Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 3 декабря 2015 г. N Ф10-4345/15 по делу N А83-331/2015

г.Калуга

3 декабря 2015 г.

Дело N А83-331/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 01.12.2015.

Полный текст постановления изготовлен 03.12.2015.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Ключниковой Н.В.
судей	Стрегелевой Г.А.
	Смолко С.И.
при участии в заседании:
от общества с ограниченной ответственностью "Крымская буровая компания" (ОГРН 1149102080544, ИНН 9102041490, г.Симферополь, ул.Шполянской, д.7/9, лит.Б, Республика Крым, 295034);	- Силич Л.Е. - представителя по доверенности от 27.11.2015;
от Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым (ОГРН 1149102000860, ИНН 9102001017, г.Симферополь, ул.Кечкеметская, 198, 295022);	- не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Крымская буровая компания" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 21.05.2015 (судья Лагутина Н.М.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2015 (судьи Привалова А.В., Горошко Н.П., Карев А.Ю) по делу N А83-331/2015,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Крымская буровая компания" (далее - ООО "Крымская буровая компания", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконными акта проверки и предписания Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым (далее - Министерство) от 31.12.2014 N 1.

Решением суда от 21.05.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 15.09.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Общество просит отменить решение, постановление суда в связи с неправильным применением норм материального, процессуального права, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В отзыве на жалобу Министерство просит оставить решение и постановление без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в жалобе и отзыве на нее, заслушав объяснения представителя Общества, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как видно из материалов дела и установлено судом, Обществом получены специальные разрешения на пользования недрами: геологическое изучение, в том числе опытно-промышленную разработку недр, поиск и разведку углеводородов на участках недр Придорожного месторождения, Керлеутской площади (Керлеутское и Мошкаревское месторождения), расположенных на территории Республики Крым, от 13.12.2007 N 3222 и от 13.12.2007 N 3224.

На основании приказа Министерства от 17.12.2014 N 415 в отношении ООО "Крымская буровая компания" в период с 18.12.2014 по 19.12.2014 была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения ООО "Крымская буровая компания" требований природоохранного законодательства в сфере регулирования отношений недропользования и в области земельных отношений, в соответствии с обращением гражданина Ранюка И.В. от 11.12.2014. Задачами проверки являлось установление соответствия осуществляемой Обществом деятельности или действий (бездействия) обязательным требованиям природоохранного законодательства.

В ходе проверки, результаты которой отражены в акте от 31.12.2014 N 1, было установлено, что на территории Ленинского района Республики Крым, 15 км к западу от г. Керчи (Керлеутское и Придорожное газовое месторождение) выявлено ряд не законсервированных и не ликвидированных газоконденсатных скважин. Охрана данных скважин не осуществляется. Скважины не имеют ограждений, доступ свободный, имеются признаки самовольного использования. Земельные участки, прилегающие к скважине в радиусе 1 метра вокруг отверстия скважины, покрыты жидким веществом темного цвета с характерным сладковатым запахом и радужными разводами, что является нарушением ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. 7 и п. 9 ст. 23, абзацев 1 и 3 ст. 26 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".

На основании акта проверки от 31.12.2014 N 1 Министерство выдало Обществу предписание от 31.12.2014 N 1 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, которым Обществу предписано в срок до 30.01.2015 ликвидировать загрязнение земель в радиусе 1 метра вокруг отверстия скважины.

Посчитав, что акт проверки от 31.12.2014 N 1 и предписание от 31.12.2014 N 1 не соответствуют действующему законодательству, нарушают его права и интересы, Общество оспорило их в арбитражном суде.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что сама проверка была проведена с соблюдением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N294-ФЗ), а действия (бездействие) Общества, получившего специальные разрешения на пользование недрами с целью поиска и разведки отложений углеводородов, в том числе научно-промышленную разработку по неиспользованию на протяжении долгого времени месторождений по назначению расценено судом как нарушение статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции согласился с такими выводами суда первой инстанции, посчитав при этом, что Общество допустило еще и нарушение требований статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Между тем, такие выводы судов нельзя признать законными и обоснованными, а поэтому оспариваемые судебные акты подлежат отмене исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Частью 1 статьи 27 АПК РФ предусмотрено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (часть 2 статьи 27 АПК РФ).

Согласно части 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, применительно к главе 24 АПК РФ подведомственность спора арбитражному суду определяется фактом наличия вынесенного в отношении него акта ненормативного характера, принятия решения или совершения действий (бездействия) и нарушения этим актом (решением, действием, бездействием) прав и законных интересов лица, обратившегося в арбитражный суд за защитой нарушенного права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Действующее законодательство не содержит определения понятия "ненормативный акт". Вместе с тем из иных отраслей законодательства, разъяснений ВС РФ и ВАС РФ и сложившейся судебной практики следует, что под понятием "акт ненормативного характера" понимается документ любого наименования, имеющий реквизиты, позволяющие его идентифицировать, содержащий определенный текст и сведения, позволяющие выявить волю органа или должностного лица его подписавшего, и содержащий обязательные для исполнения требования и предписания, адресованные определенному лицу или кругу лиц, которые ведут к возникновению, изменению или прекращению прав и обязанностей конкретного заявителя.

Между тем акт проверки от 31.12.2014 N 1 является промежуточным и не отвечает признакам ненормативного правового акта как индивидуального акта государственного органа, не содержит предписаний властно-распорядительного характера, не адресован конкретному лицу, в отношении которого проводилась проверка, и не возлагает на него каких-либо обязанностей, не устанавливает (изменяет, прекращает) прав и обязанностей юридических лиц в проверяемой сфере деятельности, носит информационный характер о результатах проверки.

Поскольку акт проверки не нарушает прав и законных интересов Общества, то производство по делу в части требования о его оспаривании подлежит прекращению.

Статьей 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определены меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки. Согласно пункту 1 части 1 данной статьи, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, предписание является мерой государственного принуждения в виде письменного распоряжения органа надзора, обязывающее соответствующее лицо в установленный срок устранить выявленные нарушения законодательства. Следовательно, предписание подлежит выдаче лицу, противоправные действия (бездействие) которого повлекли нарушение законодательства, и должно быть направлено на устранение выявленных нарушений.

Согласно оспариваемому предписанию Обществу необходимо устранить допущенные им нарушения требований статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ).

Статьей 13 ЗК РФ предусмотрено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от загрязнения отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и другого негативного воздействия, в результате которого происходит деградация земель; ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, земель; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

На основании собранных доказательств (акт обследования территории от 18.12.2014 N 19, акт отбора проб почв от 18.12.2014 N 22, акт проверки от 31.12.2014 N 1) Министерством сделан вывод, что Общество, имеющее специальные разрешения на пользования недрами: геологическое изучение, в том числе опытно-промышленную разработку недр, поиск и разведку углеводородов на участках недр Придорожного месторождения, Керлеутской площади (Керлеутское и Мошкаревское месторождения), расположенных на территории Республики Крым, от 13.12.2007 N 3222 и от 13.12.2007 N 3224, в результате своей деятельности допустило загрязнение земель в радиусе 1 метр вокруг отверстия скважины.

Однако Общество не является собственником либо пользователем указанных в оспариваемом предписании земельных участков (участка), доказательств обратного в материалах дела нет.

Кроме того, буровые скважины, расположенные в границах предоставленного в пользование Обществу участка недр - Керлеутской площади (Керлеутского и Мошкаревского месторождения) и Придорожного месторождения, в отношении которых (которой) Обществу в соответствии со спорным предписанием вменяется нарушение природоохранного законодательства, не связаны с пользованием предоставленных Обществу недрами, поскольку условия пользования недрами не включают мероприятия (работы), связанные с перечисленными в акте ранее пробуренными скважинами, не принадлежащими ООО "Крымская буровая компания" ни на каком праве.

По этим же основаниям нельзя говорить, что Общество допустило нарушение статьи 34 Закона N 7-ФЗ, устанавливающей общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Административным органом не доказано, что Общество осуществляло и осуществляет размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию не принадлежащей (принадлежащих) ему и не находящейся (находящихся) у него в пользовании буровой скважины (буровых скважин), в отношении которой (которых) спорным предписанием ему вменяются нарушения природоохранного законодательства.

По мнению лиц, проводивших проверку, результаты которой отражены в акте от 31.12.2014 N 1 (т.1 л.д.23) Обществом допущены нарушения в виде невыполнения:

- п.3 Программы работ с геологического изучения, в том числе ОПР Придорожного месторождения должно быть выполнено: аренда земли, монтаж бурового станка и бурение скважины глубиной 5000-м. Испытание скважины - срок выполнения 1 квартал 2013 - 1 квартал 2015 - по состоянию на 19.12.2014 - договор аренды земли не заключен, монтаж бурового оборудования и бурение скважины глубиной 5000-м;

- п.2 Программы работ по геологическому изучению, в том числе ОПР Керлеутской площади (Мошкаревское и Керлеутское месторождение), должно быть выполнено бурение разведочной скважины глубиной 700-м и проведена пробная эксплуатация, срок выполнения 3 квартал 2012 года - 4 квартал 2013 года, что в свою очередь привело к невыполнению п.4 особых условий специального разрешения на пользование недрами, а именно обязательное выполнение объемов и сроков Программы работ по Керлеутской площади и абз.6 п.п. 5.3 п.5 Соглашения от 28.03.2013 N 3224 об условиях пользования недрами.

Не проведение предприятием более 180 дней работ, предусмотренных специальным разрешением на пользование недрами, расценено проверяющими как нарушение п.п.9 п.22 Порядка выдачи специальных разрешений на пользование недрами, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 09.07.2014 N 205.

Таким образом, в нарушение части 1 статьи 16 Закона N 294-ФЗ из акта проверки от 31.12.2014 N 1, на основании которого выдано оспариваемое предписание, невозможно определить какие именно обязательные требования природоохранного законодательства были нарушены непосредственно Обществом, об устранении которых речь идет в предписании от 31.12.2014 N 1. В акте проверки не указано лицо, допустившее нарушения, которые должны быть исправлены Обществом в соответствии с предписанием.

Таким образом, Министерство, выявив в ходе проверочных мероприятий нарушения природоохранного законодательства, в целях реализации возложенных на него задач обязано было установить лиц, виновных в выявленных нарушениях, и выдать им соответствующее предписание об устранении этих нарушений.

Поскольку текст оспариваемого предписания таких выводов не содержит, судебная коллегия приходит к выводу о том, что Министерство, выдав предписание от 31.12.2014 N 1, не выполнило предусмотренные Законом N 294-ФЗ обязательные требования к его содержанию.

Суд кассационной инстанции по результатам проверки законности решения от 21.05.2015 и постановления от 15.09.2015 приходит к выводу о том, что основания для отказа в удовлетворении требования Общества о признании недействительным предписания отсутствовали.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций установлены фактические обстоятельства дела, но нарушены нормы материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные по делу решение и постановление судов и принять новый судебный акт об удовлетворении требования Общества о признании недействительным предписания Министерства от 31.12.2014 N 1.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 6 части 1, пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289, 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 21.05.2015 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2015 по делу N А83-331/2015 отменить.

Производство по делу в части требования о признании недействительным акта проверки Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 31.12.2014 N 1 прекратить.

Признать недействительным предписание Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 31.12.2014 N 1.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Ключникова

Судьи

Г.А. Стрегелева С.И. Смолко