Технико-юридические нормы в системе права (Ю.А. Тихомиров, "Право и экономика", N 10, октябрь 2004 г.)

Технико-юридические нормы в системе права

О природе технических норм

Технические нормы всегда рассматривались вне системы правового регулирования ввиду необычности субъектов и объектов соответствующих отношений. Новые условия экономического и научно-технического развития настоятельно требуют открыть двери храма классического права для новых участников правовой сферы. Рассмотрим в данной связи ряд актуальных вопросов.

Какова динамика данного явления? В середине и конце XIX в. отечественных и иностранных юристов в большей степени интересовали вопросы соотношения права с другими социальными нормами и особенно с нравственностью. Технические нормы не относились к их числу и оставались в "тени". Н.М. Коркунов в "Лекциях по общей теории права" (1880 г.), анализируя определение права, выделил нормы технические и этические. Содержание первых определяется, по его мнению, объективными данными сообразно "закона данной группы явлений", независимо от субъективного отношения к ним. От человека зависит только выбор целей, а технические нормы служат правилами их достижения. Ведь "техно" по-гречески означает искусство. Эти нормы являются факультативными, в отличие от этических норм, в том числе правовых, которые обязательны*(1).

И все же техническое регулирование и технико-юридические нормы не были "новичками" на правовой сцене. В начале ХХ в. техницизм ворвался в правовую систему, но скорее в виде инородного явления. Известный юрист Е.Б. Пашуканис различал собственно правовое регулирование общественных отношений и регулирование в почтовой, железнодорожной и военной службах, где оно жестко предопределено целью и характером деятельности диспетчера, врача и т.п. Здесь нет, в отличие от правового порядка, частных субъектов с их притязаниями. Такая конструкция вписывалась в рамки общей тенденции усиления непосредственного, т.е. административно-технического, руководства в порядке подчинения общему хозяйственному плану. "Классовость" права с его формами ей уступает*(2).

Отторжение технических норм от правовых приобрело в 20-30-х годах устойчивый характер и сохранилось поныне. Почти все учебники по теории государства и права не включают технические нормы в число источников права, т.е. нормативных правовых актов, нормативных договоров, правовых обычаев и судебного прецедента*(3). Правда, их стали нередко называть технико-юридическими. В административном праве к источникам также относят чаще всего нормы, регулирующие общественные отношения в сфере деятельности исполнительных органов и муниципальных органов, а также в сфере деятельности общественных организаций и негосударственных организаций, предприятий и учреждений при осуществлении ими отдельных властных полномочий. В классификации обязывающих, запретительных, разрешительных и иных норм не находят места технические нормы*(4), хотя они обладают, бесспорно, административно-регулирующим характером.

Представляется, что пришло время коренным образом изменить взгляд на техническое регулирование и свойственные ему правила. Это вызвано усиленной технизацией, электронизацией и информатизацией многих сторон общественной жизни и закономерностями глобализации, включая правовую сферу*(5). Опасности, связанные с техногенными и природными катастрофами, служат дополнительными аргументами. Признание роли технико-юридических норм и включение их в систему права позволит лучше понять и использовать такой эффективный регулятор социально-экономических процессов. Можно предвидеть, что удельный вес таких норм будет возрастать не столько за счет количественных, сколько качественных изменений. К примеру, в перечне приоритетных научных направлений - развитие нанотехнологии как процесса построения новых объектов и материалов с помощью манипуляций с отдельными атомами. Уже ведется работа по созданию одобренного мировым сообществом строгого свода правил о применении нового знания.

Технико-юридические предписания имеют ярко выраженный публичный характер и обращены к неопределенному кругу лиц. Регулируя конкретные операции с материальными объектами, они формируют правоотношения с одним "обязанным" субъектом и рассматривают сквозь призму операций и индикаторов их социальные последствия - положительные и отрицательные.

Нормы различаются по своему содержанию. Одни из них - технологические - адресованы конкретному лицу в рамках его должностных обязанностей, другие - производственные и строительные - адресованы как обязанному субъекту, так и его партнерам, третьи устанавливают количественные показатели операций - квоты, объемы, статьи, отчетность и т.п., четвертые содержат нормативы (ориентиры и пределы) действий.

Законодательство устанавливает особый юридический режим введения и применения технико-юридических норм. Речь идет:

а) о нормативных основаниях принятия таких норм, содержащихся в законах и подзаконных актах;

б) о разных видах технико-юридических норм, которые должны быть введены в действие;

в) об обязанностях органов исполнительной власти принять определенные виды технико-юридических норм;

г) о поручении принимать меры технического регулирования;

д) об обязательности введения таких норм, как условия возникновения правоотношений, и запрете юридических действий без их принятия;

е) об обязательном характере соблюдения технико-юридических норм;

ж) об ответственности за соблюдение технико-юридических норм.

Как и традиционные нормы права, технико-юридические нормы защищены законом. В Трудовом кодексе РФ закреплены обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда, в частности проверка знаний работниками соответствующих инструкций, наличие комплекта нормативных правовых актов, содержащих требования в данной сфере (ст. 213). Материальная ответственность работника за ущерб, причиненный работодателю, предполагает оценку выполнения им производственно-технических требований. Ведь при заключении трудового договора работодатель обязан ознакомить работника с локальными актами, имеющими отношение к его трудовой функции (ст. 68).

Более строгие меры ответственности за нарушение технико-юридических норм установлены в КоАП РФ. Таковы составы административных правонарушений в промышленности, строительстве и энергетике, когда их основаниями считаются нарушения требований промышленной безопасности или условий лицензии, государственных стандартов, технических условий, проектов норм или правил строительства, эксплуатации машин и оборудования, отсутствие специальных разрешений, отступления от правил приема и ввода объектов, нарушения правил пользования электрической и тепловой энергией, правил пользования электроустановками (ст. 9.1-10.14). В главе 12 содержится перечень административных правонарушений в области дорожного движения, возникающих вследствие нарушений основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации (приложения к Правилам дорожного движения) и других специальных правил.

Средством обеспечения технико-юридических норм являются и статьи Уголовного кодекса, устанавливающие ответственность за нарушение правил безопасности движения и эксплуатации транспортных средств (гл. 27), за производство и сбыт немаркированных товаров и продукции (ст. 171.1), нарушения правил изготовления и использования государственных пробирных клейм (ст. 181), сдачи государству драгоценных металлов и камней (ст. 192). Введена уголовная ответственность за нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 240) и другие экологические преступления.

Легальные основания создания технических норм

Рассмотрим законодательные основания установления и применения технико-юридических норм. В Федеральном законе от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определены санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека. Имеются в виду санитарные правила, санитарно-эпидемиологические заключения, физиологические нормы питания, критерии безопасности атмосферного воздуха, нормативы предельно допустимых выбросов химических и иных веществ (ст. 12-27).

В главе VII Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" закреплен перечень требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Это соблюдение нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов выброса веществ, введение технических средств контроля и технологий обезвреживания отходов производства, правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (ст. 34-56).

Весьма широкие потребности в техническом регулировании имеются в сфере транспорта, что нашло свое выражение в законодательных актах о железнодорожном транспорте, в Воздушном кодексе РФ и Кодексе торгового мореплавания. Так, в Федеральном законе от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" к компетенции федерального органа исполнительной власти в данной области отнесены правовое и техническое регулирование в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, государственный контроль за соблюдением актов о безопасности движения и эксплуатации (ст. 20). В главе 3 установлены основные требования к организации железнодорожного транспорта и его объектам, управлению перевозочным процессом. Кроме лицензий на осуществление деятельности, сертифицированных технических средств и специальных программных средств предусмотрены правила и технические нормы, обязательства по проектированию, строительству и эксплуатации путей, права соответствующих органов и должностных лиц по проверке их соблюдения (ст. 15). К подвижному составу предъявляются требования Правил технической эксплуатации железных дорог, стандартов и норм (ст. 17).

В Воздушном кодексе РФ предусмотрены Положение о единой системе организации воздушного движения, утверждаемое Правительством РФ (ст. 14), Федеральные авиационные правила, Правила летной эксплуатации и технического обслуживания гражданского воздушного судна (ст. 37), комплекс его эксплуатационной документации (ст. 67), порядок радиосвязи на английском и русском языках (ст. 71).

Вполне очевидны жесткие правила в процессе эксплуатации технических систем. Примером служат технические требования, порядок использования радиочастотного спектра, протоколы испытаний средств связи, установленные Федеральным законом от 16 февраля 1995 г. N 15-ФЗ "О связи" (ст. 19, 25, 41).

Шагом вперед в развитии технического регулирования стал Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", который придал технико-юридическим нормам статус законодательных норм, способствуя тем самым формированию их мощного комплекса. Дана дефиниция технического регулирования как правового регулирования отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. Правительство РФ разрабатывает предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам. В этих целях утверждается программа разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться.

Базовым элементом признается технический регламент как документ, который принят международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

В Российской Федерации действуют общие технические регламенты и специальные технические регламенты. Обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих технических регламентов и специальных технических регламентов. Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства и др.

Установлен порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента. Главное - регламент принимается федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов, с учетом положений Закона о техническом регулировании. Разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо. О разработке проекта технического регламента должно быть опубликовано уведомление в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме.

Экспертиза проектов технических регламентов осуществляется экспертными комиссиями, в состав которых на паритетных началах включаются представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей.

Утверждены документы в области стандартизации (ст. 13): национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций.

Подтверждение соответствия на территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в формах принятия декларации о соответствии (далее - декларирование соответствия); обязательной сертификации.

Обеспечивается целостность всего блока технического регулирования. В этих целях технические регламенты, международные стандарты, документы и правила стандартизации, нормы стандартизации и рекомендации по стандартизации, национальные стандарты других государств и информация о международных договорах в области стандартизации и подтверждения соответствия, о правилах их применения составляют Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов. Этот фонд является государственным информационным ресурсом. Порядок его создания и ведения устанавливается Правительством РФ.

Много технико-юридических норм содержится в актах, утверждаемых Правительством РФ. Преимущественно это предписания, имеющие важное значение и касающиеся огромного круга физических и юридических лиц. Таковы, например, правила оказания услуг связи (п. 2 ст. 4 Закона о связи).

Наибольший объем технико-юридических документов принимается федеральными исполнительными органами власти, что вытекает из их управленческой и регулятивной функций. Такие документы чаще всего узкоспециализированные и состоят из предписаний о совершении конкретных операций.

В Минтопэнерго несколько лет назад приказом был утвержден перечень основных нормативно-технических документов, подлежащих утверждению Министерством. Предварительно они должны быть согласованы с соответствующими структурными подразделениями. Госкомитет России по строительству и жилищно-коммунальному комплексу одобрил 23 июля 2001 г. Строительные нормы и правила Российской Федерации СНиП 12-03-2001 "Безопасность труда в строительстве. Часть 1. Общие требования", применяемые независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности организаций, выполняющих эти работы. Хорошо, что в приложении "А" приведены ссылки на нормативные правовые акты. ГТК России издал 10 сентября 2001 г. приказ "О требованиях к описанию отдельных категорий товаров в графе 31 ГТД" на основании ст. 124 Таможенного кодекса РФ.

В новых положениях о федеральных органах исполнительной власти среди полномочий особо выделены самостоятельно принимаемые ими нормативные правовые акты для утверждения технико-юридических документов. Например, в Положении о Министерстве транспорта РФ среди 55 актов 29 посвящены последним (правила перевозок, проектирования, единые формы перевозочных документов и др.). В Положении о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта закреплено принятие оперативных решений для реализации вышеназванных документов. В Положении о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта - осуществление лицензирования видов деятельности, сертификация, выдача соответствующих документов и др., а также проверка деятельности юридических и физических лиц в рамках транспортного контроля, применение мер пресечения в связи с нарушением обязательных требований в установленной сфере деятельности. Правда, рассматриваемый аспект темы выделен в положениях не всегда четко.

На развитие всего комплекса технико-юридических норм все сильнее влияют международно-технические акты и нормы. На предприятиях России активно внедряется международная система качества ХАССП, которая введена в качестве ГОСТа, в Белоруссии - система менеджмента качества ИСО серии 9000, повлиявшая на процедуры и методы сертификации продукции и услуг, систему управления качеством с паспортами операций. Международные стандарты могут использоваться в качестве основы для разработки проектов технических регламентов, при этом технический регламент может быть принят международным договором, в том числе с государствами СНГ. В стране широко внедряется система международной бухгалтерской отчетности.

Налицо тенденция согласованности и унификации национальных и международных технико-юридических норм*(6). Вопрос заключается в степени реальной готовности к введению подобных систем международно-технических норм как на предприятиях, так и в отраслях. Этого требует вступление страны в ВТО.

Упорядочить техническое регулирование

Как видим, действует огромное количество технико-юридических норм. Потребность в их высоком качестве и эффективном использовании становится все более острой. Что же нужно сделать для ее удовлетворения? Тут не обойтись "чисткой" в этом массиве, сокращением одних норм, формированием других. Требуется системный подход.

Целесообразно изменить взгляд на природу технического регулирования, которое опосредовано правом, признать его специальной разновидностью правового регулирования, а технико-юридические нормы - одним из источников права.

Нужны исследования в данной области, которые позволят установить типичные черты технико-юридических норм. Это - подчиненность нормам закона в качестве средства их специализированного юридического обеспечения, хотя эта линия не выявлена еще в полной мере. Это - формирование массива норм по предметно-отраслевому признаку и главным образом в рамках административного права и других отраслей права, где их пока не замечают.

В то же время обнаруживаются трудности в создании и применении технико-юридических документов. Во-первых, существуют разнобой и путаница в их наименованиях (требования, правила, нормы и т.п.); во-вторых, нет строгой системы и иерархии их документов между собой; в-третьих, мешает отсутствие согласованности между субъектами, уполномоченными их разрабатывать, утверждать и применять. К примеру, в Федеральном законе "О техническом регулировании" установлено, что федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в данной сфере акты только рекомендательного характера (п. 3 ст. 4). А как же быть с нормами других законов и положениями о федеральных органах, допускающими принятие обязательных актов? В-четвертых, весьма низок уровень реального исполнения технико-юридических предписаний. А отсюда вытекает множество трагических последствий: игнорирование государственной экологической экспертизы, нарушения порядка согласования и утверждения проектной документации, отступления от технологических правил в договорах, подделки и выпуск контрафактной продукции.

Приведем факты. Министр транспорта РФ в недавнем интервью признал, что битум для дорожного строительства делают по старым ГОСТам, который в свое время лоббировали нефтяники. В итоге качество битума очень плохое, и приходится завозить его из-за границы ("РГ", 12 августа 2004 г.).

17 августа 2004 г. на заседании столичного Правительства депутат Мосгордумы обвинил исполнительную власть города в строительстве небоскребов без утвержденной разрешительной документации и СНИПов, а также без учета мнения пожарных, МСЧС и ФСБ. По мнению депутата, отсутствие необходимой спецтехники и путей экстренной эвакуации может обернуться многочисленными жертвами в случае любой чрезвычайной ситуации.

Действующие СНИПы предусматривают все виды строительства. Разница в том, что типовое жилье предусматривает стандартную процедуру согласования, а уникальные сооружения, в том числе небоскребы, нуждаются в индивидуальном согласовании проекта со всеми надзорными организациями. Для сомнений в безопасности многоэтажек есть основания. После сдачи в эксплуатацию первой высотки выяснилось, что у строителей нет нормативных документов, регламентирующих строительство высотных зданий. В начале июля текущего года проблема была поднята на парламентских слушаниях в Мосгордуме. Приглашенные пожарные, специалисты МЧС, представители спецслужб признали, что не располагают техническими возможностями для спасения людей из небоскребов в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Выходит, что надзорные органы согласовывают многие сомнительные проекты под давлением исполнительной власти и строителей ("Время-Н", 18 августа 2004 г.).

Особенно грешат нарушениями экономические субъекты, которые в погоне за прибылью часто игнорируют технико-юридические предписания. Более того, при создании бизнес-структур и регистрации уставов, лицензировании и т.п. степень их признания и использования остается вне поля зрения госорганов. Да и коррупция легко ломает такие полезные административные процедуры.

Деятельность исполнительных и муниципальных органов в данной сфере как в процессе организации подготовки, анализа и экспертизы документов, так и контроля, надзора остается малоэффективной. Трагедия "Трансвааля", пожары, отравления детей, бесконтрольные полеты - такова горькая расплата за юридические ошибки.

Не случайно в 1999 г. в Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" внесено дополнение о контроле за соблюдением правил, стандартов и технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения.

К сожалению, госслужащие и работники организаций и учреждений слабо знают технико-юридические документы, относящиеся к сфере их деятельности. Госслужащие в рамках новых должностных регламентов должны иметь четкое представление о специальных технико-юридических регуляторах. Напомним, что в "Квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих" содержится такое требование, как знание нормативных документов и методических материалов, относящихся к их деятельности. На практике это требование не соблюдается. Еще хуже положение с контингентом рабочих массовых специальностей, поскольку развал системы ПТУ привел к их удручающей деквалификации. Необходимо принятие срочных мер для исправления создавшейся ситуации.

Таким образом, признание и упорядочение технико-юридического регулирования частью правового регулирования послужит эффективности права в целом.

Ю.А. Тихомиров,

первый заместитель директора

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ, заслуженный деятель науки РФ,

доктор юридических наук, профессор, специалист

по конституционному и административному праву

"Право и экономика", N 10, октябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. - Санкт-Петербург: Юридический центр ПРЕСС, 2003. - С. 51-56.

*(2) См.: Пашуканис Е.Б. Избранные произведения по общей теории права и государства. - Изд-во "Наука", 1980.

*(3) См., например: Оксамытный В.В. Теория государства и права. - М.: Изд-во "ИМПЭ-Паблиш", 2004. - С. 352-370.

*(4) Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. - М.: Изд-во "Норма", 2004. - С. 98-107.

*(5) Глобализация и развитие законодательства (очерки). - М.: "Городец", 2004.

*(6) В нашей стране готовятся к введению новых средств безопасности автоводителей. Импульсы приходят извне. В Европе с 2003 г. введены новые правила пассивной безопасности автомобилей, разработанные Европейской экономической комиссией при ООН. В частности, ужесточились требования к ремням безопасности с комплекте с подушками безопасности. Еще одна из новинок обязательного оснащения легкового автотранспорта в США - наличие у всех автомобилей системы оповещения о критическом снижении давления в шинах. В Европе рассчитывают ввести подобное правило в нынешнем году. Европарламент продолжает обсуждать вопрос об обязательном оснащении автомобилей так называемыми "алкозамками". Швеция настоятельно требует принятия закона об обязательном оснащении такими замками всех новых автомобилей.