О свойствах системности экологического законодательства субъектов Российской Федерации (В.В. Никишин, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2004 г.)

О свойствах системности
экологического законодательства
субъектов Российской Федерации

Увеличение числа нормативных правовых актов об охране окружающей среды и использовании природных ресурсов, принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации, ставит задачу формирования системных комплексов регионального экологического законодательства. Для определения тенденций становления и перспектив развития полноценного регионального экологического законодательства важно выявить соотношение системы экологического права и системы экологического законодательства, поскольку концепции структуры отрасли экологического права являются ориентиром в правотворческой деятельности.

Под системой права понимается объективная существенная взаимосвязь правовых норм, их целостное строение, выражающееся в единстве, согласованности и дифференциации на правовые отрасли и институты. Под системой законодательства понимается система форм выражения правовых норм (их источников)*(1).

Отметим, что отраслевая дифференциация законодательства как на федеральном, так и региональном уровнях осуществляется правотворческими органами с учетом существующих общественных отношений, отраженных в системе права. Система права является научной конструкцией и принадлежит, по мнению В.К. Райхера, к числу классификационных структур, систематизирующих явления природы или общества, отражающих связь и соотношение таких явлений, их разновидности*(2).

Дискуссионным остается вопрос о возникновении систем права и систем законодательства. Система правовых норм, не вошедшая в сферу общественного сознания, не может считаться объективно существующим явлением правовой действительности. Однако по мере внедрения в науку и практику реализуется процесс ее объективизации. Таким образом, возникновение системы права предполагается как процесс правообразования, обусловленный объективными и субъективными факторами общественного развития*(3). Более того, не все группировки правовых норм, признаваемые в качестве отраслей права, могут считаться завершившими процесс своей объективизации именно в этом качестве.

О.Л. Дубовик объясняет комплексность экологического права тем, что данная отрасль, не будучи связанной единым методом и механизмом регулирования, объединяет совокупность правовых норм, которые с определенного периода возникли и выделились в правовой системе. Собственно экологические нормы привлекают для решения поставленных перед экологическим правом задач нормы других отраслей права, фундаментальных и производных*(4).

Привнесение в экологическое право пограничных правовых институтов расширяет выделяемый учеными предмет правового регулирования*(5). Видимо, этот процесс будет продолжаться по мере познания наукой и законодательной практикой существующих и возникающих взаимосвязей природы и общества, складывающихся общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Вполне очевидно, что не всем отраслям права соответствуют отрасли законодательства. Предполагается, что одним из показателей существования отрасли законодательства, адекватной отрасли права, следует считать наличие или возможность принятия сводного нормативного акта, выступающего в качестве активного центра системы законодательства, управляющего ею посредством разграничения правотворческой компетенции*(6).

Возможность принятия сводного закона об окружающей среде, интегрирующего все вопросы правовой охраны и использования природных ресурсов, объединяющего полностью или в значительной части природоресурсное законодательство, предполагалась в качестве отдаленной перспективы правотворчества О.С. Колбасовым еще в 1980 году*(7). В то время такая степень интеграции считалась преждевременной, поскольку преимущества дифференцированного по отраслям правового регулирования отношений по использованию и охране основных элементов природы были далеко не исчерпаны. Считалось, что замена кодифицированных природоресурсных правовых актов сводным законом об окружающей среде ознаменует зрелость новой отрасли права - права окружающей среды. Показательно, что современная наука экологического права также предполагает принятие подобного сводного закона как акта межотраслевой кодификации*(8).

Федеративное устройство российского государства предопределяет существование не только иерархической (вертикальной), отраслевой (горизонтальной), но и федеративной структуры законодательства. Иерархическая структура в системе советского законодательства считалась главной, так как в ее формировании участвовал определяющий фактор составляющих ее элементов - правовая сила юридических нормативных актов*(9). Отраслевая структура законодательства содействовала выявлению типологии нормативно-правовых актов, образующих структурные части системы законодательства, обусловленных зависимостями, существующими между системой законодательства и системой права. Развитие федеративных отношений в современной России неоднократно меняло значение федеративной структуры законодательства. Тем не менее приоритет оставался за иерархической структурой построения нормативно-правовых актов. Экологическое право не явилось исключением: при принятии каждого нового нормативного акта законодатель учитывает иерархию уже действующего законодательства*(10).

Степень разработанности экологического законодательства - ориентир правотворчества в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов. Однако, если федеральное экологическое законодательство может претендовать на признание его в качестве системы, то региональное следует характеризовать как законодательный комплекс*(11). Структурные части таких комплексов не обладают и не могут обладать той степенью взаимосвязей, которая наблюдается на федеральном уровне*(12). Экологическое законодательство субъектов РФ развивает и дополняет федеральное, но не подменяет его*(13). Если в конце 70-х годов XX века говорилось о совершенствовании всего природоохранительного массива законодательного регулирования, то теперь речь может идти о формировании комплексов экологического законодательства субъектов Российской Федерации.

Наличие в федеральном экологическом законодательстве пограничных межотраслевых комплексных институтов (право собственности на природные ресурсы и т. п.) не означает "размывания", крена в сферу гражданского права. Институты права собственности и иных вещных, обязательственных прав на землю и другие природные ресурсы должны формироваться, хотя и с учетом частноправовых интересов отдельных собственников, но, прежде всего - с позиций публичных экологических интересов, где основным методом правового регулирования является императивный*(14).

Для регионального законодателя необходимо понимание соотношения имеющихся федеральных систем экологического права и экологического законодательства, осознание федеральной системы экологического права как фактора, опосредующего развитие федерального экологического законодательства (природоохранительного и природоресурсного). Сложность состоит в отсутствии единой научно обоснованной концепции отрасли экологического права, определения места и роли в ней пограничных межотраслевых институтов, баланса публичных и частных экологических интересов, дифференциации и интеграции природоресурсных подотраслей*(15).

Региональное экологическое законодательство является, наряду с федеральным, составной частью системы российского экологического законодательства в целом. Вычленение региональной структуры экологического законодательства должно производиться с учетом границ правотворчества субъектов Российской Федерации. Необходимо строгое соблюдение конституционных норм о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов при возможном перераспределении правотворческих полномочий. "Детальное" развитие пограничных межотраслевых институтов в региональном экологическом законодательстве представляется возможным при сохранении их места и роли в правовом регулировании экологических отношений, определенных федеральными нормативными правовыми актами. Те же позиции должны быть сохранены в отношении баланса публичных и частных интересов в правовом регулировании отношений по охране и использованию окружающей среды.

Сравнительный анализ динамики правотворчества субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов выявил следующие тенденции развития регионального экологического законодательства (1991-2002 гг.).

Отсутствовали правовые акты об окружающей среде в период с 1991 по 1994 год:

- в сфере использования и охраны атмосферного воздуха (Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ);

- в сфере использования и охраны ресурсов недр (Чувашская Республика, Оренбургская область, Пензенская область, Саратовская область, Коми-Пермяцкий автономный округ);

- в сфере использования и охраны водных ресурсов (Оренбургская область, Пензенская область, Саратовская область, Коми-Пермяцкий автономный округ);

- в сфере использования и охраны земельных ресурсов (Коми-Пермяцкий автономный округ);

- в сфере использования и охраны лесных ресурсов (Саратовская область).

Наибольшее количество правовых актов было принято субъектами Российской Федерации Приволжского федерального округа в период с 1999 по 2002 год:

- в сфере использования и охраны земельных ресурсов: Пермская область - 254; Пензенская область - 226; Республика Татарстан - 188;

- в сфере использования и охраны лесных ресурсов: Кировская область - 154; Удмуртская Республика - 103; Пензенская область, Пермская область - 101;

- в сфере использования и охраны животного мира: Удмуртская Республика - 122; Пензенская область - 73; Нижегородская область, Пермская область - 58;

- в сфере использования и охраны водных ресурсов: Республика Башкортостан - 65; Оренбургская область - 53; Пермская область - 44;

- в сфере использования и охраны ресурсов недр: Удмуртская Республика - 39; Пермская область - 28; Республика Башкортостан - 25;

- в сфере использования и охраны атмосферного воздуха: Пензенская область - 20; Пермская область - 16; Республика Татарстан - 11.

Субъекты Российской Федерации данного округа определили свое отношение к формам правовых актов об окружающей среде. Всего за исследуемый период было принято 16 кодифицированных нормативных правовых актов, в том числе 12 - в период с 1991 по 1994 год; 3 - в период с 1995 по 1998 год;

1 - в период с 1999 по 2002 год.

Наибольшее количество кодифицированных нормативных правовых актов об окружающей среде было принято: в сфере использования и охраны земельных ресурсов - 6 (утратили силу 4); в сфере использования и охраны лесных ресурсов - 6 (утратили силу 4); в сфере использования и охраны водных ресурсов - 2*(16).

Таким образом, субъекты Российской Федерации находятся на различных стадиях развития собственного экологического законодательства, что объясняется отсутствием представлений о его необходимой структуре. Региональным законодателям необходимо ясно представлять структурные элементы собственного экологического законодательства при необходимости и достаточности правового регулирования экологических отношений, определенных спецификой природоресурсных потенциалов соответствующих территорий. Кроме того, такая структура должна быть создана с учетом преобладания системного фактора развития. Тем самым может быть обеспечено оптимальное соотношение федерального и регионального экологического законодательства, выявлены внутренние и внешние системные связи экологических законодательных комплексов субъектов Российской Федерации.

В.В. Никишин,

заведующий кафедрой гражданского права и процесса

Мордовского госуниверситета им. Н.П. Огарева,

кандидат юридических наук,

доцент

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Красавчиков О.А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. N 2. С. 68; Раянов Ф.М. Проблемы теории государства и права (Юриспруденции): Учебный курс. М., 2003. С. 282-283.

*(2) См.: Райхер В.К. О системе права //Правоведение. 1975. N 3. С. 68.

*(3) См.: Там же. С. 69-70.

*(4) См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М., 2003. С. 7.

*(5) См.: М.М. Бринчук полагает, что экологическое право регулирует общественные отношения собственности на природные ресурсы, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, другие конкретные правоотношения в данных сферах. См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., 2003. С. 63.

*(6) См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 51.

*(7) См.: Колбасов О.С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей среды // Советское государство и право. 1980. N 3. С. 75.

*(8) См.: Голиченков А.К. Концепция Экологического кодекса Российской Федерации: Основные положения // Современное экологическое право в России и за рубежом: Сб. науч. тр. М., 2001. С. 19.

*(9) См.: Поленина С.В. Указ. соч. С. 85; Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативных правовых актов в СССР. М., 1987. С. 58.

*(10) М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик в числе факторов развития экологического законодательства называют потребности логики правотворческого процесса, вытекающие из необходимости создания иерархически стройного экологического законодательства. См.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика //Государство и право. 2003. N 3. С. 31.

*(11) На наш взгляд, система федерального экологического законодательства отражает федеральную систему экологического права, которая, являясь комплексной отраслью, включает природоохранительный и природоресурсный массивы, состоящие из подотраслей (право земельное, горное, водное, лесное и т. д.). Законодательные акты таких подотраслей экологического права содержат нормы, регулирующие преимущественно природоохранительные или природоресурсные отношения. Предположение о наличии системы федерального экологического законодательства может быть оспорено утверждением о том, что современный этап развития российского общества, права и государства характеризуется не развитием и совершенствованием экологического законодательства, а предполагает его формирование. См.: Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право. 1998. N 12. С. 73.

*(12) По мнению же Ф.М. Раянова, региональное экологическое законодательство составляет систему и включает в себя экологическое законодательство, принятое органами федеральной государственной власти и органами государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации. Причем системы экологического законодательства субъектов Российской Федерации будут отличаться друг от друга в зависимости от интенсивности и качества правотворческой деятельности в регионах. См.: Раянов Ф.М. Экологическое законодательство: пути совершенствования: Учебное пособие. Уфа, 1996. С. 9.

*(13) См.: Боголюбов С.А. О возможностях экологического права // Журнал российского права. 2000. N 11. С. 6.

*(14) См.: Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9. С. 9-10.

*(15) С.А. Боголюбов отмечает существенные противоречия в федеральном экологическом законодательстве, которые отражаются в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, внося путаницу в действия правоприменителей. См.: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 63.

*(16) Информационные данные приведены по состоянию на 1 сентября 2003 г.