Деятельность Группы органов банковского надзора по оффшорам (ОГБС), Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Форума финансовой стабильности (ФФС) в борьбе против преступности в сфере финансов (В. Вахания, "Право и экономика", N 8, август 2004 г.)

Деятельность Группы органов банковского надзора по оффшорам (ОГБС),
Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)
и Форума финансовой стабильности (ФФС) в борьбе против
преступности в сфере финансов

Процесс глобализации мировой экономики и финансов потребовал усиления международного сотрудничества в борьбе против отмывания "грязных", или криминальных, денег, масштабы которого постоянно растут и угрожают стабильности мировой финансовой системы. "Грязные" деньги питают международный терроризм, что не только усиливает неустойчивость и непредсказуемость международных финансовых рынков, но и создает реальную угрозу миру. Сегодня борьба с отмыванием денег может иметь успех только в том случае, если она приобретет глобальный характер, т.е. будет основываться на международном сотрудничестве банков и правоохранительных органов, занимающихся этой борьбой.

В борьбу против финансовых преступлений, включая отмывание денег и финансирование терроризма, подключилась Группа органов банковского надзора по оффшорам - Offshore or Group of Banking Supervisors (OGBC)*(1). Эта организация осуществляет стратегический план по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма*(2). Следует отметить, что условием членства в ОГБС является взятие обязательства по выполнению 40 рекомендаций ФАТФ (FATF - Financial Action Task Forse). Членами ОГБС являются: Аруба, Багамы, Бахрейн, Барбадос, Бермудские о-ва, Каймановы о-ва, Кипр, Гибралтар, о. Гернси, Гонегона, о. Мэн, Джерси, Лабуан, Макао, Китай, Мавритания, Антильские о-ва, Панама, Сингапур и Вапуату.

ОГБС выполняет программу взаимных оценок в соответствии с процедурой ФАТФ. Доклад о взаимной оценке по Гибралтару*(3) был обсужден и одобрен на заседании ОГБС в сентябре 2002 г.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), объединяющая наиболее экономически развитые страны, также проявляет все больший интерес к финансовым правонарушениям, в первую очередь связанным с уклонением от налогов. По оценке экспертов ОЭСР, "нечестная налоговая практика" не только искажает торговые и инвестиционные потоки и разрушает национальные налоговые базы, но и наносит значительный материальный ущерб: так, развивающиеся страны теряют от нее ежегодно 50 млрд., а США - 70 млрд. долларов.

На основе ряда критериев эксперты ОЭСР составили список из 35 таких стран и территорий, являющихся "банковским и налоговым раем". Основным критерием является отсутствие в этих странах и территориях налогообложения или взимание низких (минимальных) налогов на доходы от финансовой и иных видов деятельности, что использовалось резидентами других стран для бегства от налогов. Другим критерием явилось наличие четырех ключевых факторов, которые превращают ту или иную страну или территорию в "налоговый рай": 1) наличие доходов от финансовой или иной деятельности, облагаемых по низкой или нулевой ставке; 2) отказ от предоставления информации о действующем режиме налогообложения; 3) отсутствие гласности (транспарентности) относительно действующего режима, что не позволяло осуществлять регулирование или контроль; 4) наличие законодательства, позволяющего создавать компании под контролем иностранцев.

Таким образом, наличие законодательства, позволяющего освобождать доходы от налогообложения, является необходимым, но недостаточным условием для того, чтобы считать страну или территорию "налоговым раем". Для этого нужно, чтобы это законодательство реально действовало, и масштабы бегства от налогов в соответствующую страну были значительными по сравнению с масштабами ее внутренней экономики*(4).

Самое общее определение оффшорного центра (ОФЦ) дано рабочей группой Форума финансовой стабильности (ФФС). С точки зрения экспертов ФФС, самое общее определение ОФЦ сводится к следующему: это юрисдикции, где нерезиденты осуществляют значительный объем операций, превышающий объем операций резидентов. К ним могут применяться следующие критерии (не обязательно все сразу):

низкие (или нулевые) налоговые ставки на доходы от промышленной, коммерческой или инвестиционной деятельности;

отсутствие взимания налогов у источника;

минимальное и гибкое регулирование деятельности предприятий;

минимальные и гибкие системы надзора;

льготный режим использования инструментов управления "портфелем";

очень высокий уровень конфиденциальности;

различные льготы для нерезидентов.

Из 42 ОФЦ, изученных рабочей группой ФАТФ, было выделено 25 центров, отказывающихся от международного сотрудничества в деле разработки общих правил и норм, которые были разделены на три группы в зависимости от качества финансового надзора и готовности страны или территории к международному сотрудничеству. Предложенный Форумом механизм исправления положения предусматривает несколько этапов, в ходе которых ОФЦ должны предпринять определенные меры по совершенствованию надзора и развитию сотрудничества с другими органами. При этом каждый ОФЦ должен заявить о своем намерении ввести адекватные нормы, осуществить оценку действующих в стране норм и их соответствие международным нормам, выявить дефицит норм и провести экспертную оценку действующей системы надзора с участием экспертов из третьих стран*(5).

Свой список составила и ФАТФ. Публикация указанных списков вызвала многочисленные комментарии, которые отмечали явную субъективность их составителей. Так, в список ФАТФ "забыли" внести о. Джерси, по политическим соображениям не внесли Китай и под давлением - Монако. В списке ОЭСР отсутствует американский штат Делавер, являющийся настоящим "налоговым раем". Несовпадение и неполнота списков создают риск политических манипуляций. Некоторые исследователи предлагают создать международную комиссию, включающую признанных специалистов и независимых экспертов, которые приняли бы во внимание все аспекты проблемы функционирования и классификации ОФЦ и "налоговых гаваней". Опираясь на анализ существующей практики, комиссия могла бы разработать экономические, финансовые, юридические и судебные правила, необходимые в условиях глобализирующегося мира. Только на этой основе можно было бы составить список стран и территорий, которые не соответствуют определенным критериям. К сожалению, это вряд ли возможно в ближайшее время, поскольку большинство стран по различным причинам (политическим, социально-экономическим и др.) предпочитают принимать собственные меры и часто под тем или иным предлогом не идут на сотрудничество с другими странами. Наиболее показателен в этом отношении пример Швейцарии, доля которой в активах всех оффшорных центров составляет 27% и которая не внесена ни в один из представленных списков*(6).

Некоторые специалисты указывают на фактическую бездеятельность правительств многих стран в борьбе с отмыванием денег, несмотря на громкие декларации о необходимости такой борьбы. В частности, Ж. де Мейяр объясняет подобную бездеятельность правительств прежде всего тем, что ОФЦ выполняет в международной торговле и обмене ряд полезных и важных юридических и финансовых функций, которые никто не хочет ограничивать. Но эти функции не должны оправдывать несоблюдение элементарных правил в ОФЦ, где тесно переплетаются легальная и криминальная экономика, границы между которыми становятся все более размытыми и нечеткими. В настоящее время провести черту между "хорошей" и "плохой" экономикой часто бывает практически невозможно, т.к. легальная экономика часто стремится стать нелегальной, когда это ей нужно, а криминальная экономика не может вечно жить в "черной дыре" и стремится легализоваться. Кроме того, процесс отмывания денег сопровождается "отмыванием людей", которые в результате должны выглядеть законными влaдeльцами отмытых средств, что значительно усложняет весь процесс отмывания, поскольку в него вовлекаются сотни и даже тысячи физических и юридических лиц.

Ж. де Мейяр предлагает радикально изменить направления борьбы и принять новые планетарные правила игры, а не "латать дыры" в действующих законах, и выдвигает несколько конкретных предложений, не требующих никаких материальных затрат, но наталкивающихся на непреодолимые политические барьеры, поскольку страны ОЭСР, которые могли бы навязать эти меры всему миру, не осмеливаются это сделать. Это:

составление мирового реестра компаний и других юридических лиц во всех формах. Подобные реестры есть во многих странах, однако они не стандартизированы (и потому трудно совместимы) и часто недоступны широкой публике. Юридические лица, внесенные в реестр, обязаны сообщать о любой сделке. В англосаксонских странах широко распространены доверительные операции (трасты), которые часто используются для злоупотребления и отмывания денег, поскольку позволяют легко скрывать действительных собственников средств. Подобная практика должна быть прекращена. Мировой реестр юридических лиц должен контролироваться Международным контрольным органом (Autorite intemationale de controle - AIC), который с помощью интернета сможет консультироваться с любым органом в любой стране мира. AIC будет обладать данными, позволяющими идентифицировать собственников и руководителей любой компании, публикациями годовых отчетов всех компаний и т.д.;

образование международным сообществом AIC (например, при ООН или ВТО), который выполнял бы функцию охраны банковской тайны и не позволял бы использовать действующие механизмы в преступных целях. Эта система могла бы действовать следующим образом: компания, которая по тем или иным соображениям не хотела бы публиковать данные о своей деятельности, должна послать соответствующие документы в AIC. Если последний признает просьбу обоснованной, он сохранит информацию о компании и предоставит ее только судебным органам по их запросу для соответствующего расследования. Что касается налоговой тайны, то в открытом мире она перестанет существовать и быть предлогом для отказа от сотрудничества с судебными органами;

обязательное проведение всех трансфертов международных финансовых активов через специальный орган, уполномоченный АIС. Каждый трансферт должен содержать информацию, позволяющую обеспечить слежение за движением средств. Если, например, прокурор захочет проследить за переводом подозрительных комиссионных, он может обратиться в орган по переводу средств и через некоторое время получить данные о движении средств из начального пункта в конечный. В этом случае АIС будет играть роль буфера, регистрирующего все подобные запросы, чтобы избежать злоупотреблений и обеспечить конфиденциальность операций.

Ж. де Мейяр заключает, что нынешние трудности организации борьбы с отмыванием денег носят не технический, а политический характер, поэтому сегодня как никогда важно мобилизовать на такую борьбу общественное мнение, которое должно усилить свое давление на органы, принимающие решения*(7).

Мнение о том, что финансовая глобализация предполагает усиление ответственности всех действующих лиц в международной финансовой системе, получает все большее распространение в мире. В результате постепенно складывается консенсус относительно необходимости разработки новых международных правил и норм, касающихся большей гласности деятельности юридических лиц, финансового регулирования, контроля и сотрудничества, чтобы устранить, насколько это возможно, отрицательные последствия хаотичной и неконтролируемой финансовой глобализации.

Особую остроту приобрела проблема "бегства" российских капиталов в целях сокрытия налогов и их отмывания в оффшорных зонах.

По данным Банка России, из страны ежегодно вывозится 20-25 млрд. долларов США. В Минэкономразвития подсчитали, что за годы реформ было вывезено не менее 210 млрд. долларов (некоторые эксперты называют цифру в 700 млрд.), половина из них - в нарушение действующего законодательства. Столь мощный вывоз капитала за рубеж оставляет отечественную экономику обескровленной, при этом основные фонды в ТЭК изношены на 70%, а у государства не хватает денег на структурные реформы*(8).

Значительная часть российских капиталов отмывается. Репутацию главного ОФЦ для "сокрытия налогов" и отмывания российских капиталов заработал полинезийский остров Науру площадью 21 кв. км. Только в банки, зарегистрированные в Науру в 1998 г., из нашей страны было переведено 70 млрд. долларов - в основном для сокрытия налогов.

7 февраля 2003 г. в "Вестнике Банка России" было опубликовано сообщение о том, что МИД Республики Науру проинформировал российские власти "о прекращении функционирования на территории республики оффшорного банковского сектора" и отзыве всех банковских лицензий (к нему прилагался список из 104 банков, зарегистрированных в Науру).

На конференции "Международное налоговое планирование для банков страховых и финансовых компаний РФ", проходившей в марте 2003 г., председатель ФКЦБ России заявил о том, что Центральный банк Кипра предоставляет ФКЦБ всю информацию о бенефициарных владельцах российских компаний, зарегистрированных на острове.

Следует отметить, что более 30% оффшорных компаний, зарегистрированных на Кипре, имеют российское происхождение. По неофициальной информации, подавляющее число сделок на РТС идет через эту страну. Кипр занимает третье место по объему инвестиций в российскую экономику, уступая лишь США и Германии.

Соглашение об обмене информацией между ФКЦБ России и ЦБ Кипра было подписано еще в 2002 г., однако чиновники наотрез отказывались говорить, о какой именно информации идет речь. "Весь этот год рынок лихорадило,- заявил директор московского представительства Tax Consulting U.K.В. Поляков, - поскольку все могли лишь догадываться, какой информацией киприоты делятся с российскими чиновниками. За это время с Кипра ушло около 30% российских компаний"*(9).

Теперь же, когда глава ФКЦБ признался, что речь идет о раскрытии информации о бенефициарных владельцах, российские бизнесмены просто запаниковали. Если ФКЦБ узнает о реальных фигурантах сделок, проведенных через оффшоры, то может быть нанесен серьезный удар по бизнесу многих российских компаний. Понятно, что с официальной отчетностью, представляемой ими в российские госорганы, информация, полученная из ЦБ Кипра, вряд ли совпадет. Россия вполне может опротестовать или наложить арест на какие-то сделки, проходившие через Кипр.

Если государство решится на нечто подобное, то под ударом окажутся очень многие - Кипр был самой популярной у российских предпринимателей юрисдикцией. Между ним и Россией существует соглашение об избежании двойного налогообложения, позволяющее не платить налоги в нашей стране. Кроме того, до налоговой реформы налоги на прибыль и на дивиденды в этой стране были одними из самых привлекательных среди оффшоров. Но главное, ради чего российский бизнес шел на Кипр, - конфиденциальность информации о реальных владельцах компании. Несмотря на то, что для регистрации оффшора на Кипре такую информацию предоставлять необходимо, она была закрыта. Поэтому при осуществлении сделок на российском рынке "в кадре" оказывалась лишь кипрская компания, а реальный собственник оставался в "тени". Связь между оффшором и реальным владельцем доказать было практически невозможно*(10).

Эта информация представляет реальный интерес для российских госорганов, которые объявили войну оффшорам. И именно поэтому, когда в прошлом году кипрские и российские чиновники решили обмениваться информацией, на рынке стало нарастать беспокойство. Киприоты сразу же предупредили российских предпринимателей, что ситуация взрывоопасна. Интересно, что согласно законам Кипра информация о бенефициарных владельцах может быть предоставлена только по решению суда. Однако, по словам юристов российских компаний, договор Кипра и России является международным, и он приоритетнее местных законов.

В данном случае интересы российских и кипрских властей совпали. Отечественные чиновники хотят вывести бизнес на чистую воду. А киприоты готовятся к вступлению в Евросоюз, для этого нужно отказаться от оффшорного статуса. Этот обоюдный интерес может сыграть злую шутку с российскими компаниями. По мнению участников рынка, факт предоставления информации о бенефициарах может буквально взорвать российский финансовый рынок. Подготовлены новые поправки к Уголовному кодексу, предусматривающие более жесткие меры наказания за нарушение положения о конфликте интересов, незаконное использование средств инвесторов, нарушение правил учета прав на ценные бумаги, инсайдерскую торговлю, манипулирование и воспрепятствование государственному контролю.

В. Вахания

"Право и экономика", N 8, август 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Далее по тексту - ОГБС.

*(2) FATF. Annual report 2003-2003. 20 June 2003. P.19.

*(3) Там же. P. 20.

*(4) Банки и мировой опыт. - М.: ИНИОН, 2002. - N 3.- С. 52.

*(5) Банки и мировой опыт.- М.: ИНИОН, 2002. - N 3. - С. 53.

*(6) Там же. - С. 53.

*(7) Mailloud J. de Quel moded'emploi // Bank magazine p., 1999 N 609, р. 32.

*(8) Базина Т. Сбежавший капитал скучает по дому. Но власти не спешат его возвращать // Коммерсантъ. - 11 ноября 2003 г. - С. 23.

*(9) Толюкова Л. Офшор замедленного действия. Кипр сдал российский бизнес // Коммерсантъ. - 18 марта 2003 г. - С. 1.

*(10) Там же.