Заключение на проект федерального закона N 46571-4 "О развитии сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового Аппарата Государственной Думы
от 20 октября 2004 г. N вн2.2-1/3410
по проекту федерального закона N 46571-4 "О развитии сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в Российской Федерации (I чтение)

Рассмотрев по поручению Комитета проект федерального закона N 46571-4 "О развитии сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в Российской Федерации", Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.

Законопроект (статьи 6, 7, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21) предусматривает расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета. Заключение Правительства Российской Федерации, представленное в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, датировано 13.07.04 г. за N 3798 п-П9. Из представленных материалов неясно, направлялся ли доработанный текст законопроекта на заключение Правительства Российской Федерации.

С правовой точки зрения нуждается в уточнении предмет правового регулирования, поскольку ряд положений проекта в той или иной мере нашел свое отражение в действующих федеральных законах. В частности, правовые основы и условия реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей в целях улучшения их финансового состояния устанавливает Федеральный закон "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей", в соответствии со статьей 2 Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" перечень федеральных целевых программ и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном бюджете на планируемый период. Вопросу поддержки химизации сельского хозяйства (пункт 5 статьи 17 проекта) посвящены статьи 24 и 25 Федерального закона от 16.07.98 г. N 101 "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".

Статья 18 проекта посвящена вопросам повышения плодородия почв путем проведения работ по мелиорации. Данный вопрос урегулирован Федеральным законом от 10.01.96 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель".

Отдельные постатейные замечания

Пункт 1 статьи 6 законопроекта предусматривает в качестве одного из инструментов государственного регулирования использование субъектами агропродовольственного рынка специальных налоговых режимов. Для единообразного применения терминологии понятие "сельскохозяйственный товаропроизводитель", содержащееся в статье 2 законопроекта, целесообразно согласовать с аналогичным понятием, используемым в главе 26.1 Налогового кодекса Российской Федерации.

В пункте 2 статьи 6 законопроекта указано, что перечень приоритетных направлений и мер государственной поддержки, финансируемых из федерального бюджета Российской Федерации, определяется федеральными, ведомственными и региональными целевыми программами. Обращаем внимание, что финансирование федеральных целевых программ осуществляется за счет средств федерального бюджета, региональных - исключительно бюджетов субъектов Российской Федерации (статья 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), местных целевых программ - исключительно за счет средств местных бюджетов (статья 87 Бюджетного кодекса). В указанной статье содержится термин "ведомственная целевая программа", который законодательно не определен.

В соответствии со статьей 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации относится к общим полномочиям Правительства Российской Федерации. Следовательно, включение норм о федеральных целевых программах в текст законопроекта (главы 7, 9) является необоснованным и не согласуется со статьей 197 Бюджетного кодекса, предусматривающей представление в Государственную Думу федеральных целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Предлагаемые впервые к утверждению программы должны содержать технико-экономическое обоснование необходимости утверждения проектов указанных программ и целесообразности их финансирования за счет средств федерального бюджета, ожидаемые социально-экономические результаты реализации указанных программ, объем финансирования на очередной финансовый год, предлагаемый Правительством Российской Федерации в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, расписание объемов финансирования на последующие финансовые годы, другие документы и материалы, необходимые для утверждения федеральных целевых программ.

Для реализации отдельных положений законопроекта (пункт 2 статьи 15; статья 17, статьи 18, 19 и другие) требуются новые виды расходов, финансирование которых в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета. Кроме того законопроект должен содержать положения, определяющие порядок финансирования указанных расходов бюджетов.

Статьей 6 проекта предусматривается предоставление субсидий, субвенций, гарантий и компенсаций не только сельскохозяйственным товаропроизводителям, но и другим субъектам агропродовольственного рынка, что вряд ли оправдано, поскольку к последним может быть отнесен любой хозяйствующий субъект, имеющий отношение с сельскохозяйственными товаропроизводителями.

Неясно, о каких ведомственных программах говорится в части 2 статьи 4 проекта. Кроме того, в данном случае смешаны различные критерии определения программ: по уровням ведения - федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации, и по ведомственной подчиненности (то же в части 2 статьи 6 проекта).

В части 3 статьи 5 проекта предусматривается аккредитация ассоциаций производителей и потребителей при Правительстве Российской Федерации и о привлечении их к выработке мер агропродовольственной политики. Установление порядка такого привлечения Правительством Российской Федерации предполагает официальный характер и даже в какой-то степени обязанность такой формы взаимоотношений ассоциаций и Правительства Российской Федерации или подчиненных ему федеральных органов исполнительной власти.

Однако указанные ассоциации являются некоммерческими организациями и их деятельность регулируется Федеральным законом "О некоммерческих организациях", который не предусматривает такой формы взаимодействия ассоциаций с органами государственной власти. Кроме того, ущемляются права других, не аккредитованных ассоциаций в данной сфере.

В статье 8 проекта указаны программы развития и регулирования сельского хозяйства и агропродовольственного рынка. Однако, в предыдущих статьях проекта именно такие программы не указаны, что дает основание предположить, что речь идет о "федеральных, ведомственных и региональных программах" (см. часть 2 статьи 4 проекта), для оценки результатов реализации которых создается Экспертная комиссия. Как следует из текста статьи эта Экспертная комиссия оценивает результаты реализации всех видов программ, несмотря на то, что программы формируются органами государственной власти различного уровня, охватывают различный по объему и тематике круг проблем. Полагаем такой подход нелогичным и неоправданным.

Нуждается в корректировке статья 10 проекта, поскольку из ее текста следует, что компетенция уполномоченного(ых) органов по регулированию рынков сельскохозяйственной продукции и продовольствия сводится только к проведению закупочных и (или) товарных интервенций. В таком случае обращаем внимание на значительно более широкую компетенцию Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года N 181) и Федерального агентства по сельскому хозяйству (постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года N 183), а также иных федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Минсельхозу России и осуществляющих функции, в той или иной мере связанных именно с сельским хозяйством.

В отношении части 2 статьи 11 проекта следует иметь в виду, что вопросы предоставления информации регулируются Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации", в частности, перечни предоставляемой в обязательном порядке документированной информации для формирования федеральных информационных ресурсов, доступ к которым имеют граждане и организации (статья 12 данного Федерального закона) и перечень информационных ресурсов, предоставляемых пользователям из государственных информационных ресурсов бесплатно или за плату устанавливаются Правительством Российской Федерации. По этой причине содержание части 2 статьи 11 проекта нуждается в уточнении. Также полагаем, что содержание части 4 статьи 11 и статьи 12 проекта представляют собой организационные мероприятия по формированию системы информационного обеспечения и не нуждаются в законодательном регулировании.

Федеральный закон "О техническом регулировании" не предусматривает принятия технических регламентов в форме кодексов (статья 13 проекта).

В целом представленный законопроект содержит много декларативных и нечетко изложенных положений (определений), например, "продовольственная безопасность", "сельское хозяйство", "достойные условия жизни сельского населения" и др. В целях правильного понимания и применения различных понятий требуется их точное определение, например, таких как "сельская территория", "интервенционная цена", "закупочные и товарные интервенции" и др.

Законопроект имеет и другие недостатки правового и юридико-технического характера.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев