Решение Калининградского областного суда от 28 мая 2021 г. N 3а-154/2021 (ключевые темы: зоны санитарной охраны - источники водоснабжения - правила землепользования и застройки - совет депутатов - генеральные планы городских округов)

Решение Калининградского областного суда от 28 мая 2021 г. N 3а-154/2021

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Б.А.В. к городскому совету депутатов Калининграда, Правительству Калининградской области об оспаривании генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74), и правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, в части отображения II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения на территории земельного участка с кадастровым номером N, установил:

Б.А.В. обратился в суд с указанным административным иском, ссылаясь на то, что на основании заключенного на срок до 31 декабря 2059 года соглашения от 20 февраля 2020 года о передаче прав и обязанностей по договору аренды от 17 февраля 2014 года Б.А.В. принадлежит с 29 февраля 2020 года на праве аренды земельный участок с кадастровым номером N площадью 850 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для ведения садоводства, расположенный по адресу: г. Калининград, ул. Велосипедная дорога, СНТ "Ромашка", 26.

В границах этого участка расположен принадлежащий Б.А.В. жилой дом площадью 186,6 кв. м с кадастровым номером N, право собственности на который зарегистрировано 10 марта 2020 года (запись регистрации N 39:15:111511:60-39/021/2020-3).

В январе 2021 года Б.А.В. обратился в администрацию городского округа "Город Калининград" с заявлением о заключении договора купли-продажи земельного участка в порядке ст. 39.20 ЗК РФ, в чем ему отказано 26 февраля 2021 года комитетом муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" в соответствии с п.п. 14 п. 5 ст. 27 ЗК РФ по мотиву расположения испрашиваемого в собственность земельного участка во II поясе зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (индекс зоны Н-3 согласно карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий в составе правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339).

В этой части правила землепользования и застройки соответствуют генеральному плану городского округа, в материалах по обоснованию которого территория земельного участка с кадастровым номером N также отнесена к зоне санитарной охраны источников водоснабжения.

По мнению административного истца, генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" нарушают исключительное право Б.А.В. как собственника объекта капитального строительства на выкуп земельного участка и противоречат закону при том, что границы и режим зон санитарной охраны источников водоснабжения в порядке, предусмотренном законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, не установлены.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, администрация городского округа "Город Калининград", Управление Роспотребнадзора по Калининградской области, Государственной предприятие Калининградской области "В.".

В судебном заседании представитель Б.А.В. - М.А.О. заявленные требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Представитель городского совета депутатов Калининграда - Я.Ю.А. не возражала против удовлетворения требований.

Представитель Правительства Калининградской области и Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области - Ж.И.Ю. полагала требования не подлежащими удовлетворению, представив письменные возражения на административное исковое заявление.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, ходатайство об отложении рассмотрения дела не представили.

На основании части 5 статьи 213 КАС РФ судом определено рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Выслушав объяснения представителей административного истца, городского совета депутатов, Правительства Калининградской области и Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о наличии оснований к удовлетворению административного иска, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Город Калининград является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа").

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ), Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Оспариваемый в части генеральный план городского округа "Город Калининград" были принят до вступления в силу названного Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19.

Постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 "О внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" генеральный план городского округа "Город Калининград" изложен в новой редакции.

Генеральный план городского округа "Город Калининград" официально опубликован в газете "Гражданин", а именно: в редакции решения городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 - в выпуске от 15 июля 2016 года, в редакции постановления Правительства области от 17 февраля 2020 года N 74 - на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 25 февраля 2020 года и в газете "Гражданин", выпуск от 2 апреля 2020 года.

Разработка оспариваемых в части правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" была начата до 1 января 2017 года, правила землепользования и застройки утверждены решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 и в оспариваемой части действуют до настоящего времени.

Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" официально опубликованы в газете "Гражданин" (выпуск от 9 января 2018 года) и размещены на официальном сайте органа местного самоуправления.

Таким образом, оспариваемые в части генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" приняты уполномоченными органами в пределах их компетенции с соблюдением формы и порядка принятия нормативных правовых актов, а также процедуры их официального опубликования, что административным истцом не оспаривается.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно пункту 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, а также могут отображаться на отдельных картах в составе правил землепользования и застройки (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

По сведениям, предоставленным ГБУ "Калининградской области "Ц.", принадлежащий Б.А.В. на праве долгосрочной аренды земельный участок с кадастровым номером N, разрешенное использования - для ведения садоводства, расположенный в СНТ "Ромашка" на ул. Велосипедная дорога в г. Калининграде, полностью расположен во II поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения согласно карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа в составе материалов по обоснованию генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 (в том числе в редакции постановления Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74), а также в зоне Н-3 "Зона санитарной охраны источников водоснабжения II пояса" согласно карте зон с особыми условиями использования территорий и территорий объектов культурного наследия в составе правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339) (89-91).

В силу части 3 статьи 4 ГрК РФ в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется иное законодательство Российской Федерации, к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

В соответствии с общими нормами, содержащимися в части 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", при разработке генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при строительстве жилых домов должны соблюдаться санитарные правила.

Согласно ч. 5 ст. 18 названного Федерального закона (в редакции Федерального закона от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ, действовавшей на момент принятия решений городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 об утверждении генерального плана городского округа в его первоначальной редакции и от 25 декабря 2017 года N 339 об утверждении правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград") границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

В силу ч. 5 ст. 18 названного Федерального закона (в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ, действовавшей на момент принятия постановления Правительства области от 17 февраля 2020 года N 74 об утверждении генерального плана городского округа "Город Калининград" в новой редакции и подлежащей применению на момент рассмотрения дела) зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10.

Согласно абзацу первому пункта 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны (далее также - ЗСО) организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Согласно пункту 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02 организации ЗСО должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются: определение границ зоны и составляющих ее поясов; план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника; правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО.

Принципиальное решение о возможности организации ЗСО принимается на стадии проекта районной планировки или генерального плана, когда выбирается источник водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест зоны санитарной охраны источников водоснабжения указываются на схеме планировочных ограничений (пункт 1.9 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Согласно пункту 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02 проект ЗСО с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке.

Разделом 2.2.2 СанПиН 2.1.4.1110-02 определен порядок определения границ второго и третьего поясов ЗСО.

Так, в силу пункта 2.2.2.1 при определении границ второго и третьего поясов следует учитывать, что приток подземных вод из водоносного горизонта к водозабору происходит только из области питания водозабора, форма и размеры которой в плане зависят от:

типа водозабора (отдельные скважины, группы скважин, линейный ряд скважин, горизонтальные дрены и др.);

величины водозабора (расхода воды) и понижения уровня подземных вод;

гидрологических особенностей водоносного пласта, условий его питания и дренирования.

Пунктом 2.2.2.2 определено, что граница второго пояса ЗСО определяется гидродинамическими расчетами исходя из условий, что микробное загрязнение, поступающее в водоносный пласт за пределами второго пояса, не достигает водозабора.

Основными параметрами, определяющими расстояние от границ второго пояса ЗСО до водозабора, является время продвижения микробного загрязнения с потоком подземных вод к водозабору (Тм).

Представители Правительства области и городского совета депутатов указали, что ГП Калининградской области "Водоканал" проводятся работы по разработке проектов организации зон санитарной охраны для двух водозаборов из поверхностных источников: пруд Нескучный (с гидрологической сетью), река Преголя.

Факт отсутствия до настоящего времени проекта зоны санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения Калининграда не оспаривается, равно как и факт отсутствия санитарно-эпидемиологического заключения и решения уполномоченного органа об установлении границ и режима зон санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения Калининграда.

На основании пункта 1 части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации..." до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения.

В соответствии с частью 9 этой же статьи в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

В нарушение части 9 статьи 213 КАС РФ органами, принявшими оспариваемые нормативные правовые акты, не представлены доказательства установления зон санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения в соответствии с вышеописанной процедурой, предусмотренной законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, а также сведения об установлении описания границ охранной зоны либо об ее обозначении на местности применительно к территории земельного участка с кадастровым номером N.

При таких обстоятельствах суд полагает, что отображение в материалах по обоснованию генерального плана и в правилах землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" II пояса зоны санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения Калининграда на территории земельного участка с кадастровым номером N, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам, обладающим большей юридической силой.

Ссылки Правительства и Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области на то, что в силу пункта 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02 отсутствие утвержденного проекта зоны санитарной охраны не является основанием для освобождения граждан и организаций от выполнения требований, предъявляемых настоящими правилами, сами по себе не свидетельствуют о законности отображения в документах территориального планирования и градостроительного зонирования зоны санитарной охраны, проект которой не разработан и не утвержден в установленном порядке.

Соответствующая правовая позиция высказана Верховным Судом Российской Федерации в апелляционном определении от 11 сентября 2019 года N 71-АПА19-7 об отмене решения Калининградского областного суда от 29 апреля 2019 года по делу N 3А-31/2019-М-177/2018 и о вынесении нового решения о признании не действующим генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, в части отображения на карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа территории в составе материалов по обоснованию зоны санитарной охраны источников водоснабжения I пояса в границах земельного участка с кадастровым номером N, а также правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, в части отображения на карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий Н-2 (зона санитарной охраны источников водоснабжения, I пояс) в границах земельного участка с кадастровым номером N.

Принимая во внимание аналогичные фактические обстоятельства, такие выводы применимы и к настоящему спору.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что отображение в генеральном плане и правилах землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" в пределах арендованного административным истцом земельного участка II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения противоречит законодательству о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

На основании пункта 1 статьи 39.20 ЗК РФ исключительное право на приобретение земельного участка в собственность имеет лицо, являющееся собственником здания или сооружения, расположенного на таком земельном участке.

В силу подпункта 14 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Таким образом, отображением в материалах по обоснованию генерального плана и на карте зон с особыми условиями использования территорий в составе правил землепользования и застройки городского округа II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения созданы препятствия к приобретению в собственность земельного участка с кадастровым номером N.

На основании п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя дату, с которой оспариваемые правовые акты подлежат признанию не действующими и не подлежащими применению, суд соглашается с позицией административного истца о необходимости признать не действующими и не подлежащими применению материалы по обоснованию генерального плана и правила землепользования и застройки в оспариваемой части с даты вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административный иск Б.А.В. - удовлетворить.

Признать не действующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу:

- генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74), в части отображения на карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа территории в составе материалов по обоснованию генерального плана II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения в границах земельного участка с кадастровым номером N по адресу: г. Калининград, ул. Велосипедная дорога, СНТ "Ромашка", 26;

- правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, в части отображения на карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения (Н-3) в границах земельного участка с кадастровым номером N по адресу: г. Калининград, ул. Велосипедная дорога, СНТ "Ромашка", 26.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 31 мая 2021 года.