Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1116819-7 "О внесении изменений в статью 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения порядка организации и проведения публичных слушаний) внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1116819-7 "О внесении изменений в статью 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения порядка организации и проведения публичных слушаний) внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 1116819-7 "О внесении изменений в статью 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Данный законопроект предполагает внесение в статью 28 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) изменений, предусматривающих дополнение существующей процедуры проведения публичных слушаний дистанционным инструментом института "общественного обсуждения", введенного Федеральным законом от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 212-ФЗ) с соответствующей возможностью заочного (дистанционного) участия граждан - жителей муниципального образования, в публичных слушаниях.

В частности предлагается закрепить возможность размещения проекта муниципального правового акта на официальном сайте органа местного самоуправления, либо на официальном сайте субъекта Российской Федерации или муниципального образования с учетом положений Федерального закона от 9.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" для заблаговременного ознакомления с указанным проектом жителей муниципального образования и установить возможность направления жителями муниципального образования своих замечаний и предложений по рассматриваемым вопросам путем использования официального сайта органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть Интернет).

Согласно пояснительной записке законопроект подготовлен во исполнение перечня поручений президента Российской Федерации от 1 марта 2020 года N Пр-354 по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления 30.01.2020 г. (п.п. 8 п. 1) в соответствии с которым Правительству Российской Федерации поручено внести изменения в законодательство Российской Федерации, предусматривающие размещение органами местного самоуправления в сети "Интернет" материалов по вопросам, которые вносятся на публичные слушания и (или) общественное обсуждение, и результатов слушаний (обсуждений).

Вместе с тем, проектируемая норма части 4 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ содержит общие требования к порядку проведения только публичных слушаний, при этом термины "публичные слушания" и "общественные обсуждения" Федеральным законом N 131-ФЗ и Федеральным законом N 212-ФЗ не отождествлены, а разграничены и позиционируются как отдельные формы взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти.

Общественные (публичные) слушания (далее - слушания) в соответствии со статьей 18 Федерального закона N 212-ФЗ являются одной из форм (наряду с общественными обсуждениями (далее - обсуждения) взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления с целью осуществления общественного контроля.

Нормы статей 24-25 Федерального закона N 212-ФЗ позволяют определить, что основное отличие вышеуказанных институтов заключается в формате проведения: слушания - это собрание граждан, что предполагает их очное присутствие для обмена мнениями по поставленному вопросу; общественные обсуждения являются в основном мероприятиями заочными, выражение мнения по поставленной на разрешение проблеме не предполагает непосредственного присутствия гражданина в определенное время в определенном месте.

Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (статья 2) определяет собрание как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.

Значение собрания заключается в том, что оно обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой граждан, обеспечивает непосредственное участие в нем руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления и взаимодействие с ними граждан в процессе обсуждения.

Проведение слушаний является открытым и публичным.

В настоящее время слушания и обсуждения чаще соотносятся между собой как форма и содержание (при этом формой мероприятия выступают слушания, а их содержанием - обсуждения), чем являются самостоятельными по отношению друг к другу.

Что же касается формата проведения слушаний и обсуждений, то оба указанных мероприятия могут включать в себя комбинацию "очного" и "заочного" порядка (Федеральный закон N 212-ФЗ дает право организатору общественного обсуждения определить порядок его проведения).

Представляется, что, развивать направления внедрения во властно-правовую указанную сферу элементов электронной демократии, заданных Указом Президента Российской Федерации от 7.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", не уходя при этом из преимущественно реальной в виртуальную плоскость "электронной демократии", поскольку вопрос институализации отдельных механизмов "электронной демократии" с учетом существующих и обостряющихся в настоящее время проблем информационной безопасности общества представляется требующим всестороннего анализа и комплексного учета рисков при принятии соответствующих решений.

Вместе с тем, следует отметить, что институт публичных слушаний выступает одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, представляя форму очного участия населения в управлении делами государства и/или местного сообщества (статья 28 Федерального закона N 131-ФЗ). Данное право защищено частью 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации и, безусловно, подлежит судебной защите.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 931-О-О указано, что: "Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, то есть не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц... Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам".

Таким образом, в указанном определении содержится правовая сущность публичных слушаний, их отличие от "электронного формата" общественных обсуждений и обязательность их проведения по определенным вопросам, закрепленным в части 3 статьи 29 Федерального закона N 131-ФЗ, несмотря на рекомендательный характер заключения по результатам публичных слушаний.

Часть 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ закрепляет исчерпывающий перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проект стратегии социально-экономического развития муниципального образования; вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-ФЗ для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

В отношении указанных вопросов предусмотрено проведение только публичных слушаний, которые предполагают проведение очного собрания участников для выявления мнения населения.

Следует также отметить, что демократический характер слушаний обеспечивается в том числе и массовостью участия в них (жители муниципального образования; депутаты представительного органа местного самоуправления; глава муниципального образования; должностные лица местной администрации и т.д), что затруднено последствиями распространения коронавирусной инфекции в 2020 году и, отчасти, может аргументировать создание возможности для размещения информации в рамках проведения публичных слушаний в сети Интернет в части заблаговременного ознакомления жителей с проектами муниципальных правовых актов и направления замечаний (предложений) по рассматриваемым вопросам, в том числе посредством сети Интернет.

Однако в настоящее время органы местного самоуправления также вправе размещать официальную информацию, в том числе касающуюся вопросов проведения публичных слушаний, в сети "Интернет".

Положениями статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ реализована позиция о возможности одновременного опубликования муниципальных правовых актов как в муниципальных печатных средствах массовой информации, так и в сетевых изданиях.

В настоящее время размещение информации в сети "Интернет" в системе действующего правового регулирования лишь дополняет обычное опубликование (обнародование).

Муниципальные правовые акты, размещенные только на официальных интернет-сайтах муниципальных образований, не могут в соответствии с действующим законодательством считаться опубликованными, обнародованными. Размещение информации в сети Интернет в системе действующего правового регулирования лишь дополняет обычное опубликование (обнародование) (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.10.2016 N 43-АПГ16-14).

Вместе с тем, с учетом складывающейся правоприменительной практики, полагаем, что назрела необходимость законодательного установления возможности официального опубликования муниципальных правовых актов (проектов муниципальных правовых актов, рассматриваемых в рамках общественных обсуждений и т.д.) на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет", что целесообразно учесть при подготовке законопроекта ко второму чтению.

В связи с указанным представляется необходимым уточнение проектируемой нормы части 4 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ в части дополнения возможности органов местного самоуправления опубликования проектов муниципальных правовых актов на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет", наряду с традиционными способами заблаговременного ознакомления населения о проектируемых изменениях муниципальных правовых актов, рассматриваемых в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ.

Содержание проектируемой нормы части 4 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ позволяет также сделать вывод о том, что участие жителей в публичных слушаниях возможно с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - "Единый портал"), однако редакция нормы не позволяет однозначно определить - использование Единого портала для участия в публичных слушаниях будет альтернативой их проведения в традиционном формате или будет являться его дополнением.

Так, Федеральным законом от 29.12.2017 N 455-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" был введен институт "общественного обсуждения в градостроительной сфере" и установлением преимущественно заочного формата обсуждения вопросов местного значения в градостроительной сфере (направление своего мнения по обсуждаемому вопросу организатору обсуждения, например посредством информационно-коммуникационной сети Интернет и т.д), а также определяющим, среди прочего, четкую процедуру проведения публичных слушаний и (или) общественных обсуждений по вопросам градостроительства.

В соответствии с частью 6 статьи 26.13 Федерального закона от 6.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" по проекту бюджета и годовому отчету об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания или общественные обсуждения.

При этом, выбор одной из публично-правовой форм общественного контроля по рассмотрению вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе N 131-ФЗ, например, в статье 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрсК РФ), осуществляется в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативных правовых актах представительного органа муниципального образования, в связи с чем исключение корреспондирующего положения из части 5 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ в редакции законопроекта представляется необоснованным.

Обеспечение участия жителей муниципального образования в публичных слушаниях посредством использования федеральной государственной информационной системы "Единый портал" (в случае закрепления данного формата в уставе муниципального образования и (или) нормативных правовых актах представительного органа муниципального образования), представляется наиболее допустимым лишь в отношении общественных обсуждений, используемых при рассмотрении градостроительных вопросов на территории муниципального образования в соответствии с положениями статьи 5.1 ГрсК РФ, поскольку противоречит юридической природе публичных слушаний, создает риски отсутствия реализации указанного права жителями муниципального образования, не имеющими доступа к указанной системе, либо не имеющих навыков использования средств сети "Интернет".

Таким образом, инструменты преимущественно заочного, дистанционного участия населения в самих публичных слушаниях, присущие формату общественного обсуждения, предусматриваемого отдельными отраслевыми законами, в представленной редакции законопроекта не учитывают существенные различия двух публично-правовых институтов: публичных слушаний и общественных обсуждений, что требует существенной доработки при подготовке законопроекта ко второму чтению.

В силу указанного предложенная редакция не в полной мере достигает обозначенных целей правового регулирования.

Кроме того, законопроект содержит отсылочные нормы к другим законодательным и нормативно-правовым актам Российской Федерации, в частности предлагается разработка проекта постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего порядок использования федеральной государственной информационной системы "Единый портал", представление проекта которого для предварительного рассмотрения перед первым чтением законопроекта в Комитет не поступало.

Комитет отмечает, что поскольку современные законодательные нормы не препятствуют органам местного самоуправления принять решение даже при наличии возражения населения, если было соблюдено условие выявления мнения граждан, в целях реального учета мнения населения при принятии органом местного самоуправления наиболее взвешенного управленческого решения и повышения степени возможности населения влиять на выработку решений местных органов целесообразно внесение соответствующего дополнения в статью 28 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающего учет наиболее обоснованных рекомендаций публичных слушаний представительным органом муниципального образования при принятии соответствующего муниципального правового акта.

На основе вышеизложенного Комитет поддерживает указанный законопроект с учетом указанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко