Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 1133062-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения" (утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 22 апреля 2021 г. N 3.25-5/176) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
по проекту федерального закона N 1133062-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения"
(утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 22 апреля 2021 г. N 3.25-5/176)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 1133062-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения" (далее - проект федерального закона, законопроект), внесённый Правительством Российской Федерации, и сообщает следующее.

Проект федерального закона разработан во исполнение Общенационального плана действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике, подпункта "к" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 6 ноября 2020 года N Пр-1816.

Законопроект предусматривает увеличение срока выполнения обязательств по "компенсационному" лесовосстановлению или лесоразведению (далее - лесовосстановление) с одного года до трех лет, при условии проведения агротехнических уходов за созданными лесными культурами в течение трех лет с момента их посадки. Дополнительно нормами законопроекта вводится новый вид использования лесов - создание лесных питомников и их эксплуатация, а также устанавливаются порядок использования и основания предоставления лесных участков для осуществления указанной деятельности.

Учитывая значимость лесов для общества в целом, необходимость обеспечения сбалансированного развития экономики при условии рационального использования лесного фонда и улучшения состояния окружающей природной среды, а также возросшую роль лесов в мировом энергопереходе, выполнении задач по снижению эмиссии парниковых газов и достижении углеродной нейтральности, Комитет в целом положительно оценивает концепцию внесённого законопроекта, вместе с тем в части вопросов своего ведения и с учетом мнения компаний-лесопользователей, считает необходимым обратить внимание на следующие вопросы.

Представленная редакция законопроекта в части увеличения предельного срока выполнения обязательств по лесовосстановлению лицами, использующими леса в соответствии со статьями 43-46 Лесного кодекса Российской Федерации, с одного года до трех лет в целом отвечает интересам компаний - лесопользователей. Однако нормами законопроекта указанным лицам вменяется обязанность по осуществлению агротехнического ухода за созданными лесными культурами в течение трех лет после их посадки. При этом агротехнический уход уже включен в состав работ по лесовосстановлению в соответствии с приказом Минприроды России от 4 декабря 2020 года N 1014 "Об утверждении правил лесовосстановления, состава проекта лесовосстановления, порядка разработки проекта лесовосстановления", и необходимость исключения соответствующих норм из законопроекта нашла свое отражение в заключении Министерства юстиции Российской Федерации от 16 сентября 2020 года N 09/105491-АБ, подготовленного по результатам его рассмотрения.

По мнению Комитета, отсутствие определенности по объему и периодичности указанных работ, их выполнение в течение трех лет с момента посадки лесных культур приведет к значительному удорожанию их стоимости (до 30 - 50% от текущей стоимости работ, при том, что по данным компаний-лесопользователей, стоимость работ в отдельных регионах страны уже сейчас достигает 1 млн. руб./га), необходимости заключать соответствующие договоры на срок от 4 до 6 лет и злоупотреблениям уполномоченных органов государственной власти при приемке выполненных работ.

Указанное обстоятельство вызывает особую обеспокоенность в рамках выполнения мероприятий по газификации регионов страны в соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации В.В. Путина от 31 мая 2020 года N Пр-907. Поскольку в соответствии с правилами бухгалтерского учета затраты на лесовосстановление включаются в общую стоимость строительства магистральных газопроводов, сетей газораспределения и газопотребления, дополнение лесовосстановления обязательным трехлетним агротехническим уходом в значительной степени повлияет на общую стоимость проводимых мероприятий, в связи с чем предлагаемую норму предлагается исключить либо рассмотреть вопрос о его уменьшении.

Признавая обязательность ответственного экологического поведения субъектов экономической деятельности, по нашему убеждению, необходимо разработать прозрачный и вариативный нормативно-правовой механизм реализации обязательств по лесовосстановлению, заключающийся в предоставлении возможности их исполнения как в натуре, так и путем уплаты денежной компенсации в бюджеты субъектов Российской Федерации либо на счет специализированной публично-правовой компании исходя из нормативно установленных расценок, рассчитанных в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, что особенно актуально для регионов с суровыми климатическими условиями, почвенно-климатическими особенностями, заболоченностью территорий, труднодоступностью, коротким вегетационным периодом, отсутствием питомников, недостаточностью посадочного материала и низкой его приживаемостью (18% против законодательного порога в 25%). В случае принятия законопроекта без норм, касающихся возможности уплаты денежной компенсации, сохранится риск невыполнения лесопользователями обязанности по лесовосстановлению в силу объективных обстоятельств, когда лесохозяйственная инфраструктура в отдельных субъектах Российской Федерации не готова к проведению работ по "компенсационному" лесовосстановлению в требуемых объемах. Кроме того, уплачиваемые в рамках лесовосстановления платежи в силу своего целевого назначения могли бы пойти на развитие лесного хозяйства страны в целом.

Объективная необходимость установления возможности уплаты компенсационных платежей в счет выполнения обязательств лесопользователей по лесовосстановлению, особенно в части обязательности трехлетнего агротехнического ухода, также обусловлена требованием части 1 статьи 38 Федерального закона от 10 января 2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" о вводе в эксплуатацию объектов капитального строительства только при условии проведения в полном объеме предусмотренных проектной документацией объектов капитального строительства мероприятий по охране окружающей среды, к которым относится и лесовосстановление, что может привести к значительному увеличению сроков ввода в эксплуатацию указанных объектов. В случае выполнения указанных работ после ввода объектов в эксплуатацию затраты, предусмотренные сводным сметным расчетом строительства, не будут формировать инвентарную стоимость объекта, что приведет к увеличению текущих затрат их собственников.

Немаловажно отметить, что пункт 4 законопроекта исключает возможность проведения лицами, использующими леса в соответствии со статьей 43 Лесного кодекса Российской Федерации, выборочных и сплошных рубок в охранных зонах без предоставления лесных участков и без установления сервитута. Таким образом, в случае принятия законопроекта в предлагаемой редакции для расчистки охранных зон объектов недропользования от лесной растительности необходимо будет оформление правоустанавливающих документов на лесной участок. По общему правилу на земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, оформление прав не требуется - в отношении указанной территории возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон. Действующим законодательством не предусмотрено предоставление в пользование лесных участков и выдача специальных разрешений для выборочных и сплошных рубок деревьев, кустарников в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов, в связи с чем указанные проектируемые нормы предлагается исключить.

Часть 1 статьи 63.1 в проектируемой редакции предусматривает обязанность лиц, использующих леса в соответствии со статьями 43-46 Лесного кодекса Российской Федерации, выполнять лесовосстановление не только на площади, равной площади вырубленных лесных насаждений, но и в том числе при установлении зон с особыми условиями использования территорий, предусмотренных статьей 21 Лесного кодекса Российской Федерации. В то же время разработчиками законопроекта не было учтено, что охранные зоны на протяжении всего времени эксплуатации линейных объектов зарастают вследствие природных процессов и их расчистка от древесной растительности проводится с регулярной периодичностью, следовательно, выполнение работ по лесовосстановлению каждый раз после расчистки охранной зоны является излишним, поскольку поддержание территорий охранных зон в пожаробезопасном состоянии предусмотрена действующим законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 62 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции законопроекта) искусственное лесовосстановление должно продолжаться до момента отнесения земель, на которых оно осуществляется, к землям, на которых расположены леса. Однако данная формулировка противоречит как действующей, так и проектируемой законопроектом редакции статьи 63.1 Лесного кодекса Российской Федерации, согласно которой в установленных данной статьей случаях выполнение обязанности по лесовосстановлению ограничено определенным сроком. В связи с этим предлагается внести уточнение в часть 3 статьи 62 Лесного кодекса Российской Федерации, устраняющее данное противоречие, в частности, установить, что в случаях, установленных статьей 63.1 настоящего Кодекса, искусственное лесовосстановление осуществляется до момента достижения проектных показателей в соответствии с проектом лесовосстановления или проектом лесоразведения соответственно.

Согласно части 4 статьи 63.1 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции законопроекта) лесопользователи могут выполнять работы по лесовосстановлению с привлечением специализированных государственных (муниципальных) учреждений, что, по замыслу авторов законопроекта, будет обеспечивать высокое качество работ. Однако указанный факт не может служить объективной гарантией, поскольку ответственность за невыполнение обязанности по лесовосстановлению все равно будет нести лицо, осуществившее рубку.

В соответствии с частью 5 статьи 63.1 в проектируемой редакции лесовосстановление должно быть произведено исключительно с использованием саженцев и сеянцев, выращенных в лесных питомниках. Такой вид работ относится к искусственному лесовосстановлению, в то время как действующим законодательством устанавливаются три способа лесовосстановления, и, на наш взгляд, определение конкретного способа его проведения должно коррелировать с климатическими условиями, особенностями лесорастительного районирования, транспортной доступностью лесных участков, обеспеченностью посадочным материалом, а не видом использования лесов. Комитет отмечает, что указанное требование будет способствовать ограничению конкуренции в сфере лесного хозяйства, поскольку стоимость саженцев не регулируется государством и гарантии наличия посадочного материалов отсутствуют, что ставит подрядчиков, не имеющих собственных лесных питомников, в невыгодное по сравнению с государственными (муниципальными) учреждениями положение.

Законопроектом также предлагается расширить географию проведения работ за пределы субъекта Российской Федерации, в котором была проведена рубка, если в данном субъекте отсутствуют земли, нуждающиеся в лесовосстановлении. Указанная категория носит оценочный характер и может привести к необоснованным расходам при существенном переносе работ за пределы производственной деятельности лесопользователей.

Немаловажно отметить, что установление подпунктом "б" пункта 6 законопроекта основания для досрочного расторжения договоров аренды лесных участков по причине невыполнения проекта лесовосстановления или лесоразведения являются избыточными, поскольку утвержденные приказом Минприроды России от 30 июля 2020 N 542 "Об утверждении типовых договоров аренды лесных участков" типовые формы договоров аренды уже содержат условия о существенной неустойке за нарушение обязательств по невыполнению таких мероприятий, а также основания для досрочного расторжения указанных договоров. Предлагаемая норма в части арендных отношений относится к договорным условиям и должна рассматриваться в рамках внесения изменений в типовую форму договора.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы рекомендует принять проект федерального закона N 1133062-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения" в первом чтении при условии его существенной доработки при подготовке ко второму чтению с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный