9 и 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ следует принцип первичности генерального плана поселения, городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Следовательно, Генеральный план вместе с материалами по его обоснованию является определяющим документом при разработке правил землепользования и застройки, отображение в документе градостроительного зонирования границ зоны санитарной охраны производно от обозначения таковой в материалах по обоснованию генплана. В случае оставления границ зоны санитарной охраны источников водоснабжения II пояса на Карте ограничений градостроительной деятельности и комплексного анализа территории, относящейся к материалам по обоснованию Генерального плана, без изменения, при изменении границ зоны с особыми условиями использования территории Н-3 на Карте границ зоны с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки, данные нормативные акты вступают в противоречие.

В соответствии с п.п. 14 п. 5 ст. 27 ЗК РФ в обороте ограничиваются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Поскольку Генеральный план городского округа "Город Калининград" и Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к зоне с особыми условиями использования территории Н-3, и этим затрагивают права административного истца, в данной части они подлежат отмене.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление Ч.Т.А. удовлетворить.

Признать недействующими с даты вступления решения суда в законную силу:

Генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 в части отображения на Карте ограничений градостроительной деятельности и комплексного анализа территории, относящейся к материалам по обоснованию Генерального плана границы зоны с особыми условиями использования территории Н-3 - "Зона санитарной охраны источников водоснабжения II пояса" в границах земельного участка с кадастровым номером N 

Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 в части отображения на Карте границ зоны с особыми условиями использования территории Н-3 - "Зона санитарной охраны источников водоснабжения II пояса" в границах земельного участка с кадастровым номером N 

Решение подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования городской округ "Город Калининград".

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 25 марта 2021 года.