Услуги: государственные, публичные, социальные (Л.К. Терещенко, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2004 г.)

Услуги: государственные, публичные, социальные

Одним из приоритетных направлений административной реформы выдвинута задача повышения качества государственных услуг. В выступлении В.В. Путина перед доверенными лицами ("Известия", 13 февраля 2004 г.) отмечалось, что преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставить конкретные уровни власти. Эта тема была продолжена в ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию РФ, где говорилось, в частности, что федеральные государственные учреждения, наделенные функциями по контролю и надзору, нередко навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и т.д.

Само понятие "государственные услуги" в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как "поставщик услуг".

Вхождение термина "государственные услуги" в нашу жизнь - это не дань моде, не простое копирование зарубежного опыта: за этим стоят, на наш взгляд, гораздо более глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов. Сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности его деятельности, целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития. И задачи, и вытекающие из них функции не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и пр. Патерналистскому государству, которое "опекает" все сферы жизни, нет места в гражданском обществе, оно преобразуется в "слугу", выполняющего только необходимые и полезные для общества функции. В таком соотношении государства и общества именно гражданское общество должно определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает. Только тогда "государственные услуги" станут действительной системой отношений личности и юридических лиц с государственными структурами.

Следует оговориться, что новые отношения общества и государства должны вызреть, общество само должно быть готовым взять на себя те функции, которые ранее выполняло государство. Страны западной демократии прошли в этом направлении длительный путь развития, реформируя государственную власть, создавая негосударственные структуры, в том числе и саморегулируемые организации, выполняющие социально значимые функции. Подобные структуры формируются и у нас, но это - только начало пути, где не обходится без ошибок. Порой саморегулируемые организации оказывают такое давление, какого предпринимательские структуры не ощущали со стороны государства, и в этом случае сами предприниматели пытаются притормозить передачу государственных функций саморегулируемым организациям.

И в нашей стране, и за рубежом предоставление государственных услуг тесно связывается с государственной службой. И это не случайно, ведь оказывает услуги государство через специальный аппарат - государственных служащих. Уже в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г., было установлено, что взаимодействие государственной службы и гражданского общества осуществляется на основе соблюдения, в частности, принципа законности и правовой регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих, исключения возможности проявления субъективизма и недопущения произвола при оказании государственными служащими государственных услуг и принятии решений. В качестве одного из ожидаемых результатов реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, является "достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг".

Наряду с термином "государственные услуги" нередко можно встретить и другой - "публичные услуги", причем зачастую оба эти термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. В результате и без того не вполне ясное в силу новизны понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, сливаясь с услугами публичными. В определенной степени в этом повинны и переводы иностранных материалов по указанной проблематике, когда "public service" переводится и как "публичные", и как "государственные" услуги. Если к этому ряду добавить "социальные" услуги, также входящие в нашу жизнь, то возникает ситуация, когда трудно разграничить государственные, публичные и социальные услуги.

Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также было бы ошибочным. Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, оказывающего услугу: это всегда государственные органы. Органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные государственным услуги, но, строго говоря, такие услуги не могут рассматриваться как государственные, исходя из конституционного статуса органов местного самоуправления.

Термин "публичные услуги" гораздо шире "государственных услуг", их могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, но главное, что их объединяет, - это заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость. Кто будет выполнять такие услуги - вопрос зачастую для потребителя вторичный, решение которого зависит от целого ряда обстоятельств, при этом одним из основных критериев здесь является эффективность исполнения услуг.

В литературе приведены следующие признаки публичных услуг:

1) они обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

3) осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом:;

4) основываются как на публичной, так и на частной собственности*(1).

Первые два признака характерны не только для публичных, но и для государственных услуг, два других признака в приведенной формулировке шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассматривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Последний, четвертый признак, на наш взгляд, не является самостоятельным и производен от третьего признака, поскольку если мы утверждаем, что публичные услуги осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом, то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базироваться на любой форме собственности.

Первый из приведенных признаков публичных услуг показывает наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и позволяет сделать вывод, что независимо от того, какой субъект (государственный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в каждом конкретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. Если не нашлось желающих в частном секторе оказывать определенного рода публичные услуги, либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять на себя выполнение такой услуги, социальная значимость которой требует ее выполнения. Так, например, вывоз мусора, отходов, водоснабжение, другие аналогичные публичные услуги должны оказываться независимо от наличия заинтересованности тех или иных субъектов. И если заинтересованности нет, то орган публичной власти обязан либо сформировать такой интерес, либо просто взять на себя выполнение публичной услуги. Таким образом, сфера общественно значимых услуг должна находиться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих.

Однако формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают только непосредственное их исполнение государственными структурами. В то время как публичные услуги государственные органы могут: исполнять самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями.

Рассмотрим социальные услуги и их соотношение с государственными и публичными услугами. Выделяют их по той сфере, в которой данные услуги оказываются. Это - здравоохранение, культура, образование, наука, что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг и по своей сути являются публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Таким образом, социальные услуги, так же как и государственные, относятся к публичным услугам как часть и целое. Что касается соотношения с государственными услугами, то социальные услуги могут оказываться и уже оказываются как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями. Соответственно, социальные услуги могут быть и государственными, и негосударственными. Поэтому, например, в образовании, они могут характеризоваться следующим образом:

- публичная государственная социальная услуга;

- публичная негосударственная социальная услуга.

Немаловажен вопрос о пропорциях указанных двух групп социальных услуг с точки зрения соблюдения публичных интересов. Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от предоставления социальных услуг в определенной области? На наш взгляд, ответ на этот вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в основе социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структурами, государство в данном случае не вправе самоустраниться. Например, ст. 41 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений. Конституция РФ обязывает государство принимать меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, тем самым выражая публичный интерес в развитии всех трех систем здравоохранения и, безусловно, в сохранении государственной системы здравоохранения.

Более того, приведенная конституционная норма соответствует международным нормам, в частности, ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. 2 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым государство обязано обеспечивать охрану здоровья граждан и медицинскую помощь нуждающимся в ней. Следует уточнить, что охрана здоровья рассматривается указанными актами и российским законодательством значительно шире, чем только медицинская помощь, что предполагает целый блок публичных услуг в области здравоохранения.

Таким образом, социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, могут оказываться как государственной, так и муниципальной и частной системами здравоохранения, при обязательном сохранении государственной системы здравоохранения, существование и развитие которой предусмотрено Конституцией. Что касается пропорций в общем объеме услуг в области здравоохранения, то они могут меняться в зависимости от целого ряда обстоятельств, в том числе объемов финансирования, установленных законодательством ограничений и т.д. В различных регионах России эти пропорции могут различаться. Для обеспечения возможности реализации гражданами своих конституционных прав в области здравоохранения, их равенства, предлагается разработать стандарты государственных услуг, в том числе в области здравоохранения.

Аналогичным образом решается вопрос о государственных услугах и в других социальных областях. Отметим, что оказание государственных услуг может быть предусмотрено не только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством. В случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной социально значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязывающих государство предоставлять государственные услуги, возможно не только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг негосударственному сектору.

Представляется принципиальным вопрос о сущности государственных услуг, что это: государственные функции, полномочия государственных органов или нечто новое, неизвестное российскому законодательству?

Сам термин "государственные услуги", как мы показали ранее, относительно новый и совсем недавно стал входить в нашу жизнь и российское законодательство (которое, к сожалению, определения "государственные услуги" не содержит). Тем не менее в том смысле, который вкладывается в понятие "государственные услуги", они существовали и раньше. Действительно, в любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности обеспечения которых берет на себя государство. Государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано на этих функциях и вытекает из них.

Принципиальным представляется следующее уточнение: не на любых государственных функциях могут основываться государственные услуги. Вероятно, там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. Это, на наш взгляд, является еще одним признаком публичных, в том числе и государственных услуг. С этой точки зрения государственные функции следует разделить на две большие группы:

1) государственные функции, допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина или юридическое лицо;

2) государственные функции, не связанные с оказанием государственных услуг*(2).

Инвентаризация функций федеральных органов исполнительной власти, проводимая в рамках административной реформы, показала фактическое состояние дел: насколько выполняемые государством функции отражают стратегические цели страны, в какой степени должны изменяться функции при изменении методов государственного регулирования, при изменении соотношения государственных институтов и институтов гражданского общества в отношении публичных функций, в каком объеме должно происходить перераспределение функций, выполняемых органами исполнительной власти на разных уровнях. В процессе инвентаризации государственных функций они были объединены в три группы:

- группа правоустанавливающих функций;

- группа правоприменительных функций;

- группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным имуществом.

Таким образом, анализ существовавших в период инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти позволил выделить из общего объема функций и вытекающих из них полномочий государственных органов государственные услуги, оказываемые государственными структурами гражданам и юридическим лицам. Проведенный анализ выявил и характерные недостатки в деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе дублирование функций, рассредоточение однородных функций между разными органами исполнительной власти, выполнение несвойственных органам исполнительной власти функций.

Как следствие проделанной работы, Президентом РФ был подписан Указ от 9 марта 2004 г. N 314 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", которым в соответствии с приведенными выше тремя группами государственных функций все существующие федеральные органы исполнительной власти преобразовывались в федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом (по общему правилу) выполнение первой группы функций (правоустанавливающие функции) возложено на федеральные министерства, правоприменительные функции возложены на федеральные службы, а предоставление государственных услуг (государственные публичные услуги) и управление государственным имуществом - на федеральные агентства.

В соответствии с названными указами федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Принятые во исполнение этих указов нормативные правовые акты дают нам представление о том, какие государственные услуги призваны оказывать федеральные агентства. Так, например, в соответствии с утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 320 Положением о Федеральном агентстве связи агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере электросвязи и почтовой связи, в том числе в области создания, развития и использования сетей связи, спутниковых систем связи, систем телевизионного вещания и радиовещания. Однако структурно государственные услуги в Положении не выделены. При определенных усилиях их можно обнаружить в разделе II Положения "Полномочия" с помощью уже утратившего силу постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 176, которым в составе основных функций Федерального агентства связи, в частности, были определены:

- оказание имеющих общественную значимость услуг в сфере связи и информатизации неопределенному кругу лиц на установленных федеральным законодательством условиях, в том числе:

- обеспечение в установленном порядке распределения и надлежащего использования радиочастот (радиочастотных каналов) гражданского назначения и ресурса нумерации;

- подтверждение соответствия в сфере связи и информатизации;

- организация в установленном порядке функционирования, развития и модернизации федеральной связи и национальной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;

- организация функционирования сети удостоверяющих центров электронной цифровой подписи.

Федеральное агентство по культуре и кинематографии также осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению федеральным имуществом и правоприменительные функции в сфере культуры и кинематографии. Однако в отличие от Федерального агентства связи виды оказываемых услуг в постановлении Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 191 (в ред. постановления Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 291), регулирующего вопросы Федерального агентства по культуре и кинематографии, не раскрыты; определена лишь сфера оказания услуг: культура, искусство, кинематография.

Приведем еще один пример. На Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию в качестве основной функции возложено оказание государственных услуг в здравоохранении и социальном развитии, в том числе: оказание медицинской помощи; предоставление услуг в области курортного дела; организация судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз; оказание протезно-ортопедической помощи; реабилитация инвалидов; предоставление социальных гарантий, установленных законодательством РФ для социально незащищенных категорий граждан.

Как видим, в приведенных актах пока нет единообразия в регламентации оказания государственных услуг в соответствующей сфере. Более того, в части принятых постановлений Правительства РФ, решающих вопросы деятельности федеральных агентств, эта функция лишь обозначена, но не раскрыта. Представляется более удачным вариант, в котором дается перечень видов государственных услуг, оказываемых федеральным агентством. Полагаем абсолютно правильным приведение открытого перечня услуг, что позволяет, с одной стороны, уточнять перечень в сторону расширения, а, с другой стороны, обеспечить оказание тех услуг, которые вошли в него.

Процесс административной реформы не может быть завершен лишь распределением государственных функций по видам федеральных органов исполнительной власти. Применительно к государственным услугам в качестве следующего этапа должно произойти вычленение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Необходимые и полезные для общества публичные функции могут выполняться не только государством. Передача функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам поможет сконцентрировать усилия государства на более успешном выполнении сохраненных за государственными органами функций, сократить расходы бюджета и, в конечном счете, повысить эффективность реализации переданных функций, благодаря заинтересованности исполняющих их негосударственных организаций в сохранении и поддержании соответствующего статуса.

Передача функций по предоставлению государственных услуг в негосударственный сектор может быть осуществлена в административном порядке (преимущественно специально создаваемой структуре) и путем передачи на договорной основе. Возможен и более радикальный вариант - государство уменьшает сферу государственного воздействия, снимает с себя определенные функции как не отвечающие его новой роли по отношению к обществу.

Разумеется, любые изменения в объеме, порядке и условиях оказания государственных услуг могут болезненно сказаться на их потребителях, поэтому решение о передаче функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам требует особого внимания и учета мнения тех субъектов, интересы которых такая передача затрагивает. Немаловажно также выработать критерии оценки целесообразности такой передачи. При этом такой критерий, как сокращение расходов бюджета, не должен быть решающим. Основными критериями, позволяющими оценить целесообразность передачи функций, на наш взгляд, должны являться: повышение эффективности реализации переданных функций, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг.

В каждом конкретном случае до передачи функций необходимо уяснить, на достижение каких целей направлена подобная передача, определить предполагаемый общественно полезный результат вышеуказанных действий, уяснить причины негативного опыта и выработать предложения по их устранению.

На практике можно выявить ряд правовых ситуаций, при которых передача функций - наилучшее решение проблемы. Прежде всего это случаи, когда между государственными органами и соответствующими сферами деятельности необходимы посредники. Так, например, для реализации права на информацию, аккумулирующуюся в государственных органах, возможно на конкурсной основе определить организацию, которая взяла бы на себя указанную функцию (информационный брокер), в сфере инноваций для продвижения новейших разработок в промышленность, другие отрасли экономики определенные государственные функции может взять на себя технологический брокер. В определенных случаях та же функция может сохраняться и за государственным органом (например, в отношении права на информацию), что не позволяет говорить о передаче в чистом виде.

Передача государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям предполагает:

- определение критериев, на основании которых будут выявляться публичные услуги, подлежащие передаче негосударственным структурам;

- определение критериев, которым должны отвечать негосударственные структуры, чтобы выполнять публичные услуги;

- определение условий их передачи.

Представляется, что одним из обязательных условий передачи государственных функций по оказанию услуг негосударственным организациям является сохранение за ними государственного контроля и качества выполняемых ими услуг.

Изменение объема государственных функций, их перераспределение ставит более общий вопрос о системе органов исполнительной власти, о том, какие субъекты входят в эту систему. Определенную ясность в этом вопросе внесло постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании ст. 71 (п. "г"), ст. 76 (ч. 1) и ст. 112 (ч. 1) Конституции РФ, которым установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти включаются Правительство РФ, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых должен определяться на основе Конституции РФ, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов.

Установленное КС РФ содержание понятия системы федеральных органов исполнительной власти дает характеристику системы в узком смысле этого слова. Однако проводимая административная реформа, передача отдельных функций государственным и негосударственным организациям ставит вопрос о том, в каком соотношении с системой федеральных органов исполнительной власти в узком смысле находится система органов исполнительной власти в целом и как соотносятся с этой системой те структуры, которым передаются на исполнение отдельные государственные функции.

Исходя из смысла приведенного постановления КС РФ, указанные органы и организации, которым передаются отдельные государственные функции, в том числе и функции по оказанию услуг, не входят в систему органов исполнительной власти в узком смысле, но имеют определенные связи с этой системой, находятся под ее воздействием и в определенной зависимости, что позволяет говорить о системе органов исполнительной власти в широком смысле, куда, наряду с указанными КС РФ органами, входят органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные органы и организации, которым переданы отдельные государственные функции, включая функцию по оказанию публичных услуг. Критерием для включения в систему органов исполнительной власти в широком смысле должно являться выполнение отдельных государственных функций, в том числе оказание публичных услуг.

Степень включения тех или иных органов и организаций в систему исполнительной власти может варьироваться. Это может быть прямое подчинение, вхождение в круг подчиненных органу исполнительной власти объектов или максимальное сближение с системой, когда орган или организация в качестве основной (или единственной) деятельности выполняет отдельные государственные функции, переданные в установленном порядке. Наконец, это может быть определенная степень взаимодействия с системой в связи с оказанием публичных услуг, регулированием и координацией деятельности.

Таким образом, систему исполнительной власти в широком смысле можно представить в следующем виде:

- собственно орган исполнительной власти;

- органы и организации, исполняющие отдельные государственные функции (включая оказание публичных услуг) и подчиненные органам исполнительной власти;

- органы и организации, оказывающие публичные услуги, испытывающие косвенное воздействие со стороны органов исполнительной власти.

Остановимся еще на одном аспекте оказания государственных услуг: проблеме качества. При определенной степени формализации услуг их вполне возможно оценивать с этой точки зрения.

В настоящее время нет общепринятых и единых для всей страны (для государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и их объединений) представлений о качестве и доступности государственных услуг. Еще ниже уровень информированности граждан и организаций о своих правах в этой сфере. Отсутствует и ответственность чиновника за неоказание услуги или ее низкое качество.

Один из путей решения указанной проблемы - разработка стандартов государственных услуг. Представляется, что закрепление обязательного минимума о стандарте на федеральном уровне позволит гарантировать всем "потребителям" государственных услуг равные права и возможности по их получению. Что касается субъектов РФ, то они, исходя из своих возможностей, могут увеличивать этот минимум. Это, в свою очередь, предполагает подготовку законопроекта, который установил бы законодательную основу для разработки и применения стандартов государственных услуг.

Л.К. Терещенко,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 5.

*(2) Следует отметить, что объемы указанных двух групп государственных функций в различных государствах существенно различаются, что зависит от целого ряда объективных и субъективных причин.