Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1145814-7 "О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части создания и обеспечения деятельности межведомственных координационных органов по вопросам легализации трудовых отношений) внесен депутатами Государственной Думы И.В. Лебедевым, Я.Е. Ниловым, А.Н. Диденко, Б.Р. Пайкиным
Досье на проект федерального закона
Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 1145814-7 "О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части создания и обеспечения деятельности межведомственных координационных органов по вопросам легализации трудовых отношений) (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы И.В. Лебедевым, Я.Е. Ниловым, А.Н. Диденко, Б.Р. Пайкиным, и отмечает следующее.
Представленным законопроектом предлагается внести изменение в статью 26 Федерального закона от 6.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), закрепив за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие по созданию и обеспечению деятельности межведомственных координационных органов по вопросам легализации трудовых отношений.
Комитет отмечает, что положениями статьи 71-1 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон N 1032-1) с корреспондирующей нормой подпункта 75 пункта 2 статьи 26 Федерального закона N 184-ФЗ определены необходимые полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области поддержки трудовых отношений и, в том числе, их легальности, включая полномочия по: принятию нормативных правовых актов в области содействия занятости населения, разработке и реализации мер активной политики занятости населения и т.д.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в этой сфере правоотношений показывает, что в регионах России (как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на муниципальном уровне) на протяжении многих лет в рамках реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, предусмотренных статьёй 7 1-1 Закона N 1032-1, а также реализации мер по повышению эффективности администрирования бюджетных доходов (налоговых и неналоговых) на региональном и муниципальном уровнях, создаются межведомственные органы (комиссии, комитеты и т.п.) по вопросам легализации трудовых отношений, которые, исходя из законодательства субъектов Российской Федерации, осуществляют свою деятельность, например, при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по выработке и реализации социальной политики.
При этом, полномочия и состав вышеуказанных межведомственных органов установлены соответствующими правовыми актами субъектов Российской Федерации или муниципального образований, а организационное и материально-техническое обеспечение их деятельности финансируется из бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы.
Следует отметить, что согласно статье 6 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.
Главой 57 ТК РФ установлены положения, регулирующие порядок осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства, в том числе определены органы, осуществляющие данный контроль (надзор).
Так, в соответствии со статьёй 353 ТК РФ федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В силу статьи 353.1 ТК РФ ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 324 "Об утверждении положения о Федеральной службе по труду и занятости" полномочия по государственному надзору и контролю за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, составления протоколов об административных правонарушениях, в том числе в части уклонения от оформлений трудового договора, невыплаты в установленный срок заработной платы, осуществляет Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы.
Согласно части 2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 14.1 КоАП РФ, в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или без государственной регистрации в качестве юридического лица, уполномочены должностные лица органов внутренних дел (полиции).
Учитывая, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не наделены вышеуказанными полномочиями, а в силу действующего законодательства они вправе требовать соблюдения норм трудового законодательства только от подведомственных им организаций, принятие предлагаемых изменений не позволит им эффективно воздействовать на работодателей, допускающих нарушений трудовых прав работников, а также проводить проверки и выдавать обязательные к исполнению документы, что, в свою очередь, по мнению Комитета, не повлияет на уровень неформальной занятости населения и легализации трудовых отношений и не позволит достичь заявленной цели законопроекта.
При этом в материалах к законопроекту не раскрываются принципы создания и организации деятельности вышеуказанных органов, а также круг их полномочий, что делает затруднительным оценку эффективности предлагаемой законодательной новеллы.
Вместе с тем следует также отметить, что содержание проектируемого полномочия не раскрывается в отраслевом законодательстве и является неопределенным, так не ясны цели создания, состав и функции указанных межведомственных координационных органов, а также в законодательстве отсутствует дефиниция понятия "легализация трудовых отношений".
Кроме того, в законопроекте не содержится норм, определяющих источники финансирования новых расходных обязательств с учетом требований пункта 1 статьи 83 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.
Комитет отмечает, что процессу легализации трудовых отношений способствует также применение разработанного для достижения указанной цели на федеральном уровне специального налогового режима "Налог на профессиональный доход", а к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения подпунктами 44 и 44.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ отнесено решение вопросов участия в урегулировании коллективных трудовых споров и осуществления мероприятий в сфере охраны труда, предусмотренным трудовым законодательством.
Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации регулирует данную сферу правоотношений согласно принципу разграничения полномочий между органами публичной власти и представляется достаточным, в связи с чем предлагаемое правовое регулирование представляется избыточным.
На основе изложенного Комитет не поддерживает законопроект.
Председатель Комитета |
А.Н. Диденко |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.