Раздел 4. Международное наблюдение в период проведения избирательной кампании, предвыборной агитации

Раздел 4. Международное наблюдение в период проведения избирательной кампании, предвыборной агитации

4.1. Избирательная кампания

Государство должно обеспечивать свободу поиска, сбора, распространения информации о выборах, кандидатах, беспристрастное информационное освещение выборов в средствах массовой информации и телекоммуникаций.

Международные наблюдатели должны ознакомиться с календарным планом мероприятий по подготовке и проведению выборов, который определяет временные рамки осуществления избирательных действий и процедур, предписанных законом о выборах, чтобы иметь возможность убедиться в непрерывности избирательной кампании, своевременности выполнения избирательных действий.

Международные наблюдатели исходят из того, что законодательством гарантирована свобода самовыражения, собраний и ассоциаций. Эти права должны иметь постоянную защиту, необходимую для формирования политических платформ и информирования граждан о кандидатах и их предвыборных программах. Должны быть приняты необходимые меры безопасности, которые не будут компрометировать существующие законодательные нормы.

Избирателям должен быть представлен по возможности широкий выбор политических сил. Кандидаты должны иметь реальную возможность распространять свои предвыборные программы без необоснованного вмешательства в ход их избирательной кампании.

Время является важным фактором при проведении выборов. Длительность избирательной кампании должна быть такова, чтобы все кандидаты имели достаточно времени для ознакомления избирателей с предвыборными программами. Право на свободу самовыражения, ассоциаций и собраний должно быть своевременно обеспечено с тем, чтобы предоставить возможность для эффективной организации и проведения избирательной кампании.

Должен быть хорошо отработан процесс выдачи разрешений на проведение митингов, политических встреч и деятельности, направленной на получение финансовой поддержки. Должна быть законодательно предусмотрена возможность обращения в суд в случае неправомочной задержки или отказа в выдаче таких разрешений. Международные наблюдатели должны замечать, отведены ли места для митингов и встреч, а также обеспечен ли доступ к ним по своему выбору всех кандидатов и партий, обеспечены ли возможность распространения агитационных предвыборных материалов и свобода собраний, ассоциаций и самовыражения для всех конкурирующих политических сил. Особо следует учитывать, что возможные случаи применения насилия могут негативно отразиться на атмосфере, в которой проводится избирательная кампания.

4.2. Выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов, регистрация политических партий (коалиций)

Выборы должны быть конкурентными и плюралистическими.

Международные обязательства и национальное законодательство о выборах государств-участников СНГ гарантируют соблюдение права граждан выдвигать свою кандидатуру на избираемые в ходе прямых выборов выборные должности индивидуально или в качестве представителей политических партий (коалиций) и общественных организаций (объединений) без дискриминации. Всякое произвольное или дискриминирующее применение закона или бездействие в целях нанесения ущерба отдельным политическим силам противоречит международным обязательствам и должно влечь применение мер ответственности, установленных в законодательстве.

Каждый гражданин имеет право на равных с другими гражданами условиях вступать или совместно с иными лицами организовывать на законных основаниях политическую партию (коалицию) с целью участия в выборах, в том числе для выдвижения кандидатов, списков кандидатов. Каждый кандидат и каждая политическая партия (коалиция) имеют право на охрану законом и защиту своих политических и избирательных прав и свобод.

Государство должно обеспечивать информирование граждан и иных участников выборов о законодательных требованиях к процедуре выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов политических партий (коалиций), о статусе кандидатов, политических партий (коалиций), принимающих участие в выборах, о сроках осуществления избирательных действий и избирательных процедур, а также о нормативных правовых актах и их положениях, относящихся к подготовке и проведению выборов.

В случаях и порядке, предусмотренном законами, выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов политических партий (коалиций) может осуществляться посредством сбора установленного законом количества подписей избирателей или внесения избирательного (денежного) залога или иных процедур, учитывающих, в частности, парламентский статус политической партии (коалиции), количество голосов избирателей, полученных политической партией (коалицией) на прошлых выборах в национальный законодательный орган (парламент).

Установленное законом количество подписей не может превышать установленного в национальном законодательстве процента от численности избирателей соответствующего избирательного округа; размер избирательного (денежного) залога не должен быть обременительным для кандидата, политической партии (коалиции), при этом законом устанавливается минимальное количество (процент) голосов избирателей, поданных за кандидата, список кандидатов политической партии (коалиции), при получении которых кандидату, политической партии (коалиции) возвращается сумма внесенного избирательного залога.

Продолжительность периода сбора подписей, конечный срок представления подписей для проверки, а также процедура проверки достоверности подписей, признания их достоверными или недостоверными должны быть полно и ясно определены законом. Законом может предусматриваться процедура проверки всех подписей либо выборочная проверка фиксированной квоты подписей.

Отмена решения о регистрации кандидата, списков кандидатов политической партии (коалиции), принимающей участие в выборах, производится судебными органами и (или) избирательными органами в порядке и сроки, предусмотренные законами.

Государства могут законодательно устанавливать число (квоту) голосов избирателей, необходимое для участия политических партий (коалиций) в распределении депутатских мандатов по итогам голосования на выборах. Порядок подсчета голосов избирателей, определения итогов голосования, установления результатов выборов, определения лица избранным, а также распределения мандатов между кандидатами, списками кандидатов политических партий (коалиций) устанавливается законом.

Международный наблюдатель может получить в центральном избирательном органе список политических партий (общественных объединений, организаций), уставы которых зарегистрированы в национальном органе юстиции и которые имеют право участвовать в выборах и выдвигать кандидатов в порядке, предусмотренном законами.

Общие принципы, лежащие в основе избирательного права, применимы к праву быть избранным. Все политические силы должны иметь возможность выдвигать кандидатов, списки кандидатов на равных основаниях независимо от пола, расы, языка, религиозных верований, политических симпатий, этнической или национальной принадлежности и социально-экономического статуса. По отношению к лицам, желающим быть избранными, могут действовать правовые ограничения, в частности требование о постоянном проживании в стране в течение определенного срока. Регистрационные требования должны быть ясными и предсказуемыми и не должны включать предписания, которые могут стать причиной дискриминации, такие, как большой избирательный залог или неоправданное количество голосов в подписных листах. В случае отказа зарегистрировать партию или кандидата должно существовать право на апелляцию.

В ходе ознакомления с порядком выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов международный наблюдатель должен в первую очередь обратить внимание на возможные дискриминационные ограничения, выяснить степень участия в избирательной кампании женщин, представителей национальных меньшинств и этнических групп, определить, насколько обоснованно закреплены и применяются на практике содержащиеся в избирательном законодательстве цензы, в частности ценз оседлости, и другие ограничения пассивного избирательного права.

4.3. Финансирование выборов и избирательной кампании кандидатов

Международные наблюдатели должны ознакомиться с механизмом финансирования выборов и избирательной кампании кандидатов, политических партий (коалиций), получить от избирательных органов сведения о размерах бюджетных и (или) иных средств, выделенных избирательным органам на подготовку и проведение выборов, на создание равных стартовых финансово-правовых условий для проведения кандидатами, политическими партиями (коалициями) своих предвыборных кампаний.

Эффективная кампания нуждается в достаточном и своевременном финансировании. Расходы на проведение предвыборной кампании кандидата, политический партии (коалиции) могут включать затраты на содержание офиса (помещение избирательного штаба, штаб-квартиры и т.д.), оплату транспортных услуг, места (печатной площади и эфирного времени) в печатных и электронных средствах массовой информации, публикацию и распространение различных предвыборных агитационных материалов. Должна существовать справедливая система обеспечения финансирования всех кандидатов, предусмотренная законом о выборах или отдельными законодательными (нормативными правовыми) актами.

Кандидатам, политическим партиям (коалициям), участвующим в выборах, должно обеспечиваться выделение бюджетных средств на справедливых условиях, а также возможность образования внебюджетного фонда при избирательном органе либо формирования собственного денежного избирательного фонда для финансирования своей избирательной кампании и использования для этих целей собственных денежных средств, добровольных денежных пожертвований физических и (или) национальных юридических лиц в размерах и порядке, предусмотренных законами.

С целью создания равных условий для всех кандидатов, политических партий (коалиций) устанавливаются разумные предельные размеры избирательного фонда кандидата, политической партии (коалиции), которые они вправе израсходовать при проведении собственной избирательной кампании.

При этом использование кандидатами, политическими партиями (коалициями) иных денежных средств, кроме поступивших в их избирательные фонды, может быть запрещено избирательным законодательством и влечь ответственность в соответствии с законами. Необходимо иметь в виду, что избирательным законодательством может быть предусмотрен такой порядок финансирования избирательной кампании кандидатов, политических партий (коалиций), в рамках которого для проведения предвыборных мероприятий соответствующие избирательные органы (комиссии) выделяют всем кандидатам, кроме баллотирующихся по партийным спискам, равную сумму денежных средств, при этом политические партии (коалиции) как самостоятельные участники выборов также получают равную сумму денежных средств для проведения своей предвыборной кампании. Не должны также допускаться незаконные какие-либо иностранные пожертвования, в том числе от иностранных физических и юридических лиц, кандидатам, политическим партиям (коалициям), участвующим в выборах, либо другим общественным объединениям, общественным организациям, которые прямо или косвенно относятся к кандидату, политической партии (коалиции) либо находятся под их непосредственным влиянием или контролем и способствуют реализации целей политической партии (коалиции). Законодательство о выборах должно обеспечивать открытость и прозрачность всех денежных пожертвований кандидатам, политическим партиям (коалициям), участвующим в выборах.

Государство в соответствии с законами обеспечивает открытый, гласный и прозрачный характер поступлений всех денежных пожертвований кандидатам, политическим партиям (коалициям) и производимых расходов с тем, чтобы исключались запрещенные законодательством пожертвования, либо превышение установленных законом размеров пожертвований, либо незаконное расходование средств избирательных фондов.

Кандидаты, политические партии (коалиции), участвующие в выборах, в соответствии с установленной законами периодичностью представляют в избирательные органы и (или) иные органы, указанные в законе, сведения и отчеты о поступлении всех пожертвований в свои избирательные фонды, об источниках соответствующих средств, о всех расходах из этих фондов на финансирование своей избирательной кампании. Избирательные органы обеспечивают опубликование указанных сведений и отчетов в средствах массовой информации и телекоммуникаций, указанных в законах.

Для осуществления контроля или надзора за соблюдением правил и порядка финансирования избирательной кампании кандидатов, политических партий (коалиций) может быть образован специальный орган (органы) или возложены соответствующие полномочия на избирательные органы либо их должностных лиц.

Перечень нарушений условий и порядка внесения пожертвований, финансирования деятельности кандидатов, политических партий (коалиций), а также перечень мер предупреждения, предотвращения или пресечения нарушений при финансировании выборов и избирательной кампании кандидатов, политических партий (коалиций) должны устанавливаться законами, иными нормативными правовыми актами.

Международные избиратели должны отмечать факты финансовых нарушений и злоупотреблений при проведении избирательной кампании, доводить до сведения избирательных органов и иных органов случаи электоральной коррупции, в том числе подкупа избирателей, незаконной благотворительной деятельности в целях ориентирования избирателей на голосование за или против отдельных либо всех кандидатов, бойкот выборов или осуществление отдельных избирательных действий, ставящих под угрозу непрерывность избирательного процесса.

Следует иметь в виду, что государственные органы не должны использовать государственные человеческие и материальные ресурсы, например правительственные машины, офисы и телекоммуникации, для поддержки кандидатов правящей партии или партий, за исключением случаев, когда все кандидаты имеют к ним равный доступ.

4.4. Проведение предвыборной агитации

Гражданам, кандидатам, политическим партиям (коалициям), выдвинувшим кандидата и (или) список кандидатов, иным общественным объединениям, общественным организациям должна гарантироваться свобода проведения агитационной деятельности в любых допускаемых законом формах и законными методами в порядке и сроки, предусмотренные законами, в условиях плюрализма мнений, отсутствия цензуры. Всем кандидатам, политическим партиям (коалициям), участвующим в выборах, должны обеспечиваться равные условия доступа к средствам массовой информации для проведения своей предвыборной агитации, в том числе для изложения своей предвыборной программы (платформы).

Государственные органы, органы местной власти (органы местного самоуправления), их должностные лица обязаны оказывать на равных правовых условиях, предусмотренных законами, содействие кандидатам и политическим партиям в организации и проведении предвыборной агитации.

Средства массовой информации призваны информировать население о выборах, выдвижении кандидатов (списков кандидатов), их предвыборных программах (платформах), о ходе избирательной кампании, итогах голосования и результатах выборов, осуществлять свою деятельность в рамках конституции, законов, международных обязательств государства.

В соответствии с законодательством представители средств массовой информации и телекоммуникаций вправе присутствовать на заседаниях избирательных органов, обеспечивая гласность и открытость их деятельности; присутствовать при проведении голосования, подсчете голосов избирателей, установлении итогов голосования и результатов выборов; знакомиться с документами и материалами соответствующих избирательных органов об итогах голосования или результатах выборов, изготавливать либо получать от соответствующего избирательного органа копии указанных документов и материалов, передавать их для опубликования в средства массовой информации и телекоммуникаций; присутствовать на публичных агитационных мероприятиях, освещать в средствах массовой информации ход их проведения.

Лицам и организациям, прямо или косвенно участвующим в предвыборной агитации, запрещено осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять товары, а также безвозмездно или на льготных условиях предоставлять услуги, воздействовать на избирателей, обещая передать им денежные средства, ценные бумаги и другие материальные блага, в том числе по итогам голосования. Перечень нарушений условий и порядка проведения кандидатами, политической партией (коалицией) своей агитационной деятельности, а также участия средств массовой информации в освещении избирательной кампании, являющихся основанием для наступления ответственности, устанавливается законами.

Международные наблюдатели должны выяснить:

какую конкретную помощь государственные органы, органы местной власти (органы местного самоуправления), их должностные лица оказывают кандидатам и политическим партиям (коалициям) в проведении предвыборной агитации и не свидетельствует ли что-либо о предоставлении преимуществ отдельным кандидатам, политическим партиям или наложении ограничений на других кандидатов, политических партий (коалиций);

имелись ли реальные, то есть подтвержденные документами, случаи препятствования проведению предвыборной агитации со стороны вышеуказанных органов и должностных лиц или нарушения правил предвыборной агитации со стороны кандидатов, политических партий и каковы последствия этих нарушений, принятые меры по их устранению и привлечению виновных к ответственности в соответствии с законодательством;

какие меры были приняты в отношении нарушителей правил проведения предвыборной агитации и (или) ее заказчиков.

При этом международные наблюдатели должны иметь в виду, что правила проведения предвыборной агитации могут умышленно нарушаться заинтересованными лицами (случаи использования так называемых грязных избирательных технологий) с целью отстранения от выборов конкретных неугодных кандидатов.

4.4.1. Проведение массовых агитационных мероприятий

Массовые предвыборные агитационные мероприятия (митинги, демонстрации, шествия и т.п.) должны проводиться в соответствии с заявленными целями, в определенные сроки и в обусловленном месте. Организаторы мероприятий и их участники обязаны соблюдать национальное законодательство, не нарушать общественный порядок, в то же время правоохранительные органы не могут использоваться для выполнения функций по административному политическому противодействию законному проведению массовых агитационных мероприятий.

Желательно, чтобы международные наблюдатели были непосредственными свидетелями проведения массовых агитационных мероприятий и могли убедиться в их массовости и организованности, оценить действия различных участников этих акций (организаторов, избирателей, представителей властей и правоохранительных органов), оценить, насколько указанные мероприятия оказывают положительное или негативное влияние на демократический характер выборов.

4.4.2. Распространение агитационной печатной и иной продукции

Оценивая данный вид агитационной деятельности, международные наблюдатели должны обращать внимание на следующее:

реквизиты агитационной печатной и иной (компакт-диски, вымпелы, значки и др.) продукции (тираж, дата заказа издания и т.п.);

сроки изготовления и размещения агитационной продукции;

места (информационные стенды и др.) для расклеивания (вывешивания, размещения) агитационной продукции;

количество наглядной агитации одного кандидата, политической партии (коалиции) по сравнению с другими конкурентами на выборах;

случаи срыва (заклеивания, вымарывания, повреждения или уничтожения) печатной агитации;

случаи сохранения наглядной агитации в день голосования (если это запрещено законом).

4.4.3. Агитация на каналах телерадиовещания, распространение агитационных материалов в телекоммуникационной сети коллективного пользования

При оценке агитации на каналах телерадиовещания международные наблюдатели должны учитывать:

количество рекламного времени конкурентов на выборах;

дни, время и продолжительность выхода в эфир;

факты скрытой (косвенной) агитации (распространение информационных материалов, в которых соответствующие лица и организации представлены в выгодном свете);

формы проведения агитации (рекламные ролики, теледебаты и т.д.);

характер предвыборной агитации (справедливый, демократический или агрессивный, оскорбительный).

Хотя возможности контроля использования телекоммуникационной сети Интернет в интересах отдельных кандидатов или политических партий (коалиций) у международных наблюдателей весьма ограниченны, они должны стараться фиксировать подобные факты, на месте выяснить, кто за ними стоит.

4.4.4. Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации при проведении предвыборной агитации

Законодательство о выборах предоставляет беспрепятственный доступ к средствам массовой информации на основах, свободных от дискриминации или чрезмерно жестких требований к лицензированию отдельных видов информационной деятельности. Сама сущность демократического правления требует, чтобы избиратели могли сделать осознанный, основанный на информированности выбор. Для этого необходимо, чтобы были представлены все конкурирующие точки зрения, в том числе в государственных средствах массовой информации. Вместе с тем при проведении агитационной деятельности не допускается злоупотребление свободой собраний, свободой объединений, свободой слова и свободой массовой информации, в том числе призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению территориальной целостности государства, призывы, направленные на пропаганду войны, террористических, любых иных насильственных действий и возбуждающие социальную, гендерную, расовую, национальную, этническую, религиозную ненависть и вражду.

Средства массовой информации, пользующиеся поддержкой государства, несут особую ответственность за сбалансированное освещение избирательной кампании. Так как хорошо финансируемые партии и кандидаты могут позволить себе оплатить больше эфирного времени и печатной площади в средствах массовой информации, должна быть выработана система гарантий обеспечения всем кандидатам равного доступа к прессе и электронным средствам. Это предполагает бесплатное предоставление им эфирного времени и печатной площади в государственных средствах массовой информации для предвыборной агитации.

В то же время важно, каким образом освещается избирательная кампания. Лицо, добивающееся переизбрания, имеет больший доступ к средствам массовой информации в отношении освещения государственных проблем, но при этом не должно использовать преимущества своего должностного положения.

Средствам массовой информации должна быть обеспечена возможность собирать и без затруднений предоставлять объективную информацию и гарантии того, что не будет допускаться произвольное либо дискриминирующее давление или цензура в отношении информационного освещения избирательной кампании. В свою очередь, средства массовой информации обязаны выполнять свои функции с чувством ответственности перед гражданами. С этой целью может быть разработан кодекс профессиональной этики журналистов, декларирующий необходимость, среди прочего, распространения точных и сбалансированных сообщений, исправления неправильной информации, четкого разделения распространяемой информации от комментариев, недопущения распространения клеветнических утверждений, уважения права на неприкосновенность личной жизни и на справедливое судебное разбирательство. Международный наблюдатель должен обратить внимание, как производится жеребьевка распределения эфирного времени и печатных площадей между кандидатами.

Международный наблюдатель должен учитывать, что в период избирательной кампании возрастает интерес средств массовой информации к деятельности избирательных органов, при этом избирательные органы более активно используют средства массовой информации (выступления и разъяснения руководителей избирательных органов, видеоклипы и видеозаставки, информационные сообщения и т.п.) для доведения до сведения избирателей беспристрастной информации о выборах. В этой связи важно знать, что избирательные органы не имеют права вести какую-либо агитацию, они обязаны только информировать избирателей о назначении выборов, времени и месте голосования, об образовании избирательных округов, избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения избирательных органов, о кандидатах и списках кандидатов, об итогах голосования и результатах выборов. Представители избирательных органов должны также воздерживаться от публичных оценок и прогнозов по поводу выборов.

4.5. Недопустимость использования административных или финансовых средств в целях избрания и предвыборной агитации

Избирательное законодательство должно предусматривать, что все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, а кандидаты, замещающие государственные и муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. При этом в законах должны быть четкие критерии, которые определяют ограничения использования преимуществ должностного или служебного положения при проведении выборов. К незаконному использованию указанных преимуществ может быть отнесено:

привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, иных государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное время деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию;

использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию, в случае, если иные кандидаты, зарегистрированные кандидаты не могут использовать эти же помещения на таких же условиях;

использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, оргтехники, обеспечивающих функционирование государственных учреждений или органов местного самоуправления, для проведения сбора подписей и предвыборной агитации;

бесплатное или на льготных условиях использование транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию (при этом может быть законодательно установлено, что данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанным транспортом в соответствии с федеральным законодательством о государственной охране);

проведение сбора подписей в поддержку выдвижения (если такая процедура предусмотрена законами), предвыборной агитации государственными или муниципальными служащими в ходе служебных командировок, оплачиваемых за счет государственных или муниципальных средств;

преимущественный доступ (по сравнению с другими кандидатами) к средствам массовой информации и телекоммуникаций в целях проведения сбора подписей или предвыборной агитации.

Вместе с тем законодательство может предусматривать, что соблюдение перечисленных ограничений не должно препятствовать выполнению депутатами, выборными должностными лицами своих обязанностей перед избирателями.

4.6. Организация работы судебных и правоохранительных органов

Поскольку избирательная кампания законодательно ограничена жесткими временными рамками, суды, органы прокуратуры, другие правоохранительные органы призваны организовать свою работу так, чтобы обеспечить рассмотрение жалоб на нарушения избирательных прав и свобод граждан в соответствии со сроками, установленными национальным законодательством о выборах. Для этого между вышеназванными и избирательными органами должно быть налажено основанное на законе деловое взаимодействие.

Международные наблюдатели должны выяснить, каков порядок подачи жалоб; как рассматриваются жалобы в ходе избирательной кампании и особенно в день голосования; каков порядок опротестования вынесенных решений; существует ли возможность пересмотреть (отменить) результаты выборов на основе судебных решений.