Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 29 июля 2011 г. N Ф10-2208/11 по делу N А09-7210/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июля 2011 года

Постановление изготовлено в полном объеме 29 июля 2011 года

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе:

Председательствующего

Сладкопевцевой Н. Г.

Судей:

Козелкина И. И.

Чистовой И.В.

при участии в заседании:

от истца:

Хитцков И.И. - юрисконсульт (доверенность от 15.06.2010 г.);

от ответчика:

Булаева Н.Б. - нач.отдела по соц.правам и кадр.вопросам (доверенность N14 от 20.07.2010 г.);

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Муниципального образования г. Дятьково в лице Дятьковской городской администрации на решение Арбитражного суда Брянской области от 16.12.2010 г. и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2011 г., суд

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Брянские коммунальные системы" (ОГРН 1063250031987) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с иском к муниципальному образованию "город Дятьково" в лице Дятьковской городской администрации о взыскании 5 383 102 руб. 45 коп. в счет частичного возмещения убытков, возникших вследствие образования межтарифной разницы в период времени с октября 2008 года по декабрь 2009 года (с учетом уточнения заявленных требований в порядке ст. 49 АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Брянской области от 16.12.2010 г. (с учетом определения об исправлении опечатки от 16.12.2010 г.) суд взыскал за счет средств казны муниципального образования "город Дятьково" в лице Дятьковской городской администрации в пользу ОАО "Брянские коммунальные системы" 5 383 102 руб. 45 коп. убытков.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2011 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов арбитражного суда фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, Муниципальное образование г. Дятьково в лице Дятьковской городской администрации обратилось в Федеральный арбитражный суд Центрального округа с кассационными жалобами, в которых просят об отмене принятых судебных актов.

По мнению заявителей, органы местного самоуправления не обладают полномочиями по регулированию тарифов в области теплоснабжения, поскольку в соответствии с положениями действующего законодательства такими полномочиями наделены органы государственной власти субъекта РФ - Брянской области, которые и обязаны возместить энергоснабжающей организации расходы, связанные с установлением для населения тарифов на оплату коммунальной услуги теплоснабжения ниже экономически обоснованных тарифов на тепловую энергию.

Кроме того, учитывая, что органы местного самоуправления муниципального образования "город Дятьково" законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию не наделялись и соответствующего закона Брянской области о наделении данного муниципального образования полномочиями по возмещению потерь теплоснабжающих организаций в виде межтарифной разницы не принималось, предъявляемые требования являются неправомерными.

Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, суд кассационной инстанции находит принятые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Как установлено арбитражным судом, между ООО "ЖЭУ г. Дятьково" (абонент - управляющей организацией, созданной с целью управления, эксплуатации, а также содержания и обслуживания жилого и нежилого фонда, и ОАО "Брянские коммунальные системы" (энергоснабжающая организация) был заключен договор снабжения тепловой энергией жилого фонда N 052-11110076 от 01.10.2008.

По условиям заключенного договора энергоснабжающая организация обязалась подавать абоненту через присоединенную сеть согласованное количество тепловой энергии в многоквартирные жилые дома, расположенные в г. Дятьково Брянской области (Приложение N 1), в соответствии с графиком ее подачи на условиях настоящего договора и в течение срока его действия. В свою очередь, абонент обязался принимать тепловую энергию, полностью и своевременно производить ее оплату по ценам и в порядке, определенным сторонами в условиях настоящего договора (пункт 1.1 договора).

Во исполнение условий договора энергоснабжения истец в период времени с октября 2008 года по декабрь 2009 года осуществил поставку ООО "ЖЭУ г. Дятьково" тепловой энергии на общую сумму 57876715 руб. 88 коп.

ООО "ЖЭУ г. Дятьково" произвело оплату полученной тепловой энергии в пределах платежей, поступивших от населения. Жители спорных домов оплачивали услуги по отоплению и горячему водоснабжению, исходя из ставок платежей за коммунальные услуги, установленных в спорный период времени решениями органа местного самоуправления.

Решениями Дятьковского городского совета народных депутатов N 258 от 14.02.2008 и N 336 от 30.12.2008 размер платы за отопление на 2008 был определен 16,94 руб. в месяц, размер платы за горячее водоснабжение составил 168 руб. 50 коп. и, соответственно, размер платы за отопление на 2009 был определен 19,80 руб. в месяц, размер платы за горячее водоснабжение составил 221,50 руб.

Ссылаясь на то, что оплата потребленной тепловой энергии производилась населением жилых домов, исходя из тарифов, установленных органом местного самоуправления, которые меньше экономически обоснованных, в связи с чем энергоснабжающая организация понесла убытки в размере 5 383 102 руб. 45 коп., составляющие разницу между стоимостью тепловой энергии по экономически обоснованным тарифам и тарифам, установленным органом местного самоуправления, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

В силу ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В соответствии со ст.ст. 16, 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно со ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданин.

Взыскивая сумму убытков с муниципального образования г. Дятьково в лице Дятьковской городской администрации, суд первой и апелляционной инстанции исходил из того, что организация теплоснабжения населения является вопросом местного значения, вследствие чего финансовые обязательства, возникающие в связи с его решением, включая финансирование межтарифной разницы между утвержденными экономически обоснованными тарифами на тепловую энергию и тарифом на соответствующие коммунальные услуги, установленным для населения, должны исполняться за счет средств местного бюджета.

Данный вывод арбитражного суда нельзя признать правомерным и обоснованным.

Экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации определены Федеральным законом от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию (мощность) осуществляется на основе принципов, изложенных в Законе, посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию и (или) их предельных уровней (ч. 1 ст. 2 Закона).

Согласно ст. 6 указанного Закона установление тарифов на тепловую энергию отнесено к ведению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.

Регулирование указанных тарифов осуществляется в соответствии с основами ценообразования, Правилами государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 N 109 и иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утверждаемыми Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов (ч. 3 ст. 6 Закона).

В силу п. 1 ст. 15 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", Федеральным законом от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Разрешая спор и полагая, что полномочия по регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию находятся в рамках компетенции органов местного самоуправления, арбитражный суд не учел следующее.

По смыслу действующего законодательства местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции Российской Федерации и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления, закрепляет правовые основы компетенции муниципальных образований, включая установление полномочий органов местного самоуправления по решению таких вопросов, а также прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 16 Закона к числу вопросов местного значения городского округа относится и организация в границах городского округа теплоснабжения населения.

Указанное положение закона, возлагающее на городские округа организацию теплоснабжения населения в границах городского округа, имеет характер общей нормы - оно устанавливает соответствующее направление деятельности данных муниципальных образований, но не объем полномочий, которыми они обладают для решения этого вопроса местного значения.

Такие полномочия, как и обусловленные ими финансовые обязательства городских округов в сфере теплоснабжения определяются с учетом соответствующей компетенции иных территориальных уровней публичной власти, что следует из ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по смыслу которой органы местного самоуправления городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных федеральным законом, решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения городского округа, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона.

В соответствии с Федеральным законом N 41-ФЗ от 14.04.1995 "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (утратил силу с 01.01.2011) реализация данной функции возлагалась на органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Правительство Российской Федерации или федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов уполномочено на утверждение правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию, установление предельных уровней тарифов на тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям.

В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вводили тарифы на тепловую энергию в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию, руководствуясь при этом основами ценообразования на тепловую энергию на территории Российской Федерации, правилами государственного регулирования и применения тарифов на тепловую энергию и иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утверждаемыми Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

При этом органы местного самоуправления непосредственно тарифно-регулирующими полномочиями в области теплоснабжения Федеральным законом N 41-ФЗ не наделялись и обеспечивали организацию теплоснабжения населения иными установленными законом способами. Аналогичная позиция содержится и в положениях Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в редакции, действовавшей в спорный период, прямо исключавших регулирование органами местного самоуправления тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения (п. 4.1 ч. 1 ст. 17 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Таким образом, функция регулирования тарифов на услуги теплоснабжающих организаций возлагается на Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации совместно, при том, что именно органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают подлежащие применению тарифы на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в рамках предельных уровней тарифов, установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

Согласно п. 55 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществление контроля за их применением, а также реализация полномочий в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом "О теплоснабжении".

Применение указанных мер в рамках тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты теплоснабжающей организации на производство тепловой энергии, что предопределяет необходимость возмещения в таких случаях теплоснабжающей организации понесенных ею экономических потерь.

Следовательно, возложение на муниципальное образование обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает не только установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета.

Указанный вывод соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 29.03.2011 N 2-П, согласно которому положение п. 1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящее к вопросам местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения, не соответствует Конституции Российской Федерации (ст.ст. 12, 130, 132, 133), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования оно служит нормативно-правовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта Российской Федерации, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

Как усматривается из материалов, при принятии судебных актов арбитражный суд исходил из того, что организация теплоснабжения населения относится к вопросам местного значения, следовательно, межтарифная разница должна возмещаться за счет средств местного бюджета.

При этом, то обстоятельство, что государственное регулирование тарифов на тепловую энергию в силу п.55 ч.2 ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ по предметам совместного ведения относится к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, арбитражными судами при разрешении настоящего спора во внимание не было принято.

Регулирование тарифов в сфере теплоснабжения осуществляется федеральным законодательством в соответствии с принципами обеспечения доступности тепловой энергии, экономической обоснованности доходности и расходов теплоснабжающих организаций на производство и передачу данного ресурса, в связи с чем предусматривается установление предельных уровней тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителю.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона N184-ФЗ от 26.12.2005 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторые законодательные акты Российской Федерации" размер платы граждан за коммунальные услуги, предусмотренные ст. 157 ЖК РФ, должен соответствовать предельным минимальным и (или) максимальным индексам, установленным согласно настоящей статьи.

При этом ч. 2 ст. 6 настоящего Закона предусмотрено, что предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере государственного регулирования цен (тарифов), по субъектам Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с указанными индексами по муниципальным образованиям с учетом соотношения платы граждан коммунальные услуги и затрат по оказанию коммунальных услуг

В силу ч. 3 ст. 6 ФЗ N184-ФЗ предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги устанавливаются не позднее установления предельных индексов, предусмотренных законодательством Российской Федерации об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, предельных уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию, предусмотренных Федеральным законом от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

Приказом Комитета государственного регулирования тарифов Брянской области от 14.12.2007 N 15/1-жкх был установлен предельный индекс максимально возможного изменения установленных тарифов на 2008 г. по коммунальным услугам в размере 122,1%, приказом от 24.10.2008 г. N 9/1-жкх установлен предельный индекс максимально возможного изменения установленных тарифов на 2009 г. по коммунальным услугам в размере 121,9%.

Постановлением комитета государственного регулирования тарифов Брянской области от 30.11.2007 г. N 13/3-1т был установлен тариф на тепловую энергию на 2008 г. в размере 966 руб. 12 коп., постановлением от 26.12.2008 г. N 17/2-1т на 2009 г. в размере 1123 руб. 60 коп.

В соответствии с предписанием Комитета государственного регулирования тарифов Брянской области от 29.01.2008 г. N 81, Дятьковский городской совет народных депутатов внес с 01.01.2008 г. изменения в приложение N 1 к решению от 25.12.2007 г. N 250 "О доведении до населения ставок платежей за коммунальные услуги на 2008 год".

Решением Дятьковского городского совета народных депутатов N 258 от 14.02.2008 г. плата за отопление в 2008 г. была определена в размере 16 руб. 94 коп. в месяц при экономически обоснованном тарифе 18 руб. 24 коп., плата за горячее водоснабжение -168 руб. 50 коп. при экономически обоснованном тарифе 210 руб. 90 коп. Размер платы за отопление в 2009 г. был определен решением Дятьковского городского совета народных депутатов N 336 от 30.12.2008 г.-19 руб. 80 коп. в месяц при экономически обоснованном тарифе 21 руб. 21 коп., размер платы за горячее водоснабжение -221 руб. 50 коп. при экономически обоснованном тарифе 245 руб. 28 коп.

В рассматриваемом случае нормативные акты, которыми были установлены тариф на тепловую энергию на спорный период и предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, приняты уполномоченным органом субъекта РФ - Комитетом государственного регулирования тарифов Брянской области. При этом экономическая обоснованность установленного уполномоченным органом тарифа сторонами не оспаривается.

Поскольку возникновение межтарифной разницы является следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого принято решение об установлении предельных максимальных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, в рамках которых были утверждены соответствующие тарифы.

Как видно из материалов дела, при установлении тарифа на 2008-2009 г. на услуги отопления и горячего водоснабжения для населения, проживающего в жилых домах, органы местного самоуправления исходили из тарифа, установленного на тепловую энергию, вырабатываемую котельными ОАО "БКС", и предельных максимальных индексов изменения размера платы за коммунальные услуги, утвержденных Комитетом государственного регулирования тарифов Брянской области, что привело к установлению тарифа на коммунальные услуги для населения ниже экономически обоснованного, поскольку тарифы, устанавливаемые для населения, не могут превышать предельные индексы роста размера платы, утвержденные уполномоченным органом субъекта РФ.

Однако указанные обстоятельства не были приняты во внимание судами первой и апелляционной инстанций, вследствие чего не получили надлежащей правовой оценки. Вопрос о том, к бюджетным обязательствам какого публично-правового образования относится обязанность по возмещению истцу выпадающих доходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки гражданам при оплате ими коммунальных услуг, судом также не исследован.

В соответствии с ч. 6 ст. 46 АПК РФ, в случае если федеральным законом предусмотрено обязательное участие в деле другого лица в качестве ответчика, а также по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд первой инстанции по своей инициативе привлекает его к участию в деле в качестве соответчика.

Из материалов дела усматривается, что решения об установлении тарифов на тепловую энергию и предельных индексов изменения размера платы за коммунальные услуги для населения, в соответствии с которыми органами местного самоуправления были установлены спорные тарифы на 2008-2009 г., были приняты уполномоченным на то органом субъекта РФ - Комитетом по государственному регулированию тарифов Брянской области.

При этом вопрос о том, затрагиваются ли принятыми судебными актами права и обязанности публично-правового образования субъекта Российской Федерации Брянская область не являлся предметом рассмотрения арбитражного суда и к участию в деле в качестве соответчика в порядке ч. 6 ст. 46 АПК РФ Брянская область привлечена не была.

В соответствии со ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Учитывая, что арбитражным судом в нарушение процессуальных норм дана неполная оценка представленным сторонами доказательствам, суд кассационной инстанции находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Брянской области.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное, обсудить вопрос о привлечении в качестве соответчика по настоящему делу субъекта Российской Федерации - Брянская область, установить расходным обязательством какого публично-правового образования является возмещение истцу - теплоснабжающей организации расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки гражданам при оплате ими коммунальных услуг и обусловленных установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного.

Руководствуясь ст. 287 ч. 1 п. 3, ст. 288 ч.ч. 1-3 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Брянской области от 16.12.2010 г. и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2011 г. по делу N А09-7210/2010 отменить и дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Брянской области.

Постановление вступает в законную силу с момента принятия.

Председательствующий

Сладкопевцева Н.Г.

Судьи

Козелкин И.И. Чистова И.В.