Решение Приморского краевого суда от 24 сентября 2020 г. по делу N 3а-260/2020 Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абз. 16 п. 7.19 Правил благоустройства территории Владивостокского городского округа, принятых решением Думы города Владивостока от 15.08.2018 N 45-МПА

Решение Приморского краевого суда от 24 сентября 2020 г. по делу N 3а-260/2020

Приморский краевой суд,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя С.Д.В. к Думе города Владивостока, заинтересованные лица - Управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока, Управление наружной рекламы и информации города Владивостока об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

Решением Думы города Владивостока от 9 августа 2018 года N 121 утверждены Правила благоустройства территории Владивостокского городского округа (далее - Правила благоустройства), муниципальный правовой акт подписан главой города Владивостока 15 августа 2018 года N 45-МПА, текст документа опубликован в издании "Вестник Думы города Владивостока", N 10, 15 августа 2018 года, с. 37 - 173.

Абзацем 16 пункта 7.19 Правил благоустройства предусмотрено, что при размещении на территории Владивостокского городского округа вывесок запрещается окраска и покрытие декоративными пленками поверхности остекления витрин.

ИП С.Д.В. в лице представителя К.Н.В. обратился в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просил признать недействующим абзац 16 пункта 7.19 Правил благоустройства, как не соответствующий действующему законодательству Российской Федерации, а именно: части 23 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), который имеет большую юридическую силу, со дня вступления в силу Правил благоустройства, принятых решением Думы города Владивостока от 15 августа 2018 года N 45-МПА. В обоснование заявленных требований указал, что требования статьи 19 Закона о рекламе в части получения разрешений не распространяются на витрины, киоски, лотки, передвижные пункты торговли, уличные зонтики в случае размещения рекламы непосредственно на указанных объектах (без использования конструкций и приспособлений, предназначенных только для размещения рекламы). Таким образом, Закон о рекламе позволяет размещать рекламу на здании с помощью краски или наклейки плакатов, пленки, в том числе на внутренних или внешних окнах, витринах, если отсутствуют технические средства стабильного территориального размещения. В то же время, абзацем 16 пункта 7.19 Правил благоустройства установлен запрет на окраску и покрытие декоративными пленками поверхностей остекления витрин. При этом не содержится каких-либо исключений относительно информации, которая содержится на такой пленке или нанесена при помощи краски. В то же время при оклеивании декоративной пленкой либо при нанесении краской на витрины может быть размещена информация рекламного характера. При этом полагает, что в соответствии с абзацем 9 пункта 1.5 Правил благоустройства пленка или окраска витрин не является вывеской, так как это не является конструкцией. 30 марта 2019 года ИП С.Д.В., осуществляя торговую деятельность в помещении магазина "К", расположенного по адресу: <...>, был привлечен к административной ответственности за нарушение пунктов 7.7, 7.8, 7.19 Правил благоустройства в связи с тем, что витрина магазина оклеена декоративной пленкой, на которой содержится информация рекламного характера. Поскольку размещение рекламы на фасаде здания, в котором находится магазин, направлено на привлечение внимания неопределенного круга лиц к магазину "К", абзац 16 пункта 7.19 Правил благоустройства, устанавливающий запрет на окраску и покрытие декоративными пленками поверхностей остекления витрин нарушает его права и законные интересы, создавая препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

До рассмотрения дела по существу суд привлек к участию в деле в качестве заинтересованных лиц - Управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока, Управление наружной рекламы и информации города Владивостока.

Представитель административного истца ИП С.Д.В. - К.Н.В. в судебном заседании заявленные административные исковые требования поддержала в полном объеме по основаниям и доводам, указанным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Думы города Владивостока Т.Т.В., действующая на основании доверенности, в судебном заседании просила отказать в удовлетворении административного искового заявления, по доводам и основаниям, изложенным в письменном отзыве на административное исковое заявление. Полагала, что Правила благоустройства приняты представительным органом местного самоуправления города Владивостока в пределах предоставленной компетенции, в установленном порядке, данный нормативный правовой акт был опубликован в официальном печатном издании. Считает, что административным истцом не представлено обоснованных доводов и доказательств несоответствия абзаца 16 пункта 7.19 раздела 7 Правил благоустройства части 23 статьи 19 Закона о рекламе.

Представитель заинтересованных лиц Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока, Управления наружной рекламы и информации города Владивостока Б.А.А., действующая на основании доверенности, в судебном заседании просила суд отказать в удовлетворении административного искового заявления, по доводам и основаниям, изложенным в письменном отзыве на административное исковое заявление. Указала, что орган местного самоуправления в рамках полномочий, предоставленных ему Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вправе определять порядок и возможность размещения конструкций, не подпадающих под понятие рекламных конструкций, указанное в статье 19 Закона о рекламе, на фасадах зданий, строений, сооружений и вне их, исходя из их размеров, типов и видов конструкций, их количества, в соответствующем нормативном правовом акте. Правилами благоустройства установлены требования к размещению вывесок. Абзац 16 пункта 7.19 раздела 7 Правил благоустройства, предусматривающий запрет на окраску и покрытие декоративными пленками поверхности остекления витрин, применяется исключительно к вывескам, и не должен соответствовать положениям Закона о рекламе, в том числе части 23 статьи 19 указанного Закона. Вышеуказанные вопросы относятся к вопросам благоустройства территории, которые регулируются на муниципальном уровне. Полагала, что указание в административном исковом заявлении на несоответствие абзаца 16 пункта 7.19 Правил благоустройства части 23 статьи 19 Закона о рекламе необоснованно, поскольку вышеуказанный Закон не регулирует рассматриваемые правоотношения.

Выслушав объяснения представителей сторон, представителя заинтересованных лиц, изучив материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Р.А.В., полагавшей, что оснований для признания нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления не действующим в оспариваемой административным истцом части не имеется, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, утверждение которого отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (абзац 21 части 1 статьи 2, пункт 11 части 10 статьи 35, часть 1 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Перечень вопросов, которые могут регулироваться правилами благоустройства территории муниципальных образований, закреплен в части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, к их числу относятся вопросы размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установка вывесок, установление внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений и сооружений.

Согласно пункту 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункт 38 статьи 1 ГрК РФ).

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 711/пр утверждены Методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, разработанные в целях оказания методологического содействия органам местного самоуправления при подготовке ими в рамках реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К элементам благоустройства в названных Методических рекомендациях относят, в том числе средства размещения информации, элементы объектов капитального строительства. В состав правил благоустройства рекомендуется включать общие требования к состоянию общественных пространств, состоянию и облику зданий различного назначения и различных форм собственности, к имеющимся в муниципальном образовании объектом благоустройства и их отдельным элементам.

Из приведенных выше норм следует, что органу местного самоуправления предоставлено право регулировать вопросы обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, содержания территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов.

Вывески, размещаемые на фасадах, крышах или иных внешних поверхностях зданий, сооружений, включая витрины, представляют собой один из элементов благоустройства. Вопросы размещения таких вывесок как элементов благоустройства относятся к вопросам местного значения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 20 Устава города Владивостока, принятого решением Думы города Владивостока от 3 марта 2005 года N 49, в структуру органов местного самоуправления города Владивостока входит, в частности, представительный орган города Владивостока - Дума города Владивостока.

Согласно подпункту 25 пункта 1 статьи 5 Устава города Владивостока к вопросам местного значения города Владивостока относится утверждение правил благоустройства территории города Владивостока, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории города Владивостока в соответствии с указанными правилами.

В суде установлено, что решением Думы города Владивостока от 9 августа 2018 года, опубликованным 15 августа 2018 года в сборнике "Вестник Думы города Владивостока", N 10, стр. 37 - 173, утверждены "Правила благоустройства территории Владивостокского городского округа" - муниципальный правовой акт от 15 августа 2018 года N 45-МПА.

До принятия данного решения в соответствии с Регламентом Думы города Владивостока, утвержденным решением Думы города Владивостока от 17 декабря 2008 года N 210, глава города Владивостока как субъект правотворческой инициативы 08.05.2018 внес в Думу города Владивостока проект решения Думы города Владивостока "О принятии муниципального правового акта города Владивостока "Правила благоустройства территории Владивостокского городского округа" с приложенным пакетом документов к проекту; проведены правовая и лингвистическая экспертиза данного проекта, проект решения Думы города Владивостока с приложенным пакетом документов к проекту, на основании чего подготовлено заключение правового отдела Думы города Владивостока; проект направлялся в администрацию города Владивостока для дачи заключения об оценке регулирующего воздействия данного проекта, администрацией города проведена данная оценка и составлено заключение; проект рассматривался на нескольких заседаниях профильного комитета (комитета по городскому хозяйству), на проект поступили замечания прокуратуры города Владивостока.

В соответствии с пунктом 1 статьи 5.1 ГрК РФ, муниципальным правовым актом города Владивостока от 22.06.2018 N 38-МПА "Порядок организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений по проектам правил благоустройства территории Владивостокского городского округа, проектам, предусматривающим внесение изменений в утвержденные правила благоустройства территории Владивостокского городского округа" проведены публичные слушания по проекту Правил благоустройства, в рамках которых поступил ряд замечаний. С учетом поступивших замечаний, предложений прокуратуры, результатов публичных слушаний профильным комитетом была подготовлена поправка в виде измененного текста проекта, принятая на заседании профильного комитета единогласно.

9 августа 2018 года на заседании Думы города Владивостока депутатами единогласно принято решение о принятии проекта решения Думы города Владивостока "О принятии муниципального правового акта города Владивостока "Правила благоустройства территории Владивостокского городского округа" во втором, третьем чтении с учтенными поправками.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

15 августа 2018 года муниципальный правовой акт Думы города Владивостока, подписанный главой города Владивостока, от 09.08.2018 N 45-МПА опубликован в официальном печатном издании представительного органа власти - "Вестник Думы города Владивостока", N 10, стр. 37 - 173.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что при принятии решения Думой города Владивостока соблюдены требования нормативных правовых актов, в части наличия у представительного органа местного самоуправления города Владивостока полномочий на принятие нормативного правового акта, его формы, введение в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, соблюдена процедура принятия нормативного правового акта. Решение Думы города Владивостока в данной части не оспаривалось.

В пункте 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

ИП С.Д.В. является субъектом отношений, регулируемых правилами благоустройства, в отношении него вынесено постановление по делу об административном правонарушении, за нарушение, в частности, пункта 7.19 Правил благоустройства. Таким образом, административный истец вправе обратиться с рассматриваемым административным исковым заявлением.

В соответствии со статьей 3 Закона о рекламе, реклама - информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

Объект рекламирования - товар, средства индивидуализации юридического лица и (или) товара, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс, фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к которым направлена реклама.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 2 письма Федеральной антимонопольной службы от 27 декабря 2017 года N АК/92163/17 рекламой признается информация, позволяющая четко обозначить, индивидуализировать конкретный объект рекламирования, выделить его среди однородных товаров и сформировать к нему интерес в целях продвижения на рынке, в том числе в случае размещения такой информации на рекламных конструкциях.

Информация, не содержащая указания на объект рекламирования, в том числе наименования организации, названий товаров (работ, услуг), средств индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, которые позволяют выделить конкретное лицо или конкретный товар среди множества однородных, не направленная на их продвижение на рынке и не формирующая интереса к ним, не является рекламой, поскольку такая информация не содержит объекта рекламирования.

Таким образом, исходя из фотографий, представленных в материалы дела представителем административного истца, где на витрине магазина "К" с использованием клейкой пленки размещена вывеска с изображением крысы с сыром и информацией, содержащей адрес сайта в сети Интернет и надписью "интернет-магазин", при этом данная информация не содержит конкретных сведений ни об услугах, ни о товаре, ни об условиях приобретения или использования товара, и, вопреки доводам административного истца, размещенная информация не подпадает под понятие рекламы.

Федеральная антимонопольная служба России в пункте 8 письма от 27 декабря 2017 года N АК 92163 "О разграничении понятий вывеска и реклама" также указала, что статья 19 Закона о рекламе определяет порядок размещения не любой наружной рекламы, а распространяемой с помощью рекламных конструкций, то есть с использованием технических средств стабильного территориального размещения монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктах движения общественного транспорта. В случае размещения рекламы на здании с помощью краски или наклейки плакатов, пленки, в том числе на внутренних или внешних окнах, отсутствуют технические средства стабильного территориального размещения, соответственно распространение такой рекламы не подпадает под регулирование статьи 19 Закона о рекламе.

При этом административный истец просит проверить абзац 16 пункта 7.19 Правил благоустройства на соответствие части 23 статьи 19 Закона о рекламе.

В Правилах благоустройства оспариваемая норма содержится в разделе 7 "Размещение информации на территории Владивостокского городского округа, в том числе установка указателей с наименованием улиц и номерами домов, вывесок и рекламных конструкций".

Пунктом 5 части 2 статьи 2 Закона о рекламе установлено, что данный Закон не распространяется на вывески и указатели, не содержащие сведения рекламного характера.

Содержание абзаца 16 пункта 7.19 раздела 7 Правил благоустройства, запрещающее при размещении вывесок окраску и покрытие декоративными пленками поверхности остекления витрин, имеет целью поддержание в надлежащем виде фасадов зданий и улучшение эстетического состояния территории Владивостокского городского округа.

Исходя из изложенного, суд считает, что абзац 16 пункта 7.19 Правил благоустройства не может рассматриваться как противоречащий части 23 статьи 19 Закона о рекламе; несоответствие оспариваемой нормы другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, не установлено.

При указанных обстоятельствах, отсутствуют основания для удовлетворения требований административного искового заявления.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления ИП С.Д.В., суд, с учетом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, считает необходимым обязать административного ответчика опубликовать сообщение о принятом решении суда в официальном печатном издании данного исполнительного органа государственной власти Приморского края в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175, 178, 179, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя С.Д.В. к Думе города Владивостока, заинтересованные лица - Управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока, Управление наружной рекламы и информации города Владивостока об оспаривании нормативного правового акта в части - о признании недействующим абзаца 16 пункта 7.19 Правил благоустройства территории Владивостокского городского округа, принятых решением Думы города Владивостока от 15 августа 2018 года N 45-МПА, - отказать.

Сообщение о данном решении суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании Думы города Владивостока.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

ГАРАНТ:

Текст настоящего решения представлен без подписи