Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 26 сентября 2012 г. N Ф10-3301/12 по делу N А23-3937/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 25.09.2012.

В полном объеме постановление изготовлено 26.09.2012.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе:

Председательствующего	Ключниковой Н.В.
Судей:	Панченко С.Ю.
	Смолко С.И.
При участии в заседании:
от Министерства конкурентной политики и тарифов Калужской области (ОГРН 1074027003434, г. Калуга, ул. Плеханова, д. 45, 248001)	Нагаевой Л.В. - представителя (дов. от 17.09.2012 N НВ-01/2660-12, пост.), Фондиковой М.Ю. - представит. (дов. от 17.09.2012 N НВ-01/2659-12, пост.);
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Калужской области (ОГРН 1024001345598, г. Калуга, пл. Старый Торг, д. 5, 248000) от третьих лиц: государственного казенного учреждения "Топливообеспечение" (ОГРН 1024001176572, г. Калуга, ул. Никитина, д. 155, 248003) открытого акционерного общества "КалугаАгроПромПроект" (ОГРН 1024001183656, г. Калуга, ул. Космонавта Пацаева, д. 3а, 248000)	Прысевой Ю.А. - представителя (дов. от 10.01.2012 N 2д, пост.), Беликовой Т.Н. - представителя (дов. от 03.09.2012 N 25д, пост.); Филимоновой М.С. - представит. (дов. от 27.04.2012 N 21, пост.), не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;

рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Калужской области на постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2012 (судьи Стаханова В.Н., Дорошкова А.Г., Игнашина Г.Д.) по делу N А23-3937/2011,

УСТАНОВИЛ:

Министерство конкурентной политики и тарифов по Калужской области (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Калужской области (далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконными пунктов 1, 3 решения от 07.07.2011 и недействительным предписания от 07.07.2011 N 1 (с учетом уточнения требований).

Решением суда от 29.02.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 25.06.2012 решение суда от 29.02.2012 отменено, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление просит отменить постановление апелляционной инстанции в связи с неправильным применением норм процессуального права.

Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в жалобе, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, кассационная инстанция не усматривает оснований для отмены оспариваемых судебных актов.

Как видно из материалов дела и установлено судом, 30.12.2010 на официальном сайте Калужской области опубликовано извещение N 815/2010а о размещении заказа в форме открытого аукциона, предметом которого является выполнение работ по 2 лотам, а именно: лот N 1: выполнение проектных и изыскательских работ, включая согласование проектно-сметной документации и получение положительного заключения государственной экспертизы по объектам, включенных в областную целевую программу "Расширение сети газопроводов и строительство объектов газификации на территории Калужской области на 2007-2016 годы (Газификация Калужской области на 2007-2016 годы), в том числе по подпрограмме "Преодоление последствий аварий на Чернобыльской АЭС на территории Калужской области до 2010 года"; лот N 2: выполнение проектных и изыскательских работ, включая согласование проектно-сметной документации и получение положительного заключения государственной экспертизы по объектам, включенных в областную целевую программу "Расширение сети газопроводов и строительство объектов газификации на территории Калужской области на 2007-2016 годы (Газификация Калужской области на 2007-2016 годы).

Уполномоченным органом определено Министерство конкурентной политики и тарифов Калужской области, заказчик - КОГУ "Топливообеспечение".

Заявленные лоты разбиты по объектам: лот N 1: 19 объектов по районам Перемышльский, Жиздринский, Козельский, Куйбышевский, Людиновский, Ульяновский, Хвастовичский, со сроком выполнения работ - второй квартал 2011 года, с начальной (максимальной) ценой 9395500,00 руб.; лот N 2: 69 объектов по районам - Дзержинский, Перемышльский, Ферзиковский, Бабынинский, Барятинский, Боровский, Думиничский, Жиздринский, Жуковский, Износковский, Козельский, Кировский, Людиновский, Малоярославецкий, Мещовский, Мосальский, Сухиничский, Спас-Деменский, Тарусский, Юхновский, г. Калуга, г. Обнинск, со сроком выполнения работ второй квартал 2011 года, с начальной (максимальной) ценой 39358800,00 руб.

Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в аукционе от 01.03.2011 N 518/2010а-1 данный открытый аукцион по лотам N 1, 2 признан несостоявшимся, так как была подана одна заявка на участие в аукционе - ОАО "КалугаАгроПромПроект".

На основании заявления ООО "Проектный институт "Рязаньагропромпроект" антимонопольным органом возбуждено дело N 02-21/2011 по признакам нарушения КОГУ "Топливообеспечение" и Министерством конкурентной политики и тарифов Калужской области нарушений частей 1, 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) в части осуществления действий, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции путем укрупнения лотов посредством объединения в один лот объектов, имеющих различное технологическое и функциональное назначение, что может привести к ограничению количества претендентов на участие в аукционе.

По результатам рассмотрения антимонопольного дела N 02-21/2011 УФАС вынесено решение от 07.07.2011, которым Министерство признано нарушившим ч. 2 ст. 17 Закона N 135-ФЗ, путем совершения действий, приводящих к ограничению доступа к участию в торгах посредством разработки и утверждения документации об аукционе N 815/2010а, ограничивающей круг участников (потенциальных участников) торгов.

Министерству выдано предписание от 07.07.2011 N 1, которым предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, путем недопущения разработки и утверждения документации об аукционах, ограничивающей доступ к участию в торгах, проводимой в рамках областной целевой программы "Расширение сети газопроводов и строительство объектов газификации на территории Калужской области на 2007-2016 годы (Газификация Калужской области на 2007-2016 годы), в том числе по подпрограмме "Преодоление последствий аварий на Чернобыльской АЭС на территории Калужской области до 2010 года".

Не согласившись с пунктами 1, 3 названного решения и указанным предписанием, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) не содержит требований к порядку формирования лотов, вместе с тем, доказательств обоснованности образования по открытому аукциону N 815/2010а двух лотов с включением объектов по 19 и по 69 с начальной (максимальной) ценой 9395500,00 руб. и 39358800,00 руб. Министерство не представило.

При этом суд посчитал, что укрупнение лотов по объектам, территориально удаленным по разным районам Калужской области ведет к увеличению максимально (начальной) цены каждого лота и, как следствие, увеличение суммы обеспечения заявок потенциальных участников аукциона, что оказывает отрицательное влияние на конкурентную среду на определенном товарном рынке и влечет вытеснение хозяйствующих субъектов, не обладающих большими свободными финансовыми средствами способных выполнить требование об обеспечении исполнения контракта и заявки.

Поскольку названный открытый аукцион признан несостоявшимся (согласно протоколу рассмотрения заявок от 01.03.2011), так как подана одна заявка по каждому из двух лотов, то суд первой инстанции посчитал, что снижение стоимости работ по каждому из заявленных лотов не достигнуто, в связи с чем нарушен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств при проведении данного аукциона, а поэтому в действиях Министерства имеются нарушения ст. 17 Закона N 135-ФЗ.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно ч. 2 ст. 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов, запроса котировок являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства", антимонопольный орган обязан доказать в арбитражном суде факт нарушения соответствующим органом требований, в частности ч. 2 ст. 17 Закона N 135-ФЗ.

Закон N 94-ФЗ не регламентирует порядок формирования лотов. Заказчик самостоятельно принимает решение о включении товаров, работ, услуг в лот.

В соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставка, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Таким образом, в соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ допускается возможность включения в состав одного лота работ, технологически и функционально связанных с работами, которые являются предметом торгов. Предметом торгов по аукциону N 815/2010а являются проектные и изыскательские работы.

В действующем законодательстве, равно как в Законе N 135-ФЗ отсутствует запрет на включение в один лот однотипных работ по разным объектам.

Согласно ч. 1 ст. 34 Закона N 94-ФЗ документация об аукционе разрабатывается и утверждается заказчиком, уполномоченным органом исходя из потребностей заказчика. Часть 3.1 ст. 34 Закона N 94-ФЗ устанавливает, что документация об аукционе не может содержать требования к товару, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение участников размещения заказов. Иных ограничений к содержанию документации об аукционе, в том числе запрета объединять работы в лоты по территориальному признаку или по цене работ, а также по срокам их выполнения, Законом о размещении заказов не предусмотрено.

Суд апелляционной инстанции установил, что документация об аукционе разрабатывалась заказчиком и утверждалась им исходя из своих потребностей, поскольку действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает запрета выставлять единым лотом предметом торгов, который в силу своей специфики может быть поделен и на мелкие части (выполнение работ по объектам различной территориальности). В данном случае работы, входящие в состав одного лота, технологически и функционально связаны с предметом торгов, обладают взаимосвязью между собой. Само название областной целевой программы, на основании которой размещался заказ, носит название "Расширение сети газопроводов". Расширение предполагает не строительство какого-либо самостоятельного объекта, а дополнительных объектов к ранее созданному. В рассматриваемом случае речь идет о строительстве дополнительных газопроводов, являющихся ответвлением от (основного) магистрального (межпоселкового) газопровода с целью расширения сети имеющейся единой газовой системы Калужской области.

Довод УФАС о том, что объединение в один лот объектов ограничивают возможности организаций принять участие в торгах, поскольку они не имеют достаточных производственных мощностей, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения работ одновременно на всех объектах, являющихся предметом контракта, является необоснованным.

Документация об аукционе не содержит требований к участникам размещения заказа относительно трудовых, технических и иных ресурсов, за исключением требований, предусмотренных Законом N 94-ФЗ.

Кроме того, материалами дела подтверждается, что начальная цена не может являться признаком ограничения конкуренции, поскольку зависит от действий потенциальных участников размещения заказа, и увеличение максимальной (начальной) цены каждого лота и, как следствие, увеличение суммы обеспечения заявок потенциальных участников аукциона не может оказать отрицательного влияния на конкурентную среду на определенном товарном рынке и повлечь вытеснение хозяйствующих субъектов, не обладающих большими свободными финансовыми средствами способных выполнить требование об обеспечении исполнения контракта и заявки.

Основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение экономии и максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов. Этот вывод подтверждается Постановлением Президиума ВАС РФ от 28.12.2010 N 11017/10.

Исходя из положения п. 1 ст. 1 Закона N 94-ФЗ в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям. Поэтому включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением ст. 17 Закона N 135-ФЗ.

Кроме того, размещенный 30.12.2010 заказ выполнен.

На основании изложенного, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2012 по делу N А23-3937/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Председательствующий

Н.В. Ключникова

Судьи

С.Ю. Панченко С.И. Смолко