Защита прав несовершеннолетних при сделках с недвижимым имуществом (А.Л. Александрова, "Адвокат", N 10, октябрь 2004 г.)

Защита прав несовершеннолетних при сделках с недвижимым имуществом

Права несовершеннолетних при сделках с недвижимостью охраняются прежде всего нормой п. 4 ст. 292 ГК РФ. Установлено, что отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи собственника, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства. Однако формированию законченной законодательной среды применения этой нормы не способствовали другие правовые документы, касающиеся данного вопроса. Так, в документах федерального уровня не урегулировано, что именно может служить основанием для согласия органов опеки и попечительства на совершение сделки с недвижимостью. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в ст. 17 приводит перечень документов, являющихся основанием для государственной регистрации сделок с недвижимостью и оговаривает недопустимость истребования от заявителя каких-либо иных дополнительных документов, если представленные отвечают требованиям названного Закона и если иное не установлено российским законодательством. В то же время Методические рекомендации по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предусматривают, что в отдельных случаях (неуточныется, каких) на государственную регистрацию могут представляться дополнительные документы, в том числе согласие органа опеки и попечительства на отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи собственника, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц.

Основные проблемы, вытекающие из приведенных положений действующего законодательства, связаны с экономической нерациональностью того институционального устройства, которое это законодательство создает. И самая существенная из них - отсутствие каких бы то ни было критериев и правил, которые позволяли бы органам опеки и попечительства обосновывать свое решение относительно возможного нарушения прав детей при совершении той или иной сделки с недвижимостью. Как отмечается в Докладе о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Москве (2003 г.), "отсутствуют единые критерии деятельности органов опеки и попечительства, единые подходы в принятии решений, дачи заключений в суды", в результате чего "органы опеки и попечительства дают согласие на сделки, не отвечающие интересам несовершеннолетних, без всестороннего и подробного изучения ситуации, не выявляют противоречий между интересами детей и их родителей, которые приводят к нарушению прав несовершеннолетних, не устанавливают, вправе ли родители представлять интересы детей".

Отсутствие прозрачности в деятельности органов опеки и попечительства создает три крайне негативных момента:

во-первых, не позволяет оценивать результативность деятельности органов в области защиты имущественных прав детей;

во-вторых, создает стимулы для рентоориентированного поведения сотрудников (в упомянутом докладе отмечено: "некоторые граждане жалуются, что позиция органов опеки и попечительства может напрямую зависеть от давления, которое оказывают более влиятельные или состоятельные родители");

в-третьих, затрудняет сам процесс выявления случаев, в которых сделка действительно нарушит права несовершеннолетних.

Относящиеся к означенной проблеме примеры широко распространены в повседневной практике. Нередки ситуации, когда семья принимает решение обменять квартиру большей площади на меньшую по причине того, что это позволяет переехать в лучший с точки зрения экологии район или ближе к специализированной школе. С формальной точки зрения, т.е. исходя из количества квадратных метров права детей в этом случае нарушаются, однако непонятно, в каких показателях и единицах измерения могут органы опеки учесть те долгосрочные выгоды (более качественное образование или менее вредная окружающая среда), которые несет этот переезд. С другой стороны, неясно каким образом родители смогут убедительно доказать, что, например, ребенок действительно будет ходить в лучшую школу.

Последний вопрос подводит к следующей проблеме, которую условно можно назвать презумпцией виновности родителей по отношению к детям. Данная проблема является одним из проявлений унаследованного от советских времен патерналистского подхода к роли государства в жизни общества. Л.С. Ржаницына по этому поводу пишет: "Абсолютизация патерналистских подходов к населению, как и всякая монополия, неизбежно означает смерть всякого прогресса, играет дестимулирующую роль. Но это относится не к самой системе социальных гарантий, а к способам их реализации в общем механизме государственного управления"*(1). В современной социальной и демографической политике гораздо разумнее заменить ничем не обоснованную презумпцию недобросовестности или виновности родителей принципом разделения ответственности и партнерства государственных структур и общества. В противном случае, как это имеет место в ситуации с обязательным контролем сделок органами опеки и попечительства, возникает очередной административный барьер, на преодоление которого средства бюджета и граждан расходуются в избыточном, по сравнению с наиболее эффективным вариантом, объеме. При этом альтернативные издержки для граждан (затраты времени на сбор документов, обращение в органы опеки, поиск доказательств в объективно недоказуемых ситуациях и т.п.) увеличивают риск срыва сделки в случае нахождения продавцом более "быстрого" покупателя. А следующая возможность может оказаться менее выгодной, в том числе и с точки зрения интересов ребенка.

Третья проблема состоит в том, что 100%-ный охват семей означает значительное удорожание деятельности органов опеки и попечительства для местных бюджетов, их финансирующих. В упомянутом ранее докладе Уполномоченного по правам ребенка отмечается: "Значимой является проблема наличия ничем не обоснованных нормативов штатной численности специалистов по охране прав детства органов опеки и попечительства в зависимости от количества детского и взрослого населения, проживающего на территории муниципального образования (например, город Москва) или отсутствие таких нормативов вовсе в большинстве субъектов Российской Федерации". Обратная сторона этой "медали" - невозможность в условиях ограниченности бюджетных средств качественно и детально изучать особенности ситуации каждой семьи, участвующей в сделках с недвижимостью, привлекать достаточно квалифицированный персонал, проводить длительный социальный мониторинг, анализ положения семьи, ее патронаж. Иными словами, прохождение всех семей с несовершеннолетними детьми через "фильтр" органов опеки и попечительства при совершении сделок с жильем - это типичный пример безадресного распыления бюджетных средств, что не позволяет сосредоточить ограниченные ресурсы на потенциально проблемных случаях, группах социального риска, нуждающихся в помощи органов опеки и попечительства семьях. Следствием этого являются и наблюдаемые проблемы, суть которых изложена в уже цитировавшемся докладе: "органы опеки и попечительства начинают принимать какие-то меры и помогать ребенку, нуждающемуся в их помощи, только тогда, когда ситуация уже выходит из-под контроля. Действия сотрудников носят формальный, фрагментарный и схематичный характер"; "контроль со стороны органов опеки и попечительства за соблюдением прав и законных интересов детей при совершении сделок с жилыми помещениями очень часто является неэффективным".

Несовершенство системы, регламентирующей деятельность органов опеки и попечительства при совершении сделок с недвижимостью, может быть смягчена и устранена двумя способами. Первый состоит в существенном увеличении бюджетных средств и штатов органов опеки и попечительства и в выработке прозрачных критериев принятия решений. Правда, надо оговориться, критерии принятия решений невозможно формализовать, а потому это предложение скорее гипотетическое.

Его аналогом является предложение Уполномоченного по правам ребенка в Москве передать решение вопроса о соблюдении или нарушении прав несовершеннолетних при совершении сделок с жильем суду с привлечением органов опеки и попечительства к участию в деле для дачи заключения о соответствии планируемой сделки интересам ребенка. Однако, учитывая уровень развития судебной системы в России и наблюдаемые сроки рассмотрения дел, нетрудно понять, что передача данного вопроса суду растянет процесс заключения сделок с жильем на месяцы, а то и годы, что затормозит развитие рынка жилья и лишит множество семей возможности решить свои жилищные проблемы. Наконец, ключевым недостатком подобных предложений является несоответствие принципу бюджетной нейтральности, которого необходимо придерживаться на современном этапе развития страны для обеспечения финансово-экономической устойчивости проводимых преобразований. А кроме того, сохраняются уже отмеченные ранее проблемы нынешней ситуации - безадресного расходования средств, патернализма, увеличения административных барьеров, препятствующих развитию рынка, и создания стимулов для рентоориентированного поведения.

Второй способ заключается в применении адресного подхода, т.е. концентрации бюджетных средств и усилий органов опеки и попечительства на выявлении, проведении углубленного мониторинга, анализа ситуации и социального патронажа семей, в которых существует реальный риск ущемления прав несовершеннолетних при осуществлении сделок с жильем.

Вместе с тем успешная реализация адресного подхода возможна только при условии введения обязательного общественного контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (в том числе в области защиты прав несовершеннолетних при сделках с недвижимостью) и совершенствования кадрового потенциала работников. В последнем нельзя не согласиться с рекомендацией Уполномоченного по правам ребенка в Москве: "Для улучшения деятельности органов опеки и попечительства по защите прав детей необходимо повысить квалификацию специалистов, особенно в части правовых знаний, обобщать и распространять положительный опыт работы, сделать данный вид деятельности более престижным и высокооплачиваемым". Осуществление данных рекомендаций, особенно последней, ресурсоемко, что в условиях бюджетных ограничений еще раз подтверждает необходимость пересмотра законодательства в сторону концентрации ресурсов на проблеме.

На сегодняшний день в рамках пакета законопроектов по формированию рынка доступного жилья разработано два законопроекта, один из них вносит изменения в Гражданский кодекс, другой - в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Первый из них предлагает изложить п. 4 ст. 292 ГК РФ в следующей редакции: "Отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства".

Второй законопроект содержит два относящихся к проблеме положения:

Предлагается, во-первых, дополнить п. 6 ст. 12 указанного Федерального закона абзацем следующего содержания:

"При наличии у органа по регистрации прав сведений о признании граждан недееспособными или ограниченно дееспособными, а также сведений о проживающих в жилом помещении членах семьи собственника данного жилого помещения, находящихся под опекой или попечительством, либо несовершеннолетних членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, записи об этом вносятся в графу "Особые отметки" Единого государственного реестра прав";

во-вторых, ст. 28 Закона дополнить следующим пунктом:

"Копия вступившего в законную силу решения суда, которым гражданин ограничен в дееспособности или признан недееспособным, подлежит в трехдневный срок обязательному направлению судебными органами в орган по регистрации прав.

Сведения о проживающих в жилом помещении членах семьи собственника данного жилого помещения, находящихся под опекой или попечительством, либо несовершеннолетних членах семьи собственника данного жилого помещения, оставшихся без родительского попечения, направляются органом опеки и попечительства в орган по регистрации прав в трехдневный срок со дня установления опеки или попечительства либо со дня, когда органу опеки или попечительства стало известно об отсутствии родительского попечения".

В совокупности предлагаемые изменения сводятся к тому, чтобы, с одной стороны, усовершенствовать информационную систему и позволить отслеживать сигналы социального неблагополучия, в том числе в рамках государственной регистрации имущественных прав, а с другой стороны - ограничить круг семей, проходящих при совершении сделок с жильем через фильтр органов опеки и попечительства, неблагополучными или потенциально неблагополучными семьями. Это позволит сконцентрировать ресурсы органов опеки не на обработке заявлений, а на социальном патронаже и усилении профилактики социального неблагополучия семей. В ходе социального патронажа и работы по выявлению семей группы риска специалисты органов опеки в связке с органами социальной защиты*(2) могли бы идти в неблагополучные семьи, выявлять их на ранней стадии, работать с ними и в крайних случаях ограничивать родительские права либо решать вопрос об установлении опеки над детьми. Помимо того, это приведет российское законодательство к единому принципу, изложенному в Семейном кодексе (ст. 64): защита прав и интересов детей возлагается на их родителей, и только в случаях, если имеется расхождение интересов родителей и детей, государство в лице органов опеки должно встать на защиту интересов несовершеннолетних.

Стоит добавить, защита прав детей гораздо шире, чем непосредственно законодательство, поэтому важно, чтобы созданные изменениями законодательства условия для более адресного подхода к защите жилищных прав детей получили развитие в практических действиях социальных ведомств по внедрению адресного подхода на местах, по развитию работы органов опеки и их взаимодействия с социальными службами, по совершенствованию методов социального патронажа и мониторинга. Иначе может оказаться, что органы опеки будут осуществлять свою деятельность тем же образом, что и раньше, только в меньшем объеме.

А.Л. Александрова,

директор направления "Социальная политика"

фонда "Институт экономики города"

"Адвокат", N 10, октябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Социальная защита: пятилетие реформ / Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы. - М.: Молодая гвардия, 1996. - С. 552-559.

*(2) Позиция автора по вопросу межведомственного взаимодействия состоит в том, что функции органов опеки являются частью функций системы социальной защиты населения, поэтому в целом было бы более логично сделать их работу частью деятельности социальных служб с переводом соответствующих ресурсов.