Порядок установления и функционирования санитарно-защитных зон промышленных предприятий (А.Е. Толстая, "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2004 г.)

Порядок установления и функционирования
санитарно-защитных зон промышленных предприятий

Понятие санитарно-защитной зоны

На сегодняшний день болезненно актуальными для России продолжают оставаться вопросы, связанные с установлением санитарно-защитных зон промышленных предприятий.

Целью установления таких зон является снижение до допустимого минимума вредного воздействия производственной деятельности предприятий на здоровье населения. Под санитарно-защитной зоной (далее - СЗЗ) понимается территория, которая отделяет промышленную площадку предприятия от жилой застройки с обязательным обозначением границ специальными информационными знаками. Рассмотрим порядок установления и функционирования СЗЗ более подробно.

В соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (от 30 марта 1999 г., с изменениями от 30 декабря 2001 г. и 10 января 2003 г.) при решении вопросов размещения объектов промышленного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных объектов должны соблюдаться санитарные правила. Соответствие таких объектов санитарным правилам должно подтверждаться положительным заключением органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

В данном случае имеются в виду санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (СанПиН N 2.2.1/2.1.1.1200-03 от 15 июня 2003 г.) "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", которые устанавливают требования к размеру санитарно-защитных зон в зависимости от санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, требования к их организации и благоустройству, основания к пересмотру этих размеров. Под источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека понимаются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промплощадки превышают ПДК (предельно допустимую концентрацию) и (или) ПДУ (предельно допустимый уровень) и (или) вклад в загрязнение жилых зон превышает 0,1 ПДК.

Согласно данным правилам территория санитарно-защитной зоны предназначена для:

обеспечения снижения уровня воздействия до требуемых гигиенических нормативов по всем факторам воздействия за ее пределами;

создания санитарно-защитного барьера между территорией предприятия (группы предприятий) и территорией жилой застройки;

организации дополнительных озелененных площадей, обеспечивающих экранирование, ассимиляцию и фильтрацию загрязнителей атмосферного воздуха и повышение комфортности микроклимата.

При этом не допускается:

сокращение величины санитарно-защитной зоны промышленного предприятия на основании данных, полученных только расчетным путем;

размещение на ее территории объектов для проживания людей, а также коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков;

размещение предприятия по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий;

размещение предприятий пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды;

размещение спортивных сооружений, парков, образовательных и детских учреждений, лечебно-профилактических и оздоровительных учреждений общего пользования.

СЗЗ или какая-либо ее часть не могут рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ СЗЗ.

Однако на практике требования законодательства почти не выполняются. Организация СЗЗ предусматривалась в отношении отдельных промышленных предприятий еще в советские времена постановлениями Совета Министров*(1). В 1996 г. в Российской Федерации были приняты Санитарные нормы и правила (СанПиН 2.2.1/2.1.1.567-96), предусматривавшие единые требования по установлению для всех промышленных предприятий. Несмотря на то что нормативы размеров СЗЗ в сравнении с первоначальными к настоящему моменту снижены чуть ли не в два раза, проблемы, связанные с благоустройством СЗЗ, ограждением их территорий, заменой или модернизацией оборудования, строительством газоочистных сооружений и, главное, с расселением старой жилой застройки, попавшей в границы этих зон, остаются нерешенными. Более того, зачастую вопреки установлениям в СЗЗ расположены предприятия пищевой промышленности, образовательные, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения, спортивные сооружения, коллективные сады, садово-огородные участки. Существующие меры административной ответственности действуют в этой ситуации крайне неэффективно*(2).

Сложившееся положение было с большой тревогой отмечено в последнем ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ, в котором говорилось, что "в санитарно-защитных зонах предприятий по-прежнему проживают миллионы человек, например в Липецкой области - более 680 тыс. человек, в Челябинской - 200 тыс., в Кемеровской - более 40 тыс. человек"*(3). Из приведенной в докладе судебной практики следует, что нарушение законодательства о санитарно-защитных зонах является распространенным экологическим правонарушением. Так, к 2001 году было проведено 12 судебных процессов по искам граждан, вынужденным проживать в санитарно-защитной зоне Новолипецкого металлургического комбината, однако, все они заканчивались выплатами ничтожных сумм в счет компенсации вреда*(4).

Попытки пресечь подобные нарушения экологических прав граждан России предпринимаются уже на мировом уровне. Так, в Европейском суде по правам человека в настоящий момент находятся семь жалоб жителей санитарно-защитной зоны ОАО "Северсталь" (г. Череповец), которым российские судебные органы отказывают в праве на переселения из СЗЗ.

Как обычно, решающим в данной проблеме является вопрос изыскания исчисляющихся миллионами и миллиардами рублей денежных средств, которые должны выделяться как из местных и региональных бюджетов, так и самими промпредприятиями.

Санитарно-защитная зона как вид
ограничения прав землепользователей

Рассмотрим установление СЗЗ в контексте земельного законодательства. Согласно ЗК РФ (абз. 2 п. 3 ст. 87) включенные в состав охранных или защитных зон земельные участки у их собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются, но в границах этих участков может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон. Такой режим является ограничением прав на землю (подп. 1 п. 2 ст. 56 ЗК РФ) и подлежит государственной регистрации в установленном законом порядке. С момента регистрации ограничения права на земельный участок оно считается принадлежностью данного земельного участка, следует его судьбе и не может отчуждаться отдельно от него.

Лица, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон, влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, обязаны возместить убытки собственникам земельных участков в полном объеме (включая упущенную выгоду). При этом убытки определяются с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об ограничении прав в виде установления охранных и защитных зон (ст. 56 ЗК РФ).

Принятие такого решения может быть оформлено в виде акта исполнительных органов государственной власти, акта органов местного самоуправления или решения суда.

В целях установления единого порядка возмещения убытков Правительство постановлением N 262 от 7 мая 2003 г. утвердило "Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц".

Согласно п. 8 этих правил при определении размера убытков, причиненных землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков ограничением их прав, учитываются:

убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода;

расходы, связанные с ограничением прав.

При определении размеров убытков собственников земельных участков помимо вышеназванных сумм должна учитываться также разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений.

В случае если включение земельного участка в санитарно-защитную зону, а вернее, воздействие предприятия, вокруг которого эта зона устанавливается, привело к ухудшению качества его земли, убытки собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяются с учетом:

убытков, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода;

затрат на проведение работ по восстановлению качества земель.

При этом под затратами, необходимыми для восстановления ухудшенного качества земель, понимаются определяемые проектной документацией расходы на проведение почвенных, агрохимических и других специальных обследований и изысканий, а также мероприятий, обеспечивающих восстановление качества земель.

Кроме обязательного учета вышеперечисленных параметров, Правила относят определение конечных сумм на усмотрение и соглашение сторон и содержат отсылку к методическим рекомендациям по расчету рассматриваемых убытков, которые утверждаются Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством имущественных отношений Российской Федерации. Данные рекомендации находятся в настоящий момент на стадии разработки.

Помимо этого закон устанавливает также обязанность возмещения потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства как в случае установления зон, так и в случае изменения целевого назначения земель, занятых сельскохозяйственными угодьями или оленьими пастбищами и находящихся при этом в собственности граждан или юридических лиц (ст. 58 ЗК РФ). Более подробно вопросы возмещения потерь урегулированы частично действующим (глава III) Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденным постановлением Правительства РФ N 77 от 28 января 1993 г.

Потери сельскохозяйственного производства согласно данному Положению (п. 27) "выражаются в сокращении (безвозвратной потере) площадей используемых сельскохозяйственных угодий или ухудшений их качества (снижения плодородия почв) под влиянием деятельности предприятий, учреждений и организаций и возмещаются в целях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества". Для определения размера потерь, вызванных ограничением использования или ухудшением качества сельскохозяйственных угодий под влиянием деятельности предприятий, учреждений, организаций применяются специальные нормативы стоимости освоения новых земель (утвержденные постановлением Правительства РФ N 1176 от 27 ноября 1995 г.). Данные нормативы устанавливают в соответствии с типом почв размер выплачиваемых на гектар денежных средств, необходимых для обеспечения производства сельскохозяйственной продукции:

на осваиваемых землях - в объеме, не менее получаемого на земельных участках, которые были подвергнуты изъятию;

на улучшаемых угодьях - в объеме, не менее получаемого на этих угодьях ранее, до снижения их качества.

Размер возмещения потерь сельскохозяйственного производства в связи с ограничением прав землепользования определяется в процентах от соответствующего норматива пропорционально снижению качества сельскохозяйственных угодий (по кадастровой оценке земель). Помимо данных земельного кадастра используются также данные почвенных обследований, мониторинга земель и планово-картографические материалы.

Как уже упоминалось выше, размеры убытков и потерь устанавливаются землеустроительным проектом, который составляется землеустроительной организацией и представляется местным комитетом по земельным ресурсам и землеустройству соответствующему органу местного самоуправления в качестве материалов, обосновывающих его решения в области регулирования земельных отношений.

Особенности налогообложения земельных участков,
входящих в состав санитарно-защитных зон

Интересна такая особенность правового режима земель СЗЗ, что согласно ст.8 Федерального закона О" плате за землю" в налогооблагаемую площадь предприятия помимо земельных участков, занятых строениями и сооружениями, и участков, необходимых для их содержания, включены также "санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если они не предоставлены в пользование другим юридическим лицам и гражданам".

На наш взгляд, по своему смыслу и предназначению данный платеж не соответствует характеру земельного налога.

Земельный налог есть одна из форм платы за землю как за используемый в ходе осуществления хозяйственной деятельности природный ресурс. Его плательщиками являются собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов. Согласно ст. 3 Федерального закона "О плате за землю" земельный налог устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год и не зависит от результатов хозяйственной деятельности указанных налогоплательщиков. Земельный налог за земли СЗЗ при этом имеет такие характерные особенности, которые позволяют сделать вывод о его принадлежности к платежам за негативное воздействие на окружающую среду.

Первое отличие платежа за земли СЗЗ от земельного налога в чистом виде заключается в том, что промышленное предприятие обязано его уплачивать, не обладая в отношении данных земельных участков ни правом собственности, ни правом пользования с юридической точки зрения. О некоем опосредованном использовании земли в рассматриваемом случае можно говорить только с экологической точки зрения, а именно об использовании земли как территориальной основы окружающей среды в целом, на которую оказывается вредное воздействие. Земля здесь изначально призвана создать пространственный разрыв между предприятием и жилой застройкой, чтобы за счет расположенных на ней зеленых насаждений, а также свойств атмосферного воздуха и воды достичь снижения вредного воздействия предприятия на здоровье людей до требуемого.

Понимание платежей за земли СЗЗ как платы за негативное влияние хозяйственной деятельности предприятия на окружающую среду находим, в частности, в Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 гг. (НПДООС), где земельный налог за земли СЗЗ рассматривается как источник финансирования природоохранных мероприятий. В абз. 9 п. 4.2.2 также подчеркивается: "Хотя платежи за СЗЗ составляют всего лишь небольшую долю всех поступающих в бюджеты платежей за землю, но для каждого отдельного предприятия эта сумма может быть в 3-5 раз больше, чем платежи данного предприятия за загрязнение окружающей среды".

Итак, здесь мы приходим к уже давнему спору о характере природоресурсных платежей. М.И.Васильева в статье "Федеральный закон "Об охране окружающей среды": новое содержание и старые проблемы"*(5) отмечает, что указанный закон "ушел от ответа на принципиально важный вопрос, имеет ли такая плата (т.е. платежи за пользование природными ресурсами - А.Т.) налоговый или неналоговый характер, закрепив в самом общем виде, что "формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами". Между тем проведение данного различия является важным, ибо "налог выполняет сугубо фискальную задачу пополнения бюджета", а плата за негативное воздействие изначально задумывалась как средство компенсации причиняемого природе вреда, мера стимулирования снижения загрязнения окружающей среды, а самое главное, "использование собранных средств задумывалось и в первые годы существовало как исключительно целевое - на природоохранные и восстановительные мероприятия".

Действительно данное различие очень существенно. Рассмотрим более подробно виды существующих платежей, а также вопросы межбюджетного распределения и целевого использования поступающих от их уплаты денежных средств.

Таблица

Природоресурсные платежи = виды платы за использование природных ресурсов Использование природных ресурсов = эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды")
	Плата за рацио- нальное исполь- зование	Плата за нерациональное использование = плата за загрязнение = плата за негативнее воздейст- вие Негативное воздействие = воздействие хозяйст- венной и иной деятельности, последствия кото- рой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды")
		нормативное		сверхнормативное
Виды природо- ресурс- ных пла- тежей	здесь - земель- ный налог	платеж		штраф
Уплачи- вается	в федеральное казначейство с последующим распределением между уровнями бюджета
Распре- деление	Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. "О федеральном бюджете на 2004 год"
	ст. 12		ст. 15
Федер. бюджет	-		20%
Бюджет суб. Фе- дер.	50%		80%
Местный бюджет	50%		-
Целевое назначе- ние	ст. 24 Закона РФ "О плате за землю": - финансирование мероприя- тий по землеустройству; - финансовое обеспечение ведения кадастровых работ; - финансирование монито- ринга земель, мероприятий по охране земель, повыше- нию их плодородия; - финансовая поддержка ос- воения новых земель; - компенсация собственных затрат землепользователя на эти цели и погашение ссуд, выданных под указан- ные мероприятия, и проце- нтов за их использование; - инженерное и социальное обустройство территории. ст. 144 Федерального зако- на "О федеральном бюджете на 2004 год" плюс приложе- ние N 20 к нему (п. 3 ст. 1 действие ст. 24 при- остановлено до 31 декабря 2004 г.)		действующим законодательством не предусмотрено

Из таблицы видно существенное различие между земельным налогом и платежом за негативное воздействие на окружающую среду в пределах нормативов. На наш взгляд, по своему содержанию плата за СЗЗ является именно таким платежом, а не налогом. Однако расчет величины этого платежа, исходя из порядка расчета земельного налога и размеров площадей, на которые распространяются ограничения землепользования, представляется вполне целесообразным.

В отношении распределения средств необходимо пояснить следующее. Согласно ст. 18 Закона "О плате за землю" вся сумма земельного налога должна перечисляться на бюджетные счета субъектов РФ и органов местного самоуправления. До настоящего времени порядок распределения средств, поступающих от уплаты земельного налога, регулируется ежегодно обновляемыми нормативно-правовыми актами федерального уровня. В соответствии с ними указанные платежи должны перечисляться в полном объеме на счета органов федерального казначейства, т.е. в консолидированные бюджеты субъектов РФ, и затем распределяться этими органами между бюджетом субъекта РФ и бюджетом муниципального образования, находящегося на территории этого субъекта. На настоящий момент согласно действующим нормативам средства распределяются между упомянутыми уровнями бюджетной системы Российской Федерации в равной доле (т.е. 50%/50%), за исключением городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, в бюджеты которых переводится 100%. При этом действие ст. 24 Закона РФ О "плате за землю", определяющей целевое использование данных денежных средств, ежегодно приостанавливается законодательством о федеральном бюджете, т.е. средства расходуются по усмотрению уполномоченных органов власти субъектов РФ или местного самоуправления.

Суммы же, полученные в счет платежей за негативное воздействие на окружающую среду, уплачиваются (в 2004 г.) в том же порядке и затем распределяются между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов федерации в соотношении 20% и 80% соответственно. На сегодняшний день целевое использование данных средств законодательством не предусматривается.

Необходимо заметить, что глава 32 Налогового кодекса - "Земельный налог", которая вступает в действие с 1 января 2005 г., взимание налога за СЗЗ не устанавливает.

Исходя из вышесказанного, по нашему мнению, платеж, связанный с установлением СЗЗ, следует сохранить, но с учетом его смысла и назначения целесообразно будет закрепить его на законодательном уровне как платеж за нормативное негативное воздействие на окружающую среду, сохранив при этом порядок его расчета, исходя из норм определения размера земельного налога. В отношении целевого использования поступающих от его уплаты средств рационально было бы введение нормы о направлении их на организацию и благоустройство территорий СЗЗ, а также расселение за их пределы проживающих на них людей.

А.Е. Толстая,

аспирантка Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: постановление Совета Министров РСФСР N 1821-122 от 30 декабря 1954 г.

*(2) См.: ст. 8.1 КоАП РФ (от 30 декабря 2001 г.).

*(3) Нарушение экологических прав граждан в России. Материалы к Докладу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.- Челябинск, 2002. - С. 43-45.

*(4) См. там же. - С. 43-45.

*(5) См.: Васильева М.И. Новое в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". - М.: НИА-Природа, РЭФИА, 2002. - С. 21, 22.