Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 21 июля 2015 г. N Ф10-4822/14 по делу N А48-286/2013

г.Калуга

21 июля 2015 г.

Дело N А48-286/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 14.07.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.07.2015.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего	Сладкопевцевой Н.Г.
судей	Егоровой С.Г. Шильненковой М.В.
при участии в заседании:
от истца ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания"	Гадельшина Э.Р. -дов. 20.01.2015, Ларина А.Ю. - дов. от 30.12.2014, Гущик У.И. - дов. от 03.02.2014
от ответчика Департамент финансов Орловской обаласти от третьего лица Управление по тарифам и ценовой политике по Орловской области от третьего лица Департамент строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства,транспорта и дорожного хозяйства Орловской области	Пензева М.И. - дов. от 10.02.2014 Сорокина И.В. - дов. от 27.02.2015 Пензева М.И. - дов. от 10.02.2015

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Орловской области в лице Департамента финансов Орловской области и Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства,транспорта и дорожного хозяйства Орловской области на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2014 по делу N А48-286/2013,

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее - ОАО "Центральная ППК") обратилось в арбитражный суд к Орловской области в лице Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области о взыскании 201 985 604 руб. убытков, причиненных противоправными действиями ответчика по государственному регулированию тарифов на услуги по перевозке в пригородном сообщении в 2011 году.

Определением Арбитражного суда Орловской области от 21.03.2013 г. произведена замена представителя ответчика по делу - с Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области на Департамент финансов Орловской области.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно спора, на стороне ответчика, привлечены Управление по тарифам по Орловской области и Департамент строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 03.02.2014 г. в удовлетворении иска ОАО "Центральная ППК" отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2014 вышеназванное решение отменено и принят новый судебный акт, которым исковые требования ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания" удовлетворены частично, с Орловской области в лице Департамента финансов Орловской области за счет казны Орловской области в пользу истца взыскано 201 922 567 руб. 23 коп. убытков. В удовлетворении остальной части иска отказано.

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, Орловская область в лице Департамента финансов Орловской области и Департамент строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области обратились в Арбитражный суд Центрального округа с кассационными жалобами, в которых просит обжалуемые судебный акт отменить.

Орловская область в лице Департамента финансов Орловской области в кассационной жалобе ссылается на то, что арбитражным судом апелляционной инстанции применено не подлежащее применению при разрешении спора положение п. 3 ст. 8 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", так как предъявленные истцом ко взысканию убытки не связаны с установлением каких-либо льгот и преимуществ.

В этой связи, заявитель кассационной жалобы считает неправомерным применение судом апелляционной инстанции положений ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ, предусматривающего замену льгот в натуральной форме, предоставленных отдельным категориям граждан, денежной компенсацией, поскольку из Приказа Управления по тарифам Орловской области от 02.12.2011 N 1209-Т не следует, что им был установлен льготный тариф на проезд отдельным категориям граждан.

Ответчик указывает также на отсутствие надлежащих доказательств, подтверждающих неправомерность действий (бездействия) исполнительных органов государственной власти Орловской области при осуществлении государственного регулирования тарифов на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в 2011 году, поскольку утвержденный в установленном порядке тариф заинтересованными лицами не оспорен, вследствие чего правомерно применялся в расчетах за услуги в спорном периоде.

Таким образом, по мнению заявителя, в порядке п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 145 от 31.05.2011 истцом не представлено доказательств причинения убытков в результате издания регулирующим органом акта, не соответствующего закону, поскольку этот нормативный правовой акт не был оспорен и признан недействующим по решению суда.

Кроме того, Орловская область в лице Департамента финансов Орловской области ссылается на необоснованность размера взысканных убытков, так как экспертное заключение по результатам проведенной по делу судебной экспертизы, принятое судом апелляционной инстанции в качестве надлежащего доказательства, подтверждает наличие у истца убытков от финансово-хозяйственной деятельности общества в 2011 году, которые в силу Постановления Правительства РФ от 05.08.2009 N 643, не подлежат возмещению за счет средств бюджета Орловской области, так как непосредственно не связаны с регулированием тарифа субъекта естественной монополии.

По утверждению ответчика, с учетом выделенной из бюджета субъекта субсидии в размере 5 000 000 руб. истцу были полностью возмещены экономически обоснованные затраты, вследствие чего выпадающие доходы от хозяйственной деятельности за 2011 год отсутствуют.

Департамент строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области считает, что противоправность действий регулирующего органа по утверждению тарифа на железнодорожные перевозки пригородного сообщения на 2011 год, в результате которых истцу были причинены убытки, материалами дела не доказана.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, обсудив доводы кассационной жалобы, суд полагает, что вынесенные по спору судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.

Материалами дела установлено, что в период с 01.01.2011 г. по 31.12.2011 г. организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области в соответствии с Договором N 205/10 от 21.12.2010 г. с учетом дополнительного соглашения N 1 от 03.10.2011 г. осуществляло ОАО "Центральная ППК" в соответствии с лицензией серии ППБ N 7703265.

Согласно п. 3.2.1 Устава ОАО "Центральная ППК" одним из основных видов деятельности общества является оказание услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

При определении стоимости проезда пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области ОАО "Центральная ППК" руководствовалось Приказом Управления по тарифам Орловской области от 02.12.2011 г. N 1209-Т об установлении тарифа на услугу по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области в размере 15 рублей за одну зону.

Доходы ОАО "Центральная ППК" от пригородных перевозок в 2011 году в Орловской области составили 82 296 252 руб., в том числе 35 759 508 руб. 80 коп. от продажи проездных документов за наличный расчет, 41 536 743 руб. 30 коп. от перевозки льготных категорий граждан, 5 000 000 руб. субсидии из бюджета Орловской области.

Фактические расходы ОАО "Центральная ППК", по расчету истца, понесенные в связи с осуществлением перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2011 год, составили 284 281 854 руб.

Как полагает истец, в результате применения в расчетах за услуги по перевозке пассажиров на территории Орловской области тарифов, утвержденных Приказом Управления по тарифам Орловской области от 02.12.2011 г. N 1209-Т, у ОАО "Центральная ППК" возникли убытки в размере 201 985 602 руб., которые подлежат возмещению за счет средств бюджета субъекта РФ.

Считая, что разница между фактическими расходами, понесенными в связи с осуществлением регулируемой деятельности по перевозке пассажиров железнодорожным транспортов в 2011 году и полученными доходами, является убытками, подлежащими возмещению в соответствии со ст. ст. 16, 1069, 1071 ГК РФ, ОАО "Центральная ППК" обратилось в Арбитражный суд Орловской области настоящим иском.

Отказывая в удовлетворении заявленных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что противоправность действий ответчика, причинно-следственная связь, а также размер убытков истцом надлежащим образом не доказаны.

Проведенная по делу судебная экспертиза, как указывает суд, не свидетельствует о том, что определенные ей расходы являются экономически обоснованными и рассчитаны в соответствии Методикой, подлежащей применению при утверждении тарифов на услуги субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации.

Суд первой инстанции установил также, что Орловская область выполнила принятые в соответствии с Законом Орловской области от 03.10.2010 г. N 1150-03 "Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", Постановлением Правительства Орловской области от 29.12.2010 г. N 461 и Договором N 205/10 от 21.12.2010 г. обязательства по предоставлению истцу субсидий в полном объеме.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", п.п. 1, 3 ст. 8 Федерального закона от 10.01.2013 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", п. 5 ст. 790 ГК РФ, п. 19 Постановления Пленума ВАС N 23 от 22.06.2006, пришел к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворении иска о взыскании убытков в виде потерь в доходах от осуществления финансово-хозяйственной деятельности, понесенных истцом в 2011 году.

Суд кассационной инстанции считает, что арбитражным судом при разрешении настоящего спора неполно исследованы фактические обстоятельства дела, вследствие чего судебные акты подлежат отмене.

Согласно статье 1 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" настоящий Федеральный закон определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.

В силу ст. 4 названного закона им регулируется деятельность субъектов естественных монополий, в том числе в сфере железнодорожных перевозок.

Пунктом 3 статьи 5 Федерального закона от 17.08.1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов участвуют в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий.

В соответствии с Приказом Федеральной службы по тарифам от 14.12.2009 г. N 446-т (в ред. Приказа ФСТ РФ от 27.12.2010 г. N 629-т) ОАО "Центральная ППК" является субъектом естественных монополий, осуществляющим деятельность в сфере услуг железнодорожных перевозок на территории г. Москвы, Московская область, Владимирской, Рязанской, Тульской, Орловской, Курской, Брянской, Калужской, Смоленской областях, в отношении которого осуществляется государственное регулирование и контроль.

Статьей 4 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" предусмотрено, что государственное регулирование в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций железнодорожного транспорта общего пользования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" (ред. от 29.10.2010) установлен Перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок. В названный Перечень включены перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами) при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона "О естественных монополиях" в целях совершенствования государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок Правительством Российской Федерации принято Постановление от 05.08.2009 N 643 "О государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок", которым утверждены Положение о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и Перечень работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством.

В пункте 3 Положения о государственном регулировании даны следующие определения:

"органы регулирования" - Федеральная служба по тарифам и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное регулирование тарифов, сборов и платы и контроль за их определением (установлением) и применением в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

"субъект регулирования" - субъект естественной монополии в сфере железнодорожных перевозок, выполняющий работы (оказывающий услуги), включенные в перечень работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством;

"тариф" - ценовая ставка за работы (услуги), выполняемые (оказываемые) субъектами регулирования.

Согласно п. 9 Положения тарифы, сборы и плата устанавливаются в виде фиксированных (предельных) ценовых ставок тарифов, сборов и платы.

Фиксированные (предельные) ставки тарифов, сборов и платы могут устанавливаться как в виде абсолютных значений, так и в виде индексов к действующему уровню тарифов, сборов и платы.

Пунктом 13 Положения установлено, что основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы является метод экономически обоснованных затрат.

В пункте 15 Положения предусмотрено, что органы регулирования при определении экономически обоснованных затрат вправе не учитывать (исключать из расчетной базы) необоснованные расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счет поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам.

В соответствии с пунктом 17 Положения минимальная величина регулируемых тарифов, сборов и платы должна обеспечивать возмещение экономически обоснованных расходов субъектов регулирования в части, зависящей от объемов выполнения работ (оказания услуг).

Таким образом, к числу основополагающих принципов государственного регулирования тарифов субъектов естественных монополий, относится обеспечение экономической обоснованности затрат регулируемой организации, а также обеспечение баланса экономических интересов участников правоотношений.

Согласно п. 20 Положения порядок рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы, а также перечень документов, представляемых для их установления (изменения), утверждаются Федеральной службой по тарифам.

Правительством РФ 04.08.2010 было принято Распоряжение N 1322-Р, которым в целях обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта при осуществлении перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации было признано необходимым:

1. ФСТ России:

разработать и утвердить до 1 октября 2010 г. методику расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации;

2. Минфину России при подготовке предложений о распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации учитывать расходы бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с компенсацией потерь в доходах организаций железнодорожного транспорта, возникающих при установлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации цен (тарифов) на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении ниже экономически обоснованного уровня.

3. Минфину России и Минтрансу России предусмотреть при формировании федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов бюджетные ассигнования на цели, указанные в пункте 2 настоящего распоряжения.

В порядке исполнения указанного Распоряжения Правительства РФ Министерством финансов РФ в Письме от 28.02.2011 N 06-02-12/1023 были подготовлены определенные предложения по выделению средств федерального бюджета при условии принятия субъектами Российской Федерации обязательств по повышению в течение трех лет тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении до экономически обоснованного уровня.

Во исполнение Распоряжения Правительства РФ N 1322-Р от 04.08.2010 Федеральной службой по тарифам Приказом от 28.09.2010 N 235-т/1 была утверждена Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации (далее - Методика), согласно п. 2 которой, Методика предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (далее - регулирующий орган) и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий (далее - субъекты регулирования), при расчете экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации.

Следовательно, определение экономически обоснованных затрат, исходя из которых формируется экономически обоснованный тариф на услуги субъекта естественной монополии в сфере железнодорожных перевозок, подлежащий применению в расчетах, относится к исключительной компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (регулирующего органа).

Пунктом 3 Методики установлено, что настоящая Методика определяет основные положения по расчету экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации.

В соответствии с п. 5 Методики расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги, оказываемые компанией пригородных пассажирских перевозок в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, выполняется на основе предусмотренной названным пунктом информации.

В силу п. 7 Методики расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги, оказываемые компаниями пригородных пассажирских перевозок, в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, выполняется на основе расчетных и обосновывающих материалов, представленных субъектами регулирования в регулирующий орган на электронном и бумажном носителях.

Таким образом, для осуществления регулирующим органом деятельности по определению экономически обоснованных затрат для утверждения экономически обоснованного тарифа, субъектом естественной монополии в сфере железнодорожных перевозок должна быть предоставлена соответствующая информация.

Согласно п. 9 Методики основным методом для расчетов в данной Методике является метод экономически обоснованных затрат.

Как свидетельствуют материалы дела, в письме от 26.09.2011 N 3154/14 (т.104, л.д. 2) истец обратился в адрес Управления по Тарифам Орловской области с просьбой установить для ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания" с 1 января 2011 года тариф в размере 15 рублей, а с 1 ноября 2011 - 16 рублей.

Согласно Положению об Управлении по тарифам Орловской области, утвержденному постановлением Правительства Орловской области от 30 апреля 2009 года N 27, Управление является органом исполнительной государственной власти специальной компетенции, осуществляющим функции по выработке региональной политики, нормативного правового регулирования, правоприменительные функции и функции по контролю в области государственного регулирования тарифов (цен) на товары (услуги). В соответствии с подпунктом 55 пункта 4 Положения Управление устанавливает тарифы на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 г. N 950 "Об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий", Положением об Управлении по тарифам Орловской области, утвержденным Постановлением Правительства Орловской области от 30.04.2009 г. N 27, Приказом Управления по тарифам Орловской области от 02.12.2011 г. N 1209-Т для ОАО "Центральная ППК" установлен тариф на услугу по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области в размере 15 рублей за одну зону.

В соответствии с пунктами 4, 6, 8, 10 - 14, 19, 20 Положения N 643, пунктом 9 и другими положениями Методики N 235-т/1 государственное регулирование тарифов осуществляется в порядке, утвержденном Федеральной службой по тарифам, с целью обеспечения баланса интересов организаций железнодорожного транспорта и пользователей их услуг; оптимизации совокупных транспортных затрат. При формировании тарифов на перевозку железнодорожным транспортом в пригородном сообщении затраты перевозчиков оцениваются с точки зрения их экономической обоснованности.

Органы регулирования вправе не учитывать необоснованные расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов, и одновременно обязаны учесть экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования (пункт 15 Положения N 643, пункты 13, 14, 16 Методики N 235-т/1).

В процессе рассмотрения данного спора сторонами не оспаривалось, что тариф, взимаемый за перевозку, не утверждался для перевозчика по установленным законодательством правилам и его экономическое обоснование не проверялось. Следовательно, перевозчик не лишен возможности претендовать на возмещение убытков при доказанности расходов, которые определяются не любыми его фактическими затратами, а только теми, которые получили оценку как допустимые по назначению и экономически обоснованные по размеру в соответствии с правовыми актами, регламентирующими государственное регулирование цен (Определение Верховного Суда РФ от 15.05.2015 N 310-ЭС14-7828 по делу N А35-837/2013).

На основании представленного ОАО "Центральная ППК" по требованию регулирующего органа письмом от 14.10.2011 N 3391/11 (л.д. 1, т. 105) расчета экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров в пригородном сообщении на 2012 год, Управлением по тарифам Орловской области была проведена экспертиза, из которой следует, что компания предлагала утвердить для нее экономически обоснованный тариф в размере 52,87 руб (л.д. 139, т. 103).

С учетом анализа экономически обоснованных затрат, учитываемых при утверждении тарифа на соответствующий период регулирования (2012 год), перевозчику в соответствии с Методикой был утвержден экономически обоснованный тариф в размере 17 руб. 92 коп.

Протоколом заседания правления Управления по тарифам Орловской области от 02.12.2011 (т.103, л.д. 112) регулирующему органу было предложено установить экономически обоснованный тариф на 2012 год в размере 17,92 руб. и тариф на перевозки в размере 15 руб.

В процессе регулирования деятельности на 2013 год истец просил утвердить ему экономически обоснованный тариф в размере 46,70 руб.

Между тем, расчет затрат общества регулирующим органом был скорректирован и экономически обоснованный тариф на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области был установлен на 2013 год в размере 18,93 руб.

Приказом Управления по тарифам Орловской области от 17 декабря 2012 года N 1837-т, вступившим в силу с 1 января 2013 года, для ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания" был утвержден тариф на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области на один тарифный пояс (10 км) в размере 16,5 руб.

Определением Верховного Суда РФ от 16.04.2014 N 37-АПГ14-2 решение Орловского областного суда от 27.12.2013 об отказе в удовлетворении заявления ОАО "Центральная ППК" о признании недействующим Приказа Управления по тарифам Орловской области от 17 декабря 2012 года N 1837-т, в связи с несоответствием п. 1 ст. 8 ФЗ от 10.01.2003 N 17-ФЗ, оставлено без изменения.

Таким образом, правом на оспаривание нормативного акта регулирующего органа об утверждении тарифа на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской субъект естественной монополии - ОАО "Центральная ППК" воспользовалось только в отношении тарифа, утвержденного на 2013 год.

Действующее законодательство не содержит определения понятия "нормативный правовой акт", вместе с тем, в постановлениях Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда определены признаки нормативного правового акта.

В п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" было определено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Пленумом ВАС РФ принято Постановление от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", в силу п. 1.2 которого решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц.

Рассматривая настоящий спор, арбитражный суд первой инстанции с учетом того обстоятельства, что утвержденный Управлением по тарифам Орловской области Приказом от 02.12.2011 года N 1209-Т тариф на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для ОАО "ЦППК" распространяется на неопределенный круг лиц, а также рассчитан на многократное применение, пришел к правомерному выводу о том, что указанный акт имеет природу нормативного правового акта.

С учетом изложенных обстоятельств, вывод суда апелляционной инстанции о том, что указанное решение регулирующего органа относится к ненормативным правовым актам, является ошибочным, вследствие чего ссылку суда апелляционной инстанции на п. 4 Постановления Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 N 145 нельзя признать обоснованной.

Согласно п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 г. N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, может быть удовлетворено в случае, если такой нормативный правовой акт признан недействующим по решению суда общей юрисдикции, арбитражного суда.

Отказывая в удовлетворении иска, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку нормативный акт регулирующего органа об утверждении тарифа на 2011 год не был оспорен в установленном законом порядке, противоправность ответчика нельзя считать доказанной.

Вместе с тем, суд не учел того обстоятельства, что Управлением по тарифам Орловской области тариф, взимаемый за перевозку в 2011 году, в соответствии с установленным законодательством порядком не утверждался и его экономическое обоснование не проверялось (Определение Верховного Суда РФ от 15.05.2015 N 310-ЭС14-7828).

Приказ Управления по тарифам Орловской области от 02.12.2011 г. N 1209-Т "Об установлении тарифа на услугу по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области, выполняемые ОАО "Центральная пригородная пассажирская компания" субъектом естественной монополии в установленном законом порядке оспорен не был.

Как пояснил представитель ответчика в суде кассационной инстанции, истец 16 февраля 2012 года обращался в Федеральную службу по тарифам с заявлением о необоснованности тарифа, утвержденного Приказом N 1209-Т, однако впоследствии от указанного заявления отказался.

В силу п. 3 ст. 8 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 5 ст. 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Из смысла названных правовых норм следует, что в случае установления регулирующим органом тарифа для расчетов с применением льгот и преимуществ, возникшие в связи с эти убытки перевозчика подлежат возмещению в полном объеме.

Доказательств того, что установленный Приказом Управления по тарифам Орловской области от 02.12.2011 г. N 1209-Т для ОАО "Центральная ППК" тариф на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области в размере 15 рублей за одну зону, был утвержден с применением каких-либо льгот и преимуществ, в материалах дела не имеется.

Таким образом, предъявленная истцом ко взысканию сумма убытков не связана с установлением регулирующим органом льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования, что истцом в процессе рассмотрения спора не оспаривалось.

Как пояснил представитель истца в суде кассационной инстанции, субъектом РФ в лице Орловской области за счет средств бюджета полностью компенсированы убытки, связанные с перевозкой льготных категорий граждан.

Поэтому применение судом апелляционной инстанции к спорным правоотношениям п. 16 Постановления Пленума ВАС РФ N 23 от 22.06.2006 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", регламентирующего порядок взыскания с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением платы в связи с предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) в рамках реализации установленных законом льгот, нельзя признать правомерным.

Постановлением Правительства Орловской области от 29 декабря 2010 года N 461 утвержден Порядок предоставления ежеквартальной компенсации выпадающих доходов организациям железнодорожного транспорта от государственного регулирования тарифов на пригородные перевозки железнодорожным транспортом общего пользования, в пригородном сообщении по территории Орловской области (т. 103 л.д. 104-107), которым определен механизм предоставления соответствующей компенсации.

Правительством Орловской области (Заказчик) и ОАО "Центральная ППК" (Исполнитель) 21.12.2010 г. был заключен договор N 205/10 на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области в 2011 году, согласно которому Исполнитель принял на себя обязательство осуществлять транспортное обслуживание населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области согласно размеру объема перевозок, определенных Заказчиком (Правительство Орловской области), в соответствии с Приложением 7 к указанному договору с установлением платы за транспортное обслуживание пассажиров на основании тарифа, установленного Управлением по тарифам Орловской области (п. 1.1).

Заказчик в свою очередь обязался обеспечить предоставление из бюджета Орловской области в период действия настоящего Договора субсидий в виде ежеквартальной компенсации выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на пригородные перевозки железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Орловской области, предусмотренных настоящим Договором, в пределах лимитов бюджетной обеспеченности, установленной Законом Орловской области от 03.12.2010 г. N 1150-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".

Таким образом, Орловская область приняла на себя обязательства по возмещению убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, в размере, установленном договором.

Материалами дела установлено, что Орловская область выполнила принятые на себя в соответствии с данным договором, Законом Орловской области от 03.10.2010 N 1150-03 "Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" и постановлением Правительства Орловской области от 29.12.2010 N461 обязательства по предоставлению истцу субсидий.

В рамках исполнения договора N 205/10 от 21.12.2010 истцу была выделена субсидия в размере 5 000 000 руб., что сторонами не оспаривалось.

Ответчиком в материалы дела представлен контррасчет, подтверждающий полное покрытие экономически обоснованных расходов перевозчика с учетом выделенной из регионального бюджета субсидии, которому арбитражный суд надлежащей оценки не дал.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" в случае, если органом регулирования естественной монополии принято решение с нарушением настоящего Федерального закона, в том числе об определении (установлении) цен (тарифов) без достаточного экономического обоснования, и в результате этого субъекту естественной монополии или иному хозяйствующему субъекту причинены убытки, они вправе требовать возмещения этих убытков в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Согласно ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В силу ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Таким образом, применение названных правовых норм предполагает наличие общих условий деликтной ответственности, а именно, наличие вреда, противоправность действий его причинителя, наличие причинной связи между вредом и противоправными действиями, а также вины причинителя.

В силу части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец, требующий возмещение убытков, должен доказать противоправность действий (бездействия) ответчика, наличие и размер убытков и причинно-следственную связь между незаконными действиями (бездействием) Орловской области и возникшими на стороне истца негативными последствиями.

Таким образом, бремя доказывания наличия экономически обоснованных затрат, не учтенных регулирующим органом при утверждении тарифа за соответствующий период регулирования и соответственно размера убытков, лежит на истце.

В соответствии п. 16 Методики в случае, если субъект регулирования в течение периода регулирования понес экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования, в том числе затраты, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги), потребляемую в течение периода регулирования, эти затраты (включая затраты, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, которые учитываются по ставке процента, определенной соглашением сторон по долговым обязательствам, но не более ставки, установленной в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации) учитываются при установлении регулируемых тарифов (цен) на текущий период (год) и период регулирования.

Установив порядок государственного регулирования тарифов для субъектов естественных монополий, законодатель вместе с тем гарантировал субъектам регулирования возмещение экономически обоснованных затрат с использованием определенных механизмов.

Таким образом, предоставленное субъекту естественной монополии право на возмещение экономически обоснованных затрат гарантировано, в том числе, путем установления порядка корректировки затрат в текущем периоде регулирования в порядке, установленном п. 16 Методики.

В Письме N ПС-8654/10 от 01.11.2011, ФСТ России также отмечает, что Методикой расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, предусмотрена возможность корректировки экономически обоснованных расходов в текущем периоде регулирования (т. 104, л.д. 92).

Как установлено судом первой инстанции, истец в установленном порядке правом на указанную корректировку расходов в текущем периоде регулирования (2011 год) не воспользовался.

Как следует из экспертного заключения Управления по тарифам Орловской области от 28.11.2011 (л.д. 139, т. 103),при утверждении тарифа на перевозки на 2012 году читывались фактические показатели по расходам за 2010 и ожидаемые расходы в 2011 году, то есть те показатели, которые должны были учитываться при утверждении тарифа на 2011 год.

Указанное обстоятельство не исследовалось судом, вследствие чего не получило соответствующей правовой оценки с точки зрения учета указанных расходов в процессе тарифного регулирования тарифов на перевозку на 2012 год.

Согласно расчету истца убытки в доходах при осуществлении им на территории Орловской области перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом пригородного сообщения в 2011 году составили с учетом уточнения иска 201 985 604 руб. ((284 281 854,00 руб. (фактические расходы) - 77 296 252,10 руб. - (полученные доходы от проданных билетов)) + (5 000 000,00 руб. (компенсация субъектом)).

Суд апелляционной инстанции, удовлетворяя иск в части взыскания 201 922 567, 23 руб. убытков, руководствовался заключением судебной экспертизы (л.д. 93-234, т. 101).

Как правильно указал суд первой инстанции, выводы данной экспертизы не могут подтверждать обоснованность размера причиненных убытков, поскольку, как следует из выводов экспертов (по вопросу N 3), а также пояснений эксперта Долматова И.А., расчет фактических расходов от финансово-хозяйственной деятельности, использованный истцом при определении цены иска, произведен без учета метода экономически обоснованных затрат, необходимость применения которого предусмотрена законом.

В силу ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Таким образом, при обращении с иском о взыскании убытков истец должен доказать наличие нарушенного экономического интереса, явившиеся не просто следствием государственного регулирования тарифов как таковых, а следствием утверждения незаконного, несоответствующего экономически обоснованному, тарифа, повлекшего в связи с этим причинение убытков в виде не возмещенных экономически обоснованных затрат.

Более того, нормативно-правовые акты по вопросам регулирования тарифов субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении не предусматривают возмещение в процессе осуществления регулируемой деятельности (путем применения тарифа и выплаты субсидий из бюджета) всех фактически понесенных перевозчиком в процессе осуществления хозяйственной деятельности затрат, о взыскании которых заявлен настоящий иск.

С учетом изложенного, принимая во внимание то, что хозяйствующим субъектом заявлены исковые требования о возмещении в качестве убытков его фактических расходов, суду при новом рассмотрении спора следует предложить истцу уточнить правовое обоснование и размер предъявленных ко взысканию требований, предоставив соответствующий расчет не возмещенных экономически обоснованных затрат в соответствии с действующим законодательством о тарифном регулировании.

Руководствуясь п. 3 ч. 1 ст. 287, ст.ст. 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 03.02.2014 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2014 по делу N А48-286/2013 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Орловской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, установленном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в срок, не превышающий двух месяцев.

Председательствующий

Н.Г. Сладкопевцева

Судьи

С.Г. Егорова М.В. Шильненкова