Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1114866-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части расширения форм преобразования муниципальных образований) внесен депутатами Государственной Думы О.Н. Алимовой, В.Ф. Рашкиным (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1114866-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части расширения форм преобразования муниципальных образований) внесен депутатами Государственной Думы О.Н. Алимовой, В.Ф. Рашкиным

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 1114866-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части расширения форм преобразования муниципальных образований) (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы О.Н. Алимовой, В.Ф. Рашкиным, и отмечает следующее.

Представленным законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), предусматривающие возможность сохранения статуса сельских поселений при присоединении их к городам федерального значения или административным центрам субъектов Российской Федерации.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что проектируемые нормы разработаны исходя из потребности "ликвидации правовых пробелов, возникающих при укрупнении как административных центров субъектов Российской Федерации, так и городов федерального значения", в целях сохранения социальных прав и льгот жителей сельских поселений, входящих в состав укрупняемых муниципальных образований и городов федерального значения.

Так, проектируемыми положениями статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ предлагается расширить понятие внутригородской территории (внутригородского муниципального образования, которое может включать и территории сельских населенных пунктов) города федерального значения или административного центра субъекта Российской Федерации, являющегося частью территории города федерального значения или административного центра субъекта Российской Федерации, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Комитет отмечает, что в Федеральном законе N 131-ФЗ отсутствует понятие "город федерального значения с внутригородским делением", а также не предусматривается такой вид муниципального образования как административный центр субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем следует также отметить, что в настоящее время отсутствует федеральный закон, устанавливающий принципы административно-территориального устройства в субъектах Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 6.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации находится в ведении субъектов Российской Федерации (подпункт "л" пункта 2 статьи 5).

В связи с этим порядок решения вопросов административно-территориального устройства, а также использование понятия "административный центр субъекта Российской Федерации" в административно-территориальной системе субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации.

В настоящее время административные центры субъектов Российской Федерации имеют статус городских округов или городских округов с внутригородским делением.

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ, границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются, среди прочего, в соответствии со следующими требованиями: территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями, муниципальными и городскими округами; в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, муниципальных округов, городских округов, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений, муниципальных округов, городских округов.

Возможность вхождения сельских населенных пунктов в состав территории городских округов и городских поселений предусмотрена пунктами 3.3 и 5 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ.

Кроме того, одним из видов преобразований муниципальных образований, предусмотренным в части 1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ, является присоединение поселения, как сельского, так и городского, к городскому округу (городскому округу с внутригородским делением).

Таким образом, действующей редакцией Федерального закона N 131-ФЗ среди имеющихся форм преобразований муниципальных образований уже предусмотрена возможность расширения территорий муниципальных образований, включая административные центры субъектов Российской Федерации, посредством присоединения к ним поселений (как сельских, так и городских), в состав которых входят соответствующие населенные пункты.

Вместе с тем, в соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26 и статьёй 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ, иным федеральным законам, вопросы сохранения социальных льгот сельских жителей при включении сельских населенных пунктов в состав города федерального значения, городского округа или городского поселения решаются субъектами Российской Федерации.

Комитет также отмечает, что внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) Федеральным законом N 131-ФЗ предусмотрена исключительно для городов федерального значения, особенности организации местного самоуправления в которых установлены в статье 79 Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно статье 5 Конституции Российской Федерации, город федерального значения является равноправным субъектом Российской Федерации, органы города федерального значения имеют статус органов государственной власти, в связи с чем, регламентация его статуса не относится к сфере регулирования Федерального закона N 131-ФЗ.

Таким образом, проектируемое положение не согласуется с Федеральным законом N 131-ФЗ.

Законопроектом также предлагается закрепить в статье 13 Федерального закона N 131-ФЗ такой вид преобразования муниципальных образований как "присоединение к городу федерального значения или административному центру субъекта Российской Федерации с внутригородским делением муниципального района без изменений статуса сельского поселения" и дополнить статью 13 частью 3.4, предусматривающей порядок объединения муниципального района с городом федерального значения с внутригородским делением или административным центром субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что, по существу, проектируемая форма преобразования может являться изменением границ между субъектами Российской Федерации, которое в силу части 3 статьи 67 Конституции Российской Федерации и подпункта "е" пункта 3 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ осуществляется с взаимного согласия субъектов Российской Федерации и утверждается постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом решение органов государственной власти субъектов Российской Федерации об изменении их границ утверждается Советом Федерации (пункт "а" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации).

Следовательно, рассматриваемое проектное положение не может быть предметом Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 06.12.2018 N 44-п, вопросы организации местного самоуправления являются вторичными по отношению к вопросам установления и изменения границ субъектов Российской Федерации, поскольку муниципальные образования создаются в пределах субъекта Российской Федерации, а изменение их границ не может служить основанием для изменения границ субъектов Российской Федерации.

На основе изложенного Комитет не поддерживает законопроект.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко