Ответственность за неисполнение правовых актов местного
самоуправления (федеральный и региональный аспекты)
Институт ответственности является одним из важных и эффективных инструментов в механизме защиты муниципальных прав и свобод граждан, реализации гарантий местного самоуправления, обеспечения исполнения решений, принятых на муниципальном уровне. Однако сегодня он остается одним из малоизученных и неразработанных институтов в науке муниципального права. Скажем, в юридической литературе по муниципальной проблематике понятие "ответственность" (как правило) в большей степени употребляется тогда, когда речь идет об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, физическими и юридическими лицами.
В связи с этим в настоящей статье предлагается рассмотреть вопросы правовой регламентации ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления в федеральном и региональном законодательстве.
Следует отметить, что ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов упоминается и в межгосударственных документах, и в российском законодательстве. Но конкретной меры ответственности в них не установлено*(1). Так, Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (ст. 6) гласит: "Невыполнение решений, принятых органами местного самоуправления либо населением путем референдумов и иных форм непосредственного народовластия, влечет ответственность в соответствии с законами"*(2). Согласно ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов влечет ответственность в соответствии с законами*(3).
Как видим, российский законодатель четко не определил, в соответствии с какими именно законами: федеральными или законами субъектов Федерации, породив тем самым различную правотворческую практику в регионах.
Попытаемся уяснить суть этой нормы, исходя из анализа федерального и регионального законодательства.
В соответствии со ст. 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решение, принятое на местном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении, действует на территории соответствующего муниципального образования. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется издание иного нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта, при этом указанный срок не может превышать один год*(4). Пункт 3 ст. 79 названного закона предусматривает ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых на референдуме, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральными законами. Из этого вытекает, что установление уголовной, административной ответственности за нарушение законодательства в части неисполнения или ненадлежащего исполнения решений, принятых на местном референдуме, относится к ведению федерального законодателя.
На наш взгляд, это не совсем соотносится с п. 15 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесены принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления.
Более прогрессивным в этом отношении является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 3 ст. 7 которого предусматривает, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение правовых актов, принятых населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации*(5). Из этого можно заключить:
- в законе предусматривается установление ответственности только за неисполнение муниципальных правовых актов; законодатель не применяет термин "ненадлежащее исполнение", а следовательно, не вводит ответственность за данные действия;
- субъектам Российской Федерации предоставляется право принимать собственные законы об ответственности за неисполнение муниципальных решений. При этом Закон по-прежнему не уточняет, в каком объеме может осуществляться правовое регулирование в этой области.
Учитывая, что федеральное законодательство четко не регулирует данный институт, а на федеральном уровне не установлена ответственность в этой области*(6), региональные законодатели сами предусматривают различные формы и виды ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления.
Проведенный нами анализ законодательства более 30 субъектов Российской Федерации в части регламентации вопроса об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов позволяет разделить их на две основные группы:
1) первая группа включает регионы, в которых установлена административная ответственность за данный вид правонарушения (Удмуртская Республика, Курская и Самарская области, Алтайский край и др.). Например, согласно Кодексу Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. (ст. 9.3) неисполнение решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. Статьей 12.3 этого Закона предусмотрено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных названной статьей Кодекса, вправе составлять главы местного самоуправления (главы администраций) и их заместители*(7).
В статье 66 Закона Самарской области "О местном самоуправлении в Самарской области"*(8) предусматривается, что неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с федеральными законами и законами Самарской области.
Закон Удмуртской Республики от 16 ноября 2001 г. "Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений" (в ред. Закона Удмуртской Республики от 16 декабря 2002 г.) установил, что неисполнение требований нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а равно невыполнение в установленный срок постановления должностного лица местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, если иное не установлено законодательством Российской Федерации или настоящим Законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - в размере от пяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 19)*(9).
Статья 55 Закона Алтайского края от 10 июля 2002 г. "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" (в ред. Закона Алтайского края от 16 июня 2003 г.) предусматривает, что "неисполнение или ненадлежащее исполнение должностными лицами органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, а также гражданами решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, на собраниях, сходах (конференциях) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, рассматривают мировые судьи" (ст. 74)*(10).
В ст. 58 Закона Курской области от 4 января 2003 г. "Об административных пра
