Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 21 октября 2013 г. N Ф10-2897/13 по делу N А35-12139/2012

г. Калуга

21 октября 2013 г.

Дело N А35-12139/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 14.10.2013.

Полный текст постановления изготовлен 21.10.2013.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,

судей Ключниковой Н.В., Степиной Л.В.,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя: Управления по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Курской области (ОГРН 1084632005094, ИНН 4632093776, ул.Радищева, 17, г.Курск, 305000) - Шашкова Н.Е. (дов. от 24.12.2012),

от заинтересованного лица: Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям (ОГРН 1075752001830, ИНН 5753041975, ул.Пожарная, 72, г.Орел, 302040)- Лейзерова Л.Л. (дов. от 06.05.2013 N 19), Полякова С.Н. (дов. от 10.01.2013 N 19), Шибаевой Е.В. (дов. от 25.04.2013),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям на решение Арбитражного суда Курской области от 12.04.2013 (судья Лымарь Д.В.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2013 (судьи Миронцева Н.Д., Ольшанская Н.А., Донцов П.В.) по делу N А35-12139/2012,

УСТАНОВИЛ:

Управление по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Курской области (далее - Курскоблохотоуправление) обратилось в арбитражный суд с заявлением (с учетом уточнения) о признании недействительными приказа Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям (долее - Управление Россельхознадзора) от 21.09.2012 N 1672-ПК о проведении внеплановой проверки юридического лица, проведенной с 25.09.2012 по 22.10.2012, в отношении Курскоблохотуправления; признании незаконными действий ответчика по назначению и проведению внеплановой выездной проверки Курскоблохотоуправления на основании приказа Управления Россельхонадзора N 1672-ПК от 21.09.2012; признании недействительными предписания N 1672 от 24.10.2012 и представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения от 01.11.2012.

Решением Арбитражного суда Курской области от 12.04.2013, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2013, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление Россельходзора просит решение и постановление судов отменить, ссылаясь на несоответствие выводов судов нормам материального права.

В отзыве на жалобу Курскоблохотуправление не согласно с доводами кассатора и просит оставить без изменения судебные акты.

В соответствии со ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность судебных актов проверена кассационной инстанцией исходя из доводов заявителя жалобы.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе и в отзыве на жалобу, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции считает, что судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании приказа заместителя руководителя Управления Россельхознадзора по Орловской и Курской областям от 21.09.2012 N 1672-Пк в отношении Курскоблохотуправления Управлением проведена внеплановая выездная проверка, предметом которой являлись: проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда животным, вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде; проверка соблюдения требований ветеринарного законодательства в отношении охотничьих хозяйств и охотпользователей, а также предприятий, занятых в сфере оборота продуктов свиноводства. При этом в приказе указано, что проверка проводится с целью недопущения заноса заразных заболеваний извне и распространения их за пределы охотничьих угодий, с целью соблюдения требований ветеринарного законодательства в отношении охотничьих хозяйств, охотопользователей и охотничьих угодий общего пользования по требованию Генеральной прокуратуры РФ от 03.09.2012 N 30/1-355-2012.

По результатам проведения проверки составлен акт проверки от 22.10.2012N 1672, в котором отражены установленные, по мнению проверяющих, факты нарушений, допущенных Курскоблохотуправлением, а именно : в нарушение ст. 18 Закона РФ N 4979-1 от 14.05.1993 "О ветеринарии" не осуществляет хозяйственные и ветеринарные мероприятия, обеспечивающие предупреждение болезней животных, не содержит в надлежащем состоянии сооружения для хранения кормов и допускает загрязнения окружающей среды отходами животноводства; в нарушение ст. 43 Федерального закона от 24.07.2009 N 209 "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не осуществляет защиту охотничьих ресурсов от болезней, не проводит ветеринарно-профилактические и противоэпизоотические мероприятия на территории общедоступных охотничьих угодий; в нарушение пунктов 1.1, 1.2, 1.5, 1.7, 1.7.1 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом РФ 04.12.1995, отсутствуют специализированные оборудованные места для разделки и обработки добытых туш диких животных, отсутствуют дезинфекционные средства, условия для утилизации биологических отходов, места для сбора утилизационных отходов после разделки туш диких животных ; в нарушение пунктов 1.9, 1.2, 2.2 Правил проведения дезинфекции и дезинвазии объектов государственного ветеринарного надзора, утвержденных Минсельхозом 15.07.2002 N 13-5-2/0525, не предоставлены акты проведения дезинфекции подкормочных площадок для диких животных, автотранспорта перевозимого корма из хозяйства к местам кормления диких животных; установлено, что на территории охотничьих угодий общего пользования не проводятся ветеринарно-профилактические и противоэпизоотические мероприятия, установленные приказом Минприроды РФ от 10.11.2010 N 491.

24.10.2012 Управлением Россельхознадзора по Орловской и Курской областям было выдано предписание N 1672, которым Курскоблохотуправлению предписано:

- определить должностных лиц, ответственных за проведение ветеринарно-профилактических и противоэпизоотических мероприятий по защите охотничьих ресурсов от болезней;

- как организации, осуществляющей полномочия учредителя, внести изменения в устав ОКУ "Курский областной центр по охоте и рыболовству" включив в основные виды деятельности - проведение ветеринарно-профилактических и противоэпизоотических мероприятий по защите охотничьих ресурсов от болезней;

- провести мероприятия по исключению доступа домашнего скота к подкормочным площадкам, кормовым полям, солонцам для диких животных (охотничьих ресурсов);

- провести дезинфекцию и дезинвазию подкормочных площадок, кормушек для диких животных, автотранспорта перевозившего корма из хозяйства к местам кормления диких животных;

- провести мероприятия по оборудованию специализированных мест для разделки и обработки добытых диких животных (охотничьих ресурсов) с соблюдением санитарно-гигиенических правил разделки туш и утилизации отходов разделки;

- провести мероприятия по профилактике болезней диких животных (охотничьих ресурсов), иммунопрофилактики, выбраковки диких животных (охотничьих ресурсов) с целью недопущения заноса возбудителей заразных болезней животных и их распространения на территории охотничьих угодий. Разработать план противоэпизоотических мероприятий лечения инфекционных заболеваний и эктопаразитарных заболеваний.

О выполнении данного предписания Курскоблохотоуправлению необходимо сообщить в срок до 15.04.2013.

Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям по результатам рассмотрения административного материала в отношении Курскоблохотуправления и постановления N 545 от 01.11.2012 о привлечении Курскоблохотоуправления к административной ответственности, было также выдано представление от 01.11.2012 об устранении Курскоблохотоуправлением причин и условий, способствовавших совершению административного нарушения.

Считая приказ Управления Россельхознадзора по Орловской и Курской областям от 21.09.2012 N 1672-ПК незаконным, так как в Управление не могло проводить проверку в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", действия ответчика по назначению и проведению внеплановой выездной проверки Курскоблохотуправления на основании приказа Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям N 1672-ПК от 21.09.2012 незаконными, предписание N 1672 от 24.10.2012 и представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения от 01.11.2012 недействительными, Курскоблохотоуправление оспорило ненормативные акты в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования в полном объеме, Арбитражный суд Курской области пришел к выводу, что Управление Россельхознадзора по Орловской и Курской областям не вправе было проверять Курскоблохотоуправление в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 3.1 Закона РФ от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии", при этом деятельность Курскоблохотуправления также не подпадает под иные, перечисленные в постановлениях Правительства РФ от 08.04.2004 N201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" и N327 от 30.06.2004 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" основания контрольно-надзорной компетенции Россельхознадзора.

Также, суд первой инстанции пришел к выводу, что у Управления Россельхознадзора по Орловской и Курской областям отсутствовали законные основания для назначения и проведения проверки, что является основанием для признания оспариваемых действий по назначению и проведению проверки, а также оспариваемого приказа N 1672-ПК от 21.09.20012 г. не соответствующими положениям ст. ст. 3.1 Закона "О ветеринарии", ст. ст. 3, 15 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", п. 6 постановления Правительства РФ N 201 от 08.04.2004 г., п. 5.1, 5.2 постановления Правительства РФ N 327 от 30.06.2004 г., и нарушающими права заявителя, поскольку создавали препятствия в осуществлении его нормальной хозяйственной деятельности и неосновательно возлагали на него обязанности.

Оставляя без изменения решение суда, апелляционная коллегия судей пришла к выводу о том, что Управление Россельхознадзора по Орловской и Курской областям обладало полномочиями на проведение спорной проверки.

Вывод апелляционного суда является верным.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Закона N 209-ФЗ защита охотничьих ресурсов от болезней осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации о ветеринарии.

В силу статьи 2 Закона N 4979-1 ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Ветеринарное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных.

Одной из основных задач ветеринарии в Российской Федерации согласно статье 1 Закона N 4979-1 является осуществление государственного ветеринарного надзора.

Под государственным ветеринарным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области ветеринарии, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных государственных органов по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности (часть 1 статьи 8 Закона N 4979-1).

Государственный ветеринарный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный ветеринарный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный ветеринарный надзор) (далее - органы государственного ветеринарного надзора) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 8 Закона N 4979-1).

Основным содержанием государственного ветеринарного надзора является профилактика заразных и массовых незаразных болезней животных и обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарном отношении путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений ветеринарного законодательства (пункт 5 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706).

В силу пункта 1 Положения N 327 федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, а также функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных, является Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

В соответствии с пунктом 4 Положения N 327 и пунктом 4 Постановления N 201 Россельхознадзор осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы и подведомственные организации.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что при проведении проверки деятельности Управления Россельхознадзор вышел за пределы данного прокуратурой поручения.

Суд кассационной инстанции считает этот вывод неверным.

Основанием для проведения Управлением Россельхознадзора по Орловской и Курской областям внеплановой проверки послужили требования Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 03.092012 N 30/1-355-2012, что соответствует пункту 3 части 2 статьи 10 Закона N294-ФЗ.

Предметом проверки обозначен вопрос соблюдения Курскоблохотоуправлением требований Закона РФ N 4979-1, иных нормативных актов в области ветеринарии в отношении охотничьих хозяйств, охотопользователей и охотничьих угодий общего пользования.

Однако, суды при рассмотрении дела не обратили внимание и, соответственно, не оценили доводы Управления Россельхознадзора о том, что предметом проверки, а впоследствии установление нарушений проведено в отношении именно охотничьих угодий общего пользования.

В соответствии с пунктами 1 и 2 части 2 статьи 7 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ охотничьи угодья подразделяются на охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных настоящим Федеральным законом (закрепленные охотничьи угодья); охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты (общедоступные охотничьи угодья).

Судами не исследованы вопросы об организации осуществления государственного надзора и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Курской области в общедоступных охотничьих угодиях.

Также суд кассационной инстанции считает недостаточно обоснованным вывод суда апелляционной инстанции о том, что из обжалуемого предписания невозможно установить, какие конкретно действия должно совершить Управление для его исполнения.

В постановлении апелляционной инстанции не содержится доказательств, на которых основаны выводы суда по каждому пункту оспариваемого предписания, мотивы, по которым суд отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений на доводы лиц, участвующих в деле, в отношении указанных в предписании действий, которые должен совершить заявитель.

Положения главы 24 АПК РФ в части оспаривания ненормативного правового акта, каковым является предписание, требует со стороны заявителя обосновать какие конкретно нарушаются их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, какие незаконно возлагаются на них обязанности, создаются иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности в соответствии со статьями 198, 199 АПК РФ. Каждый из пунктов вышеуказанного предписания должен обосновываться заявителем отдельно на предмет наличия двух признаков: не соответствия закону и нарушения прав Управления в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создания препятствий для осуществления деятельности, как требуется в соответствии с частью 1 статьи 198, и статьей 199 АПК РФ, чего Курскоблохотоуправлением не сделано и судами не проверено.

С учетом изложенного, судебная коллегия кассационной инстанции находит состоявшиеся судебные акты подлежащими отмене и направлению дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит устранить указанные недостатки и принять решение в соответствии с требованиями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Курской области от 12.04.2013 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2013 по делу N А35-12139/2012 отменить и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Курской области.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Н.В. Ключникова Л.В. Степина