Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам по проекту федерального закона N 1171664-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
по проекту федерального закона N 1171664-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона N 1171664-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) ряд изменений по трем основным направлениям: реализация Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 21.04.2021, изменение сроков осуществления отдельных этапов бюджетного процесса и уточнение перечня документов, на которых основывается формирование проектов бюджетов.

I. Реализация Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 21.04.2021

1. Правовые основы для предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов.

Согласно перечню поручений Президента Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 21.04.2021 г. N Пр-753 (далее - перечень поручений Президента Российской Федерации N Пр-753) Правительству Российской Федерации поручено обеспечить утверждение порядка проведения отбора проектов, финансируемых за счет инфраструктурных бюджетных кредитов, а также порядка осуществления Федеральным казначейством государственного финансового контроля за ходом реализации таких проектов, а также обеспечить предоставление до конца 2023 года инфраструктурных бюджетных кредитов в объеме не менее 500 млрд. рублей.

В связи с этим, предельный пятилетний срок предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предлагается не применять к:

бюджетным кредитам на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов;

бюджетным кредитам для погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации в виде обязательств по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;

кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций.

При этом предлагается предоставить Правительству Российской Федерации полномочия по утверждению порядка предоставления, использования и возврата субъектами Российской Федерации бюджетных кредитов на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, по утверждению порядка проведения отбора инфраструктурных проектов, финансируемых за счет соответствующих бюджетных кредитов, порядка осуществления Федеральным казначейством государственного финансового контроля за ходом реализации таких проектов.

Также законопроектом устанавливается государственный финансовый контроль Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным казначейством за соблюдением условий контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения которых являются бюджетные кредиты, предоставленные из федерального бюджета.

Для обеспечения своевременного использования субъектами Российской Федерации предоставленных из федерального бюджета бюджетных кредитов на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов предлагается:

- исключить из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов указанные бюджетные кредиты, что обеспечит целевой характер указанных кредитов;

- установить возможность превышения установленных Бюджетным кодексом ограничений по параметрам дефицита бюджета субъекта Российской Федерации на сумму бюджетных ассигнований, направленных на осуществление расходов за счет указанных бюджетных кредитов при планировании и исполнении бюджета субъекта Российской Федерации;

- дополнить перечень оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете для создания возможности оперативной корректировки объемов бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации при получении инфраструктурных кредитов (с возможностью превышения общего объема расходов, утвержденного законом субъекта Российской Федерации о бюджете).

Кроме того, уточняются подходы к расчету показателей отнесения субъекта Российской Федерации к группам заемщиков при оценке долговой устойчивости субъекта Российской Федерации.

2. Установление условий реструктуризации ранее привлеченных субъектами Российской Федерации бюджетных кредитов и предоставление бюджетных кредитов для замещения коммерческой задолженности регионов, превышающей 25% собственных доходов регионов.

Перечнем поручений Президента Российской Федерации N Пр-753 также поручается обеспечить предоставление на период до 2029 года бюджетных кредитов на погашение задолженности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по государственным (муниципальным) ценным бумагам, а также по кредитам, предоставленным субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям кредитными организациями, в объеме, обеспечивающем снижение указанной задолженности до 25 процентов налоговых и неналоговых доходов, поступивших в бюджет субъекта Российской Федерации в 2020 году, а также провести реструктуризацию бюджетных кредитов, предоставленных субъектам Российской Федерации в декабре 2020 года, установив, что такие кредиты должны быть погашены до 2029 года.

В целях реализации указанных положений законопроектом предлагается установить особенности исполнения федерального бюджета в 2021 году.

Так, предлагается Правительству Российской Федерации предоставить право в установленном им порядке провести в 2021 году реструктуризацию задолженности субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, установить меры ответственности за невыполнение субъектом Российской Федерации условий реструктуризации и обязательств по соглашениям о предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов.

Основные условия реструктуризации:

задолженность по основному долгу и начисленным на дату реструктуризации задолженности процентам за фактический срок пользования бюджетным кредитом подлежит погашению в период с 2021 по 2029 год включительно со следующими сроками погашения: в 2021 - 2024 годах ежегодно в размере 5 процентов суммы задолженности, в 2025 - 2029 годах ежегодно равными долями от остатка суммы задолженности - с возможностью ее досрочного погашения;

за пользование средствами федерального бюджета взимается плата в размере 0,1 процента годовых, начисляемых на остаток реструктурированной задолженности по основному долгу и начисленным кредитом на дату реструктуризации задолженности процентам за фактический срок пользования бюджетным;

обязательства субъекта Российской Федерации, подлежащие включению в дополнительные соглашения к соглашениям о предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Также предлагается предоставить Министерству финансов Российской Федерации право предоставлять бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета для погашения обязательств по государственным (муниципальным) ценным бумагам и кредитам, полученным от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, со сроком погашения не позднее 2029 года включительно, с платой за пользование указанными бюджетными кредитами по ставке 0,1 процента годовых. В связи с этим предлагается ввести основание для внесения в сводную бюджетную роспись изменений, связанных с предоставлением Министерством финансов Российской Федерации бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета за счет уменьшения остатков средств федерального бюджета, образовавшихся на 1 января 2021 г.

Законопроектом предлагается пролонгировать действие положений, установленных частью 8 статьи 16 Федерального закона от 2 декабря 2019 года N 380-ФЗ "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" в части права Правительства Российской Федерации на списание задолженности субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам в объеме поступления в федеральный бюджет налоговых доходов в установленном им порядке. При этом предлагается установить полномочия Правительства Российской Федерации по утверждению Методики расчета поступления налоговых доходов в федеральный бюджет от реализации новых инвестиционных проектов с целью введения вариативности ведения данного учета (раздельного налогового учета для существующих юридических лиц либо создания для этих целей отдельного юридического лица).

Аналогично действующим положениям, основное условие списания такой задолженности, заключается в направлении средств бюджета субъекта Российской Федерации, высвобождаемых в результате снижения объема погашения задолженности субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам на осуществление бюджетных инвестиций в объекты инфраструктуры в целях реализации новых инвестиционных проектов, определяемых в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.

Комитет отмечает, что предлагаемые нормы создадут законодательную основу для выполнения вышеуказанных поручений Президента Российской Федерации. Внесение в сводную бюджетную роспись изменений, связанных с предоставлением Министерством финансов Российской Федерации бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, и расчеты распределения лимитов бюджетных кредитов между субъектами Российской Федерации будут находиться под парламентским контролем Комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по перераспределению бюджетных ассигнований в текущем финансовому году и плановом периоде.

II. Изменение сроков осуществления отдельных этапов бюджетного процесса

1. Изменение срока внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Законопроектом предлагается перенести предельный срок внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете с 1 октября на 15 сентября текущего года.

Комитет отмечает, что при изменении срока представления проекта федерального закона о федеральном бюджета с 26 августа на 1 октября (Федеральный закон от 27.07.2010 г. N 216-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения сроков составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и отчетов об их исполнении") необходимость такого переноса объяснялась требованием повысить надежность прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Вместе с тем, как показала практика последних лет, прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации не имеют необходимой точности. Кроме того, в соответствии с Правилами составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период основные параметры прогноза социально-экономического развития, на основе которых формируется прогнозируемый объем доходов федерального бюджета, рассматриваются Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам не позднее 20 апреля текущего года, то есть прогноз для формирования федерального бюджета готов уже к маю.

Между тем, изменение срока внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу оказало негативное влияние на планирование и исполнение региональных бюджетов, утверждение котороых зависит от предоставленных из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, утвержденных Государственной Думой во втором чтении. Соглашения о предоставлении межбюджетных трансфертов заключаются в последние дни года, что приводит к ненадлежащей проработке мероприятий, на осуществление которых предусмотрены межбюджетные трансферты. Кроме того, по иным межбюджетным трансфертам, распределяемым на конкурсной основе и предоставляемым за счет зарезервированных бюджетных ассигнований, например, на финансовое обеспечение дорожной деятельности, соглашения заключаются уже в ходе исполнения бюджета. Это приводит к переносу проведения конкурсных процедур и заключения контрактов далеко за начало года, что означает фактическое неиспользование выделенных бюджетных средств в первые месяцы года.

Для устранения вышеуказанных проблем реализации бюджетной политики, в законопроекте предлагается перенести срок внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете.

С учетом более раннего рассмотрения и утверждения федерального бюджета это создаст объективную определенность для субъектов Российской Федерации в части объемов получаемых межбюджетных трансфертов в целях планирования их бюджетов.

Соответственно соглашения о предоставлении межбюджетных трансфертов смогут быть заключены с надлежащей проработкой также в более ранний срок. В свою очередь это даст возможность проведения конкурсных процедур и заключения контрактов до 1 января и позволит начать финансирование мероприятий в регионах сразу с начала года.

Кроме того, предлагается исключить требование о представлении в Государственную Думу в составе документов и материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете (закона о внесении в него изменений) информации по решениям о предоставлении земельных участков под строительство.

Также предлагается увеличить срок рассмотрения Госдумой изменений в федеральный закон о федеральном бюджете с 25 до 30 дней, что позволит более тщательно рассматривать предлагаемые изменения.

2. Изменение сроков составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В соответствии с положениями законопроекта Правительство Российской Федерации рассматривает и представляет в Государственную Думу проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год, годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы и материалы к проекту указанного федерального закона в срок до 15 июня текущего финансового года.

Кроме того, законопроектом предлагается сократить срок подготовки и представления Счетной палатой Российской Федерации в Государственную Думу и Правительство Российской Федерации заключения на годовой отчет об исполнении федерального бюджета до 15 дней со дня представления Правительством Российской Федерации годового отчета об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу.

Законопроектом предлагается установить предельный срок рассмотрения законопроекта об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год 45 дней со дня его внесения в Государственную Думу.

Комитет отмечает, что текущая ситуация, при которой отчеты об исполнении бюджетов рассматриваются практически одновременно с внесением проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов, означает, что проблемы, выявленные в ходе контроля за исполнением бюджетов, не могут быть учтены при составлении бюджетов на очередной финансовый год. В случае смещения рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов на период весенней сессии Государственной Думы, результаты рассмотрения бюджетной отчетности могут быть учтены Правительством Российской Федерации при подготовке проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов.

III. Изменения перечня документов, на которых основывается составление проектов бюджетов

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" Правительством Российской Федерации разработан Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года, который является стратегическим документом, определяющим деятельность Правительства Российской Федерации по достижению национальных целей развития Российской Федерации. Однако, в настоящее время Бюджетный кодекс не рассматривает Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года в качестве документа стратегического планирования и не содержит указаний на необходимость его учета при подготовке проектов бюджетов.

Законопроектом предусматривается включение в перечень документов, на основе которых формируются проекты бюджетов, документов, определяющих цели национального развития Российской Федерации и направления деятельности органов публичной власти по их достижению.

Комитет отмечает, что предлагаемое изменение Бюджетного кодекса направлено на переориентирование бюджетного планирования на выполнение Единого плана по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рекомендует принять проект федерального закона N 1171664-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, в первом чтении.

Председатель Комитета

А.М. Макаров