Решение Ростовского областного суда от 17 декабря 2020 г. по делу N 3а-328/2020 (ключевые темы: санитарно-защитные зоны - правила землепользования и застройки - городская дума - градостроительное зонирование - класс опасности)

Решение Ростовского областного суда от 17 декабря 2020 г. по делу N 3а-328/2020

Ростовский областной суд в составе:

председательствующего Шикуля Е.В.

с участием прокурора Шматовой Н.А.

при секретаре Даниловой С.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К.Н.Е. о признании частично недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог", утвержденных Решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 года N 506, установил:

К.Е.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Таганрог", утвержденных Решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 года N 506 (далее также - Правила землепользования и застройки, Решение N 506), с учетом изменений, внесенных Решением Городской думы города Таганрога от 30 мая 2019 года N 584, в части распространения санитарно-защитной зоны на территорию принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с кадастровым номером номер обезличен, расположенного по адресу: адрес обезличен, из категории земель населенных пунктов с разрешенным видом использования - строительство многоэтажного жилого дома.

В обоснование требований административный истец указала, что границы санитарно-защитных зон, отображенные в Правилах землепользования и застройки, установлены с нарушением положений статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон N 52-ФЗ) и пунктов 2.1, 4.2, 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 (далее также - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), поскольку названными нормативными правовыми актами вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям представительного органа местного самоуправления.

К.Е.Н. в судебное заседание не явилась, извещена, дело рассмотрено в ее отсутствие.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности М.А.А. уточнил административные требования и просил признать не действующими Правила землепользования и застройки муниципального образования "город Таганрог", утвержденные Решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 года N 506 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Таганрог" (с учетом изменений, внесенных Решением Городской думы города Таганрога от 30 июля 2020 года N 102), в части распространения санитарно-защитной зоны на территорию земельного участка, площадью 3246 кв. м, с кадастровым номером номер обезличен, расположенного по адресу: адрес обезличен

Представитель административного ответчика Городской Думы города Таганрога по доверенности М.Д.В. просил отказать в удовлетворении административных исковых требований, пояснил, что основанием для отображения санитарно-защитной зоны явились сведения, полученные от собственника площадки скважинного водозабора МУП "Водоканал" при исполнении муниципального контракта от 25 марта 2014 года, заключенного с ОАО "НИИП Градостроительства". 6 ноября 2014 года проект решения был рассмотрен и принят в установленном порядке на заседании Городской Думы. Установленная процедура внесения и рассмотрения муниципальных правовых актов Городской Думой соблюдена.

Представитель заинтересованного лица Администрации города Таганрога по доверенности Д.О.Н. поддержала позицию административного ответчика, пояснила, что в отношении площадки скаженного водозабора по адресу Адрес обезличен, мероприятия по установлению размера санитарно-защитной зоны не проводились, соответствующее Постановление главного государственного санитарного врача Российской Федерации отсутствует, в связи с чем на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Таганрог" у данного объекта отображена расчетная (предварительная) по СанПин санитарно-защитная зона в размере 1000 м с 6 ноября 2014 года по настоящее время.

Представитель заинтересованного лица МУП "Управление "Водоканал" в судебное заседание не явился, извещен, дело рассмотрено в его отсутствие.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные письменные доказательства, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Ш.Н.А, полагавшей необходимым удовлетворить заявленные требования, суд приходит к следующему.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки городского округа, являющиеся, в том числе в их графической части, неотъемлемой частью соответствующих решений органов местного самоуправления, устанавливают обязательные для исполнения правила и требования, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладают признаками нормативных правовых актов.

Муниципальное образование "Город Таганрог" является городским округом в соответствии с Областным законом Ростовской области от 19 ноября 2004 года N 190-ЗС "Об установлении границы и наделении статусом городского округа муниципального образования "Город Таганрог".

В пределах муниципального образования осуществляется местное (городское) самоуправление (статья 3 Устава муниципального образования, решение Городской Думы г. Таганрога от 03 июня 2011 года N 318 "О принятии Устава муниципального образования "Город Таганрог").

Судом установлено, что решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 года N 506 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог" утверждены соответствующие Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог" с приложением.

Нормативный правовой акт принят в надлежащей форме - в форме решения на заседании Городской Думы города Таганрога, правомочным составом депутатов (выписка из протокола N 63 заседания Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 года).

Принятию решения предшествовали публичные слушания (27 июля и 31 июля 2012 года), которые были назначены постановлениями Мэра г. Таганрога N 1654 от 12 мая 2012 года, N 1943 от 1 июня 2012 года. Заключение о результатах публичных слушаний от 25 августа 2012 года опубликовано в бюллетене "Официальный вестник Таганрога" N 28 от 25 сентября 2012 года.

Решение и приложения к нему официально опубликованы в соответствии с требованиями статьи 32 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 46 Устава муниципального образования в бюллетене "Официальный вестник Таганрога" N 41 от 29 декабря 2012 года, определенного в качестве источника официального опубликования муниципальных правовых актов муниципального образования "Город Таганрог" Постановлением Администрации города Таганрога от 21 декабря 2020 г. N 5770.

Изменениями, внесенными в Правила землепользования и застройки города Таганрога решением Городской Думы города Таганрога от 6 ноября 2014 года N 18, отображены санитарно-защитные зоны.

Принятию решения о внесении изменений предшествовали публичные слушания (15 мая 2014 года, 24 июня 2014 года, 17 сентября 2014 года), которые были назначены постановлениями Мэра г. Таганрога N 1158 от 22 апреля 2014 года, N 1649 от 29 мая 2014 года, N 2157 от 14 июля 2014 года, опубликованными в газете "Таганрогская правда" от 24 апреля, 30 мая, 16 июля 2014 года. Заключения о результатах публичных слушаний от 16 мая 2014 года, от 25 июня 2014 года, от 24 сентября 2014 года опубликованы на официальном портале Администрации г. Таганрога в сети Интернет, в печатном издании "Таганрогская правда".

Решение Городской Думы города Таганрога от 6 ноября 2014 года N 18 опубликовано в печатном издании "Таганрогская правда" от 10 ноября 2014 года N 280 (26418).

Также в базовое Решение N 506 изменения вносились Решениями Городской Думы города Таганрога от 30 мая 2014 года N 669, от 8 июля 2014 года N 686, от 1 апреля 2016 года N 187, от 2 октября 2017 года N 388, от 25 октября 2018 года N 501, от 29 марта 2019 года N 560, от 30 мая 2019 года N 584, от 30 июля 2020 N 102 (официально опубликованы в печатном издании "Таганрогская правда"), однако эти изменения не затрагивают оспариваемой административным истцом части Правил.

Действующая редакция Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог" с изменениями и дополнениями опубликована на официальном портале Администрации г. Таганрога в сети Интернет, в печатном издании "Таганрогская правда" от 31 июля 2020 года N 82 (27313).

На основании взаимосвязанных положений пункта 20 части 1 статьи 14, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 года N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", статьи 50 Устава муниципального образования "Город Таганрог" утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Таким образом, оспариваемое решение об утверждении Правил землепользования и застройки принято представительным органом местного самоуправления, выполняющим нормотворческие функции, - Городской Думой города Таганрога, в пределах имеющихся полномочий. Порядок опубликования нормативного правового акта и введения его в действие соблюден. Названный акт принят в надлежащей форме - в форме решения, с соблюдением порядка его принятия.

По этим основаниям решение Городской Думой города Таганрога не оспаривается.

Судом установлено, что К.Е.Н. на основании договора купли-продажи от 16 июля 2020 года является собственником земельного участка с кадастровым номером номер обезличен площадью 3246 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования согласно выписки из ЕГРН от 20 июля 2020 года - многоэтажная жилая застройка, расположенного по адресу: адрес обезличен (л.д. 78-81 том 1).

В 2020 году правопредшественник К.Е.Н, административный истец К.Е.Н. обращались в Комитет по архитектуре и градостроительству администрации города Таганрога с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома с количеством этажей 9 (л.д. 82-83, 108-110 том 1).

Комитет по архитектуре и градостроительству администрации города Таганрога отказал в выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома, указав в числе оснований к отказу на наличие обременения и ограничения в использовании земельного участка - санитарно-защитной площадки скважинного водозабора.

Изложенное подтверждает, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом в соответствующей части, в связи с чем вправе оспаривать Правила землепользования и застройки в судебном порядке (часть 1 статьи 208 КАС Российской Федерации).

Проверяя Правила землепользования и застройки в оспариваемой части на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, судом установлено следующее.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить поименованному кодексу. Пунктом 6 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 5 статьи 30 ГрК РФ устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации, к числу которого относится и законодательство о санитарном благополучии населения (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Согласно разделу VII Санитарных правил для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности осуществляются постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2, 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Судом установлено, что на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки на территории города Таганрога отображена санитарно-защитная зона объекта 1 класса опасности, которая распространяется на территорию земельного участка, принадлежащего административному истцу (л.д. 31 том 2).

Согласно свидетельству о постановке на государственный учет объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, площадной объект, веденный в эксплуатацию в 1965 году, расположенный по адресу: Д, принадлежит МУП "Управление "Водоканал" (л.д. 74 том 2).

августа 2012 года МУП "Управление "Водоканал" получено санитарно-эпидемиологическое заключение по проекту организации санитарно-защитной зоны (расчетной), в том числе, для площадки N 7 по адресу адрес обезличен (л.д. 75 том 2).

Размер санитарно-защитной зоны рекомендовано установить от границ земельного участка: в северном направлении - 18 м, в восточном направлении - 20 м, в юго-восточном направлении - 14-20 м, в северо-западном направлении - 5 м, в северо-восточном, южном, юго-западном и западном направлениях - 14 м.

Согласно данным, представленным МУП "Управление "Водоканал", во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" МУП "Управление "Водоканал" разработает проект санитарно-защитной зоны площадки N 7 не позднее 1 января 2025 года, и после получения экспертного заключения о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны направит его в уполномоченный орган для установления санитарно-защитной зоны.

Решение Главного санитарного врача Российской Федерации об установлении санитарно-защитной зоны в отношении объекта I класса опасности, расположенного по адресу адрес обезличен, не выдавалось.

Участвующими в деле лицами данное обстоятельство не оспаривалось.

Таким образом, судом установлено, что постановление об утверждении санитарно-защитной зоны для МУП "Управление "Водоканал" в отношении объекта I класса опасности, расположенного по адресу адрес обезличен, уполномоченным должностным лицом не принималось, санитарно-защитная зона для площадки N 7 по адресу адрес обезличен, уполномоченным органом в границах расположения земельного участка административного истца не устанавливалась.

Следовательно, санитарно-защитная зона в месте расположения земельного участка с кадастровым номером номер обезличен, расположенного по адресу: адрес обезличен, установленная в отношении объекта I класса опасности, расположенного по адресу адрес обезличен определена в нарушение актов действующего законодательства большей юридической силы.

Доводы административного ответчика о том, что санитарно-защитная зона, отображенная в Правилах землепользования и застройки как ориентировочная, подлежит применению до установления санитарно-защитной зоны уполномоченным органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, основаны на неверном толковании материальных норм, поскольку отображение в документах градостроительного зонирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.

Как указывалось выше, установление санитарно-защитных зон для промышленных объектов I класса опасности отнесено к компетенции Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.

При этом к полномочиям органов местного самоуправления ни Закон N 131-ФЗ, ни Закон N 52-ФЗ не относят вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон, в связи с чем представительный орган местного самоуправления не вправе вмешиваться в компетенцию соответствующих органов государственной власти по установлению санитарно-защитных зон.

При таких обстоятельствах суд полагает, что отображение в Правилах землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог", утвержденных решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 года N 506 (в действующей на момент рассмотрения данного административного дела редакции), санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы, нарушает права, свободы и законные интересы административного истца и является основанием для признания недействующими Правил в части распространения санитарно-защитной зоны на территорию земельного участка с кадастровым номером номер обезличен, площадью 3246 кв. м, расположенного по адресу: адрес обезличен

Определяя момент, с которого Правила землепользования и застройки в соответствующей части должны быть признаны недействующими, суд полагает, что поскольку до вынесения решения суда они применялись и на их основании реализовывались права иных лиц, Правила землепользования и застройки в оспариваемой части подлежат признанию не действующими с момента вступления решения суда в законную силу (пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами"). При этом суд также учитывает и заявленные самим административным истцом требования, который просит суд признать Правила землепользования и застройки недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 КАС Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

В соответствии с ч. 1 ст. 111 КАС Российской Федерации с административного ответчика в пользу К.Е.Н. подлежат взысканию уплаченные при подаче административного искового заявления расходы по оплате государственной пошлины в сумме 300 рублей.

руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административное исковое заявление К.Е.Н. удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления в законную решения суда Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог", утвержденные решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 года N 506 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог" в части распространения санитарно-защитной зоны на территорию земельного участка с кадастровым номером номер обезличен, площадью 3246 кв. м, расположенного по адресу: адрес обезличен

Обязать Городскую Думу города Таганрога в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии (резолютивную часть решения суда) в официальном печатном издании муниципального образования "Город Таганрог" (газета "Таганрогская правда").

Взыскать с Городской Думы города Таганрога в пользу К.Н.Е. расходы по оплате государственной пошлины 300 рублей.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

Е.В. Шикуля

Решение в окончательной форме
принято 23 декабря 2020 года

Судья

Е.В. Шикуля